II SA/LU 505/22

II SA/Lu 505/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Małek
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art; 28, art. 145-146, art. 149, art. 16
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi G. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 25 maja 2022 r., znak: SKO.41/1537/LI/2022 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 25 maja 2022 r., po rozpatrzeniu zażalenia M. i A. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta Lublin z 7 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:
Po rozpatrzeniu wniosku P. W., decyzją z 6 maja 2021 r. Prezydent Miasta Lublin ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi i zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...], położonej w L. przy ul. [...]. Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania, w związku z tym stała się ostateczna i prawomocna. Decyzją z 29 października 2021 r. organ
I instancji przeniósł ww. decyzję o warunkach zabudowy na rzecz G. P.
i W. spółka jawna z siedzibą w L. (dalej jako: skarżąca lub Spółka).
W dniu 2 lutego 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek M. i A. B. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 6 maja 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wnioskodawcy podnieśli, że teren inwestycji graniczy w sposób pośredni (oddzielony pasem szerokości 5 m, stanowiącym drogę dojazdową – ul [...]) z działką o nr ew. [...], której są właścicielami. Stwierdzili, że o postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie zostali poinformowani, czym pozbawiono ich możliwości udziału jako strony tego postępowania. W ocenie wnioskodawców organ bezprawnie pominął ich jako strony postępowania, pomimo bliskości inwestycji i jej negatywnego oddziaływania na działkę wnioskodawców. Inwestycja objęta decyzją będzie negatywnie oddziaływać na działkę wnioskodawców zarówno na etapie prowadzenia robót budowlanych (hałas, kurz, zagrożenie stateczności budynków, niszczenie drogi dojazdowej), jak i po jej wykonaniu – na skutek zasadniczej zmiany zagospodarowania sąsiadującej działki, przeznaczonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę jednorodzinną. Do wniosku dołączono protest mieszkańców okolicznych działek z 30 grudnia 2021 r., przeciwko realizacji inwestycji m.in. przy ul. [...].
Postanowieniem z 7 marca 2022 r. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania, uznając, że wniosek został złożony po upływie terminu miesięcznego, liczonego od daty, kiedy strony dowiedziały się o decyzji. Organ wyjaśnił, iż wnioskodawcy stwierdzili, że o treści decyzji dowiedzieli się z momentem jej udostępnienia A. B. w formie papierowej w Urzędzie Miasta, w dniu 14 stycznia 2022 r. W ocenie organu materiał dowodowy, którym dysponuje organ daje jednak podstawy do przyjęcia, że wnioskodawcy dowiedzieli się znacznie wcześniej o decyzji z 6 maja 2021 r. W ocenie organu wnioskodawcy powzięli informacje o wydanej decyzji na spotkaniu mieszkańców, które zakończyło się podpisaniem protestu, datowanego na 30 grudnia 2021 r. Wnioskodawcy również podpisali się pod protestem w dniu 30 grudnia 2021 r. W związku z tym składając w dniu 2 lutego 2022 r. wniosek o wznowienie postępowania M. i A. B. uchybili miesięcznemu terminowi wynikającemu z art. 148 § 2 k.p.a.
Na powyższe postanowienie M. i A. B. wnieśli zażalenie, podnosząc zarzut naruszenia art. 148 § 2 k.p.a., przez niezasadne przyjęcie, że doszło do uchybienia miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Strony zaprzeczyły, jakoby o decyzji dowiedziały się na spotkaniu w dniu 30 grudnia 2021 r. O treści decyzji strony dowiedziały się dopiero w dniu 14 stycznia 2022 r., kiedy to w Urzędzie Miasta wydano A. B. decyzję z 6 maja 2021 r. w wersji papierowej. Wnoszący zażalenie podkreślili, że na terenie inwestycji nie były prowadzone żadne prace, nie było też tablic informacyjnych. Pierwsze wiadomości o inwestycji pojawiły się w lokalnych mediach na początku stycznia 2022 r. Informacje te były przy tym sprzeczne z rzeczywistą treścią decyzji (wspominano w nich o budowie 15, a nie 4 bloków).
Po rozpoznaniu zażalenia, wskazanym na wstępie postanowieniem z 25 maja 2022 r., Kolegium uchyliło postanowienie z 7 marca 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji błędnie odmówił wznowienia, gdyż strony nie przekroczyły miesięcznego terminu do złożenia stosownego wniosku. Zdaniem Kolegium sam fakt podpisania protestu mieszkańców przeciwko zabudowie wielorodzinnej m.in. przy ul. [...], złożonego przez Komitet Mieszkańców w dniu 30 grudnia 2021 r. nie świadczy, że w tym dniu strony dowiedziały się o decyzji z 6 maja 2021 r. Słusznie argumentują strony, że uzyskanie informacji o planach dewelopera w zakresie ulokowania zabudowy wielorodzinnej przy ul. [...] w L. nie przesądza o dowiedzeniu się o decyzji. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, że organ I instancji wydał dwie decyzje planistyczne w odniesieniu do lokalizacji zabudowy wielorodzinnej przy ul [...] - z 6 maja 2021 r., a także z 3 grudnia 2021 r. Dlatego też zasadne jest przyjęcie, że strony o decyzji z 6 maja 2021 r. dowiedziały się dopiero po uzyskaniu decyzji "w wersji papierowej" w dniu 14 stycznia 2022 r. i to od tego dnia należało liczyć początek termin określonego w art. 148 § 2 k.p.a.
Dodatkowo tut. Kolegium podkreśla, że odmawiając wznowienia ze względu na upływ terminu organ I instancji nie wziął pod uwagę obowiązującego w dniu wydania postanowienia art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.; dalej jako: specustawa COVID). Nawet uznając, że M.
i A. B. uchybili terminowi, konieczne było zastosowanie powołanego powyżej przepisu ustawy szczególnej, czego organ I instancji nie uczynił
Dodatkowo Kolegium wskazało, że w dniu 24 maja 2022 r. wydało decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji z 6 maja 2021 r., dlatego też organ I instancji powinien rozważyć konieczność zawieszenia postępowania z wniosku o wznowienie postępowania do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego
Skargę do sądu administracyjnego na postanowienie Kolegium wniosła spółka G. P. i W., zarzucając:
(1) niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, podczas gdy prawidłowo należało utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy.
(2) niewłaściwe zastosowanie art. 7, art. 77, art. 81 k.p.a., poprzez przyjęcie, że strony dowiedziały się o wydaniu kwestionowanej w trybie wznowieniowym decyzji administracyjnej w dniu 14 stycznia 2022 r., podczas gdy jest to wniosek nieuprawniony i nie oparty na zgromadzonym materiale dowodowym, a oświadczenie stron w tym zakresie nie było merytorycznie weryfikowane.
(3) niewłaściwe zastosowanie art. 148 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania został zachowany, podczas gdy strony złożyły wniosek po terminie, nie przedstawiły również dowodów na poparcie swojej tezy o terminowym złożeniu wniosku, nie uczyniły więc zadość ciążącemu na nich ciężarowi dowodu w tej kwestii.
(4) niewłaściwą wykładnię art. 15zzzzzn2 specustawy COVID, poprzez uznanie, że w realiach niniejszej sprawy, w razie stwierdzenia przekroczenia terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, zastosowanie znalazłaby procedura określona w § 1-2 wskazanego przepisu, podczas gdy należałoby jedynie zastosować § 3, dotyczący przedłużenia terminu ustawowego na złożenie prośby o przywrócenie terminu procesowego.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie procesowym z 25 sierpnia 2022 r. pełnomocnik Spółki uzupełnił skargę o zarzut niewłaściwego zastosowania art. 147 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez uchylenie w całości postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy prawidłowo należało utrzymać postanowienie w mocy, gdyż M. i A. B. nie mieli przymiotu strony postępowania, a więc nie byli w ogóle uprawnieni do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.
W piśmie procesowym z 25 sierpnia 2022 r. pełnomocnik Spółki wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.), do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie pod sygn. II SA/Lu 506/22. W uzasadnieniu pełnomocnik Spółki stwierdził, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, dotyczącej wznowienia postępowania w sprawie decyzji z 6 maja 2021 r. kluczowe jest uprzednie rozstrzygnięcie, czy zgodna z prawem jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 24 maja 2022 r., która jest przedmiotem skargi w sprawie II SA/Lu 506/22.
Postanowieniem z 12 maja 2022 r. Sąd odmówił zawieszenie postępowania.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie Kolegium z 25 maja 2022 r. jest zgodne z prawem.
W ocenie Sądu w zaskarżonym postanowieniu Kolegium prawidłowo uznało, że konieczne jest uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta Lublin z 7 maja 2022 r. o odmowie wznowienia postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Przyczyną odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 6 maja 2021 r. było uznanie przez organ I instancji, że żądanie M. i A. B. zostało wniesione po upływie terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Rację ma pełnomocnik skarżącej Spółki, że ustawa wiąże początek biegu terminu do wznowienia postępowania nie z datą zapoznania się z treścią decyzji, ale z datą dowiedzenia się o decyzji. W świetle ugruntowanych poglądów orzecznictwa, powoływanych również przez pełnomocnika skarżącej, chodzi o uzyskanie takich informacji o decyzji, które umożliwiają złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Skuteczne złożenie wniosku o wznowienie postępowania wymaga wskazania przedmiotu tego wniosku, tj. określenie, o jaką decyzje, wydaną przez jaki organ chodzi (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie: wyrok WSA w Lublinie z 5 października 2021 r., II SA/Lu 234/21; wyrok WSA w Krakowie z 16 lutego 2022 r., II SA/Kr 1235/21; wyrok WSA w Szczecinie z 17 lutego 2022 r., II SA/Sz 1171/21; wyrok WSA w Rzeszowie z 9 marca 2022 r., II SA/Rz 1599/21; wyrok WSA w Gdańsku z 13 kwietnia 2022 r., II SA/Gd 38/22).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy odnotować, że w dołączonym do wniosku M. i A. B. o wznowienie postepowania proteście z 30 grudnia 2021 r. (akta administracyjne powiązanej sprawy II SA/Lu 506/21, k. 138 i n.) mieszkańcy dzielnicy P., właściciele nieruchomości położonej przy ul. [...], sprzeciwiają się planowanej inwestycji polegającej na budowie zespołu 14 budynków wielorodzinnych na dwóch obszarach, tj. terenach wyznaczonych ulicami [...] i al. [...]. Lista osób, które podpisały protest (w liczbie 555) nie została dołączona do akt administracyjnych, nie można zatem zweryfikować sprzecznych twierdzeń stron co do tego, czy i kiedy wnioskodawcy podpisali protest.
W aktach znajduje się natomiast inne dokumenty podpisane przez wnioskodawców i to na te dokumenty powołuje się organ I instancji, wywodząc z nich dowód podpisania protestu przez wnioskodawczynię. Są to wnioski do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (część I – obszar północno-wschodni w rejonie ulic [...]; uchwała nr 953/XXX/2021 r z dnia 25 czerwca 2021 r.) z 18 i 19 grudnia 2021 r. (k. 146-147 ww. akt adm.). Dokumenty te nie są protestem grupy mieszkańców przeciwko realizacji inwestycji objętej sporną decyzją o warunkach zabudowy z 6 maja 2021 r., lecz wnioskami o zawarcie określonych rozwiązań w planie miejscowym. Złożenie tych dokumentów nie jest zatem dowodem podpisania przez M. i A. B. samego protestu, datowanego na 30 grudnia 2021 r., ale niewątpliwie świadczy o tym, że w tych datach wnioskodawcom znane były pewne istotne fakty związane z zamiarami inwestycyjnymi przy ul. [...] oraz na obszarach ją otaczających. Protest datowany na 30 grudnia 2021 r. oraz wnioski podpisane przez wnioskodawców w dniach 18 i 19 grudnia 2021 r. pozostają ze sobą w niewątpliwym związku, stanowią łączące się ze sobą elementy szeroko zakrojonej akcji mieszkańców osiedla domów jednorodzinnych, sprzeciwiających się inwestycjom w zakresie budowy budynków wielorodzinnych w tej okolicy. Czym innym jest jednak wiedza o zamiarach inwestycyjnych, a czym innym wiedza o wydaniu decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania.
Analizując treść protestu z 30 grudnia 2021 r. oraz wniosków M. i A. B. z 18 i 19 grudnia 2021 r. należy zauważyć, że mowa jest w nich o realizacji inwestycji obejmującej budowę 16 budynków wielorodzinnych, że inwestorem jest deweloper "[...]" J. W., że protestujący wiedzą o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, bowiem żądają jej uchylenia.
Treść tych dokumentów świadczy jednak o tym, że M. i A. B. nie mieli jeszcze w tym czasie wiedzy o tej konkretnej decyzji – z 6 maja 2021 r., której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania.
Po pierwsze, decyzja nie została wydana na rzecz "[...]" J. W., ale na rzecz innej osoby – P. W.. W październiku 2021 r. decyzja o warunkach zabudowy została przeniesiona na spółkę G. P. i [...]. Wspólnikiem w tej spółce jest J. W.. W ocenie Sądu świadczy to o tym, że protestujący, w tym M. i A. B. wiedzieli, że J. W., prowadzący działalność deweloperską w formie kilku podmiotów prawnych, jest "faktycznym" inwestorem. Gdyby jednak wnioskodawcy wiedzieli już wówczas o decyzji z 6 maja 2021 r., nie zawarliby w swoim proteście informacji na tyle nieścisłych, że de facto niezgodnych z prawdą.
Po drugie, decyzja z 6 maja 2021 r. dotyczy nie 16 budynków, jak o tym mowa w proteście, lecz 4 budynków. Ponownie należy zauważyć, że protestujący, w tym M. i A. B., orientowali się ogólnie o podejmowanych przez inwestora staraniach, obejmujących de facto kilka inwestycji pozostających w związku, ale nie mieli wystarczającej wiedzy o konkretnych decyzjach o warunkach zabudowy.
Po trzecie, słusznie Kolegium wskazuje, że w odniesieniu do całego spornego obszaru w zbliżonym czasie zostały wydane dwie decyzje o warunkach zabudowy. Oprócz decyzji z 6 maja 2021 r., która jest przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania w rozpoznawanej sprawie, wydano również decyzję z 3 grudnia 2021 r. W związku z tą decyzją również złożono wniosek o wznowienie postępowania, sprawa ta jest przedmiotem skargi (wniesionej przez R. E.) w sprawie o sygn. akt
II SA/Lu 542/22 (w sprawie tej prawomocnym postanowieniem z 14 września 2022 r. Sąd odrzucił skargę, a nieprawomocnym jeszcze postanowieniem z 21 grudnia 2021 r. Sąd odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi). Wniesienie protestu oraz wniosków z 18 i 19 grudnia 2021 r. do planu miejscowego jest bardziej zbieżne czasowo z tą drugą decyzją. Nie sposób zatem twierdzić z pełnym przekonaniem, że w proteście mowa była o decyzji o warunkach zabudowy z 6 maja 2021 r., a nie z
3 grudnia 2021 r., której wydanie było bliższe czasowo wystąpieniu z protestem. Tym bardziej podważa to twierdzenia organu I instancji o tym, że podpisując protest M.
i A. B. wiedzieli o wydaniu konkretnej decyzji z 6 maja 2021 r.
Wszystkie te argumenty prowadzą do konkluzji, że organowi I instancji nie udało się podważyć twierdzenia M. i A. B., że o decyzji z 6 maja 2021 r. dowiedzieli się dopiero w dniu 14 stycznia 2022 r., kiedy to decyzja w formie papierowej została przez Urząd Miasta udostępniona A. B..
Rację ma pełnomocnik skarżącej Spółki, że to strona żądająca wznowienia ma dowieść zachowania terminu. W rozpoznawanej sprawie M. i A. B. przedstawili racjonalną argumentację, organ rozpatrujący wniosek o wznowienie powinien był ją zweryfikować, co uczynił. Jednak powołane przez organ I instancji argumenty wywodzone z faktu podpisania protestu nie podważają skutecznie przeciwnego twierdzenia stron wnioskujących o wznowienie postępowania. W tej sytuacji dążenie do zachowania równowagi pomiędzy wartością trwałości decyzji ostatecznej (z 6 maja 2021 r.) oraz słusznymi interesami spornych stron (inwestora oraz właścicieli nieruchomości wnoszących żądanie wznowienia) przemawia za koniecznością uznania, że wniosek o wznowienie został złożony w terminie.
Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77, art. 81, art. 138 § 2 w zw. z art. 144 oraz 148 § 2 k.p.a. są zatem niezasadne.
Konstatacja ta czyni całkowicie irrelewantnym rozważania na temat konieczności zastosowania a w sprawie art. 15zzzzzn2 specustawy COVID. Podstawą zastosowania tego przepisu musiałoby być ustalenie, że wniosek o wznowienie został złożony po terminie, tylko wówczas w grę wchodziłaby kwestia jego ewentualnego przywrócenia oraz obowiązku organu I instancji powiadomienia strony o upływie terminu. Skoro w ocenie Sądu termin został zachowany, art. 15zzzzzn2 specustawy COVID w ogóle nie miał zastosowania. W tej sytuacji formalnie rzecz biorąc argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium są zbędne, jednakże nawet gdyby rozważania te uznać za błąd organu, to z całą pewnością błąd ten nie miał żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem w pełni prawidłowe było uchylenie postanowienia organu
I instancji, opartego na błędnej konkluzji o złożeniu przez M. i A. B. wniosku o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu.
Argumenty podniesione w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej Spółki z 25 sierpnia 2022 r. nie zasługują w ocenie Sądu na uwzględnienie. Pełnomocnik skarżącej wywodzi w nich, że nawet przy przyjęciu za zasadną argumentacji Kolegium co do terminu, należałoby tak czy inaczej odmówić wznowienia postępowania, jeśli nie z powodu terminu, to z powodu braku legitymacji procesowej osób, które wniosły żądanie. W ocenie pełnomocnika M. i A. B. nie mają interesu prawnego, nie są stroną legitymowaną do wniesienia żądania.
Odpowiadając na te argumenty należy zauważyć dwie kwestie. Po pierwsze, w rozpoznawanej sprawie podstawą żądania wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ocena legitymacji procesowej (posiadania interesu prawnego) w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z 6 maja 2021 r. należy do istoty, meritum sprawy zainicjowanej wnioskiem o wznowienie postępowania, z niej bowiem jest wywodzona wada kwalifikowana decyzji ostatecznej podlegającej weryfikacji w trybie nadzwyczajnym.
Po drugie, treść przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących tryb wznowienia postępowania jednoznacznie wskazuje na wyraźne rozdzielenie dwóch faz tego postępowania. Pierwszą jest faza wstępna, w ramach której organ ma zbadać formalną dopuszczalność wznowienia, obejmującą przesłanki zarówno przedmiotowe (np. czy żądanie dotyczy weryfikacji decyzji ostatecznej), jak i podmiotowe (np. czy żądanie zostało wniesione przez stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.). W ramach fazy wstępnej konieczne jest również zbadanie zachowania terminu do żądania wznowienia postępowania. Faza badania formalnego kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 i 4 k.p.a.). Pierwsze z tych postanowień stanowi podstawę do przejścia do fazy właściwej, w ramach której dochodzi do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w trybie wznowieniowym. Na tym etapie organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 3 k.p.a.). Innymi słowy, organ powinien dokonać zbadania sprawy pod kątem wystąpienia wady kwalifikowanej stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, wymienionej w art. 145-145b k.p.a. (ewentualnie przepisach szczególnych). Jeżeli stwierdzi wystąpienie takiej wady, powinien przeprowadzić postępowanie zmierzające do wydania nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, w której wznowiono postępowanie. W ramach fazy merytorycznej konieczne jest również zbadanie, czy nie wystąpiły negatywne przesłanki uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, określone w art. 146 k.p.a.
Szczególny charakter postępowania wznowieniowego, jako trybu nadzwyczajnego służącego weryfikacji decyzji ostatecznej, a zatem stanowiącego wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) wymusza restrykcyjne podejście do przepisów regulujących przebieg tego postępowania. W szczególności konieczne jest ścisłe przestrzeganie zakresu czynności podejmowanych w poszczególnych fazach. W fazie wstępnej organ musi się ograniczyć do badania przesłanek formalnych dopuszczalności wznowienia postępowania, nie może wyrażać ocen do meritum sprawy, czyli co do istnienia przesłanki wznowienia postępowania, tj. wady kwalifikowanej. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie i doktrynie (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie: wyrok NSA z 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2639/17; wyrok WSA w Poznaniu z 28 sierpnia 2019 r., IV SA/Po 474/19; wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2019 r., III SA/Kr 1036/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 stycznia 2020 r., II SA/Rz 538/19; w literaturze przedmiotu por. przykładowo: R. Stankiewicz, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, B. Wierzbowski, 4. wyd., Warszawa 2017, s. 1087-1088).
Podział na poszczególne fazy postępowania znajduje również odzwierciedlenie w odmiennych rozstrzygnięciach, jakimi organ powinien zakończyć postępowanie. Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania, niezależnie od przyczyn, powinno skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Jeżeli w wyniku błędnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy bądź z innych przyczyn dojdzie do sytuacji, w której niedopuszczalność wznowienia zostanie ujawniona dopiero w fazie merytorycznej postępowania (już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania), należy w takiej sytuacji wydać decyzję umarzającą wznowione postępowanie (art. 105 § 1 k.p.a.). Zupełnie inną jest sytuacja, kiedy wznowienie postępowania było dopuszczalne, jednakże po merytorycznym zbadaniu sprawy organ stwierdzi, że wskazywana przez stronę wada kwalifikowana nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W takiej sytuacji należy wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, której dotyczy żądanie wznowienia postępowania, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uwagi na sformalizowany charakter postepowania wznowieniowego należy ściśle odróżniać te dwa rozstrzygnięcia: formalne (odmowa wznowienia lub umorzenie wznowionego postępowania) oraz merytoryczne (odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej).
Przenosząc te uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy i odnosząc je do argumentacji pełnomocnika skarżącej, należy przyznać, że rzeczywiście, jedną z przyczyn niedopuszczalności wznowienia jest okoliczność złożenia wniosku o wznowienie przez osobę, która nie ma interesu prawnego, nie jest więc stroną legitymowaną do tego. Z uwagi na podstawę wznowienia i konieczność rozróżnienia fazy wstępnej od fazy merytorycznej, możliwość przesądzenia już na etapie oceny formalnej o braku legitymacji osoby wnoszącej żądanie wznowienia należy traktować jako sytuację wyjątkową. W rozpoznawanej sprawie taka wyjątkowa sytuacja nie występuje. Skoro podmiot wnoszący żądanie wznowienia powołuje się na swój interes prawny, wywodzony z racjonalnych przesłanek opartych na własności nieruchomości znajdującej się w pobliżu terenu inwestycji, to w ocenie Sądu nie jest dopuszczalne, aby podważać te twierdzenia już na etapie formalnym. Jest to już kwestia oceny, czy wnoszący żądanie (w tym przypadku: M. i A. B.) mieli interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tj. czy powinni być stroną tego postępowania, a zatem jest to ocena, czy w sprawie zaistniała kwalifikowana wada procesowa decyzji o warunkach zabudowy, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ocena taka jest wyrażana nie na etapie wstępnym, ale na drugim, właściwym, merytorycznym etapie wznowienia postępowania.
Wypada przy tym dodać, że ocena legitymacji procesowej na różnych etapach procesu inwestycyjnego będzie różna, z uwagi na to, że bazuje na innych przepisach. W postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, z uwagi na brak przepisu szczególnego, legitymację procesową należy weryfikować w oparciu o przepis ogólny, tj., art. 28 k.p.a. Na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego – w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, ocena legitymacji procesowej będzie już bazował na przepisie szczególnym – art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2325, ze zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Co istotne, oparcie oceny na różnych podstawach prawnych, może prowadzić do całkowicie odmiennych wniosków – może się zdarzyć (i niejednokrotnie w praktyce zdarza się) sytuacja, w której dany podmiot będzie stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, a nie będzie miał tego statusu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, determinowanego tą samą decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.
Kwestia legitymacji skargowej M. i A. B. w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, rozstrzygniętej ostateczną decyzją z 6 maja 2021 r., będzie jednak rozwiązana dopiero po wznowieniu postępowania, a wzmianka o tej kwestii w uzasadnieniu rozpoznawanej sprawy jest wskazana, z uwagi na zasadniczą zbieżność podmiotową stron postępowania w sprawie rozpoznawanej oraz w sprawie zainicjowanej skargą m.in. A. B. na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, którego podstawą wydania była decyzja o warunkach zabudowy z 6 maja 2021 r. (sprawa o sygn. II SA/Lu 555/22, rozstrzygnięta nieprawomocnym wyrokiem z 6 grudnia 2022 r.)
Sąd nie uwzględnił zgłoszonego przez pełnomocnika skarżącej Spółki wniosku o zawieszenie postępowania (pismo z 5 października 2022 r.), gdyż zawisła przed sądem sprawa dotycząca skargi na decyzję stwierdzającą nieważność tej samej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie ma wpływu na kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony w lutym 2022 r., wszczęcie (z urzędu) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nastąpiło w dniu 1 kwietnia 2022 r. O ile doktryna i orzecznictwo zgodnie przyjmują, że tryb stwierdzenia nieważności ma co do zasady pierwszeństwo przed trybem wznowienia postępowania, z uwagi na dalej idące skutki stwierdzenia nieważności decyzji w porównaniu do ewentualnego uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, o tyle nie oznacza to niedopuszczalności jednoczesnego wszczęcia postępowania w obydwu tych trybach. W związku z tym, późniejsze wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a nawet wydanie decyzji kończącej to postępowanie, prowadzącej do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, nie jest przeszkodą do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, zwłaszcza w sytuacji, kiedy decyzja stwierdzająca nieważność jest wprawdzie ostateczna, ale jednocześnie toczy się spór sądowy co do jej zgodności z prawem. W takiej sytuacji postępowanie dotyczącej tej samej decyzji ostatecznej może zostać wznowione (z uwagi na niekonkurencyjność podstaw prawnych trybów nadzwyczajnych), ale musi zostać zawieszone.
Dla rozpoznawanej sprawie niesie to następujące konsekwencje: choć stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy z 6 maja 2021 r. (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 24 maja 2022 r.), a sąd administracyjny nieprawomocnym jeszcze wyrokiem oddalił skargę na decyzję stwierdzającą nieważność (wyrok WSA w Lublinie z 6 grudnia 2022 r., II SA/Lu 506/22), to nie jest to przeszkoda do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą samą ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Postępowanie można wznowić, ale będzie trzeba je zawiesić do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sporu co do legalności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o warunkach zabudowy z 6 maja 2021 r. W związku z tym ocena legalności postanowienia w kwestii wznowienia postępowania nadal jest aktualna i prawnie uzasadniona. Spór zawisły przed sądem w sprawie ze skargi na decyzję stwierdzającą nieważność nie jest przeszkodą do przeprowadzenia kontroli legalności postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego tą samą decyzją ostateczną.
Oczywiście uprawomocnienie się wyroku oddalającego skargę na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji o warunkach zabudowy z 6 maja 2021 r., skutkujące prawomocnym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji stanowiącej przedmiot wniosku o wznowienie postępowania, skutkować będzie koniecznością umorzenia wznowionego postępowania.
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.