II SA/BK 775/22

II SA/Bk 775/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Dudar
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. M. Ś. i O. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Wójta Gminy W. M. z dnia [...] września 2022 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących K. M. Ś. i O. Ś. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2022 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło postanowienie Wójta Gminy W. z [...] września 2022 r. znak [...[ o odmowie wznowienia postępowania i wznowiło postępowanie zakończone ostateczną decyzją ww. Wójta z [...] listopada 2021 r. znak [...].
Postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] listopada 2021 r. Wójt Gminy W. (dalej: Wójt) ustalił na rzecz O. i K. Ś. (dalej: skarżący) warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie - w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych - budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowo-gospodarczego na maszyny rolnicze, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 lub przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,5 m3/dobę wraz z pozostałą, niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] w miejscowości M.
Decyzja powyższa uzyskała przymiot ostateczności 15 listopada 2021 r.
Wnioskiem z [...] sierpnia 2022 r. (data wpływu do organu 30 sierpnia 2022 r.) K. M. zwrócił się do Wójta o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wyjaśnił, że otrzymał decyzję o warunkach zabudowy na działki nr [...] w miejscowości M. na inwestycję w postaci budowy silosów na materiały sypkie wraz z innymi niezbędnymi budowlami i infrastrukturą. Działki te graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną małżonków Ś. nr [...]. O postępowaniu administracyjnym i wydanej dla nich decyzji o warunkach zabudowy dowiedział się 19 sierpnia 2022 r. z pisma Wójta stanowiącego odpowiedź na jego wniosek o udzielenie informacji publicznej.
Postanowieniem z [...] września 2022 r. Wójt odmówił wznowienia postępowania. Wyjaśnił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy strony postępowania są ustalane na podstawie art. 28 K.p.a. W sprawie takiej bierze zawsze udział inwestor, wnioskodawca oraz podmioty posiadające tytuł prawny do działki inwestycyjnej. Z kolei sąsiedzi takiej działki biorą udział w postępowaniu tylko wtedy, gdy inwestycja narusza ich interes prawny. W ocenie organu, decyzja z [...] listopada 2021 r. została wydana zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie zawiera wad oraz nie narusza ładu przestrzennego Gminy W.
Z postanowieniem tym nie zgodził się K. M., który w zażaleniu zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie. Wskazał, że w sprawie spełnione zostały warunki uzasadniające wznowienie postępowania na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zatem odmowa wznowienia była niedopuszczalna. Oceny materialnoprawnej podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. czy strona miała zapewniony udział w postępowaniu na każdym jego etapie, organ powinien dokonać dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Autor zażalenia wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wznowienie postępowania.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2022r. SKO w Ł. uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji w całości (pkt 1) oraz wznowiło postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Wójta Gminy W. z [...] listopada 2021 r., którą ustalono na rzecz O. i K. Ś. warunki zabudowy dla opisanego na wstępie niniejszego uzasadnienia zamierzenia inwestycyjnego w zabudowie zagrodowej (pkt 2).
Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie podanie o wznowienie postępowania wniesiono do organu właściwego (tj. Wójta Gminy W.), wniosek złożono w termie określonym w art. 148 § 2 K.p.a. (wnioskodawca o decyzji Wójta z [...] listopada 2021 r. dowiedział się 19 sierpnia 2022r.), we wniosku przywołano podstawę wznowienia opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie było więc podstaw do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. W ocenie SKO, badanie przesłanki, czy K. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, mogło nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania. W tym zakresie organ powołał się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w sytuacji, gdy podstawą wznowienia określoną przez wnioskodawcę jest przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to rolą organu pierwszej instancji jest ustalenie, czy podanie zostało wniesione w terminie miesiąca od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o decyzji, a oceny materialnoprawnej podstaw wznowienia postępowania powinno się dokonać po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie. W związku z tym za niedopuszczalne Kolegium uznało dokonanie w postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania oceny, czy spełniła się przesłanka opisana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. czy strona miała zapewniony udział w postępowaniu na każdym jego etapie.
Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wnieśli K. M. Ś. i O. Ś. zarzucając naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 w związku z art. 148 K.p.a. przez uchylenie w całości prawidłowo wydanego postanowienia Wójta z [...] września 2022r. i dokonanie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta z [...] listopada 2021 r., podczas gdy wniosek o wznowienie został złożony po upływie ustawowego terminu miesiąca liczonego od daty dowiedzenia się strony o wydaniu decyzji, na co wskazywał skarżący w oświadczeniu złożonym do Wójta 19 września 2022 r., znajdującym się w aktach sprawy [...];
- art. 8 § 1 w związku z art. 80 § 1 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, polegający na wydaniu zaskarżonego postanowienia w oparciu jedynie o twierdzenia K. M., a brak odniesienia się do oświadczenia złożonego przez skarżącego, zawierającego fakt istotny do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie tego, czy wniesione przez K. M. podanie o wznowienie postępowania złożono z zachowaniem terminu, podczas gdy skarżący w oświadczeniu z 19 września 2022 r. wskazywał, że wnioskodawca złożył wniosek z przekroczeniem terminu, ponieważ wiadomość o decyzji powziął z wniosku o wznowienie postępowania nr [......] złożonego 22 kwietnia 2022 r. przez skarżącego;
- art. 7 w związku z art. 8 § 1 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez dowolną, zamiast swobodnej, ocenę materiału dowodowego będącego postawą zaskarżonego postanowienia i pominięcie znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia skarżącego z 19 września 2022 r. oraz braku weryfikacji jego zasadności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło organ do przekonania, że termin do złożenia wniosku o wznowienie został zachowany.
Skarżący wskazali, że [...] marca 2022 r. Wójt Gminy W. wydał decyzję nr [...[w sprawie ustalenia dla K. M. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie silosów na materiały sypkie w ilości 4 szt., suszarni wraz z wiatą, wagi samochodowej, naziemnego zbiornika na gaz płynny o pojemności ok. 5 m3, kosza przyjęciowego rozładunku ziarna wraz z podajnikiem kubełkowym do transportu ziarna, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. do 10 m3 wraz z pozostałą infrastrukturą techniczną, planowanego do realizacji na części działek nr [...] w miejscowości M. Decyzja ta jest ostateczna. Stroną tego postępowania był tylko inwestor. Z kolei 22 kwietnia 2022 r. K. Ś. złożył wniosek o wznowienie ww. postępowania nr [...] i uznanie go za jego stronę wskazując, że nie brał w nim udziału. W uzasadnieniu tego wniosku wskazał, że poczynił kroki w celu pozyskania pozwolenia na budowę domu mieszkalnego na działce nr [...], a uprzednio uzyskał decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z [...] listopada 2021 r. Stanowczo sprzeciwia się realizacji inwestycji K. M.. W piśmie z 27 kwietnia 2022 r. Wójt zawiadomił skarżącego i K. M. o wszczęciu postępowania, na wniosek K. M. Ś., w sprawie uchylenia własnej ostatecznej decyzji nr[...[ z [ ....] marca 2022 r. i wyznaczył termin trzech dni celem zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia uwag i wniosków. Zdaniem skarżących, powyższe potwierdza bezspornie, że K. M. wiedzę o ostatecznej decyzji z 9 listopada 2021 r. powziął najwcześniej 22 kwietnia 2022 r., a mianowicie z wniosku o wznowienie postępowania złożonego przez K. M. Ś., a najpóźniej 25 kwietnia 2022 r. (data opracowanego i złożonego przez niego dokumentu pod nazwą projekt zagospodarowania terenu), a nie jak wskazuje Kolegium - z pisma Wójta z 19 sierpnia 2022 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Złożenie podania o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 § 2 K.p.a. powinno prowadzić do wydania postanowienia o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyjaśniło, że wniosek o oddalenie skargi formułuje na tej podstawie, iż pismo skarżącego K. M. Ś. z 22 kwietnia 2022 r. było wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 2 marca 2022 r.; było ono skierowane wyłącznie do Wójta i nie zostało doręczone K. M. do wiadomości. Zdaniem też Kolegium, o decyzji z 9 listopada 2021 r. K. M. dowiedział się z odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, bowiem ww. decyzja została doręczona wyłącznie inwestorom. Wniosek o wznowienie został złożony 29 sierpnia 2022 r., zatem "wątpliwe jest, że wniosek został złożony z zachowaniem miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżone postanowienia wydano z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu, żaden z organów w sposób wyczerpujący nie zbadał kwestii zachowania przez K. M. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W przypadku postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie wznowienia ustalenie tego jest zagadnieniem pierwszorzędnym i kluczowym.
We wniosku o wznowienie postępowania złożonym [...] sierpnia 2022 r. w sprawie niniejszej, jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeśli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. W takim przypadku wznowienie może nastąpić wyłącznie na wniosek złożony przez stronę, która została pominięta (art. 147 zdanie drugie K.p.a.). Składa ona wniosek w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 K.p.a.).
Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. K. M. złożył 30 sierpnia 2022 r., a o decyzji z [...] listopada 2021 r. – jak wyjaśnił – dowiedział się z pisma Wójta z [...] sierpnia 2022 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (k. 7 akt organu pierwszej instancji). Co innego z kolei wynika z oświadczeń skarżących. Wskazali oni na toczące się w marcu i kwietniu 2022 r. postępowania co do działek K. M. nr [...] bezpośrednio graniczących z ich działką nr[...] , a dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy i wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Zaakcentowali, że K. M. powodowany ich protestami, zmienił projekt zagospodarowania działki dla własnej inwestycji. W szczególności zaś skarżący zwrócili uwagę na wniosek K. M. Ś. o wznowienie, w którym wskazał na wydaną dla jego inwestycji na działce nr [...] decyzję z [...] listopada 2021 r. Na ostatnio wymieniony fakt K. M. Ś. zwracał zresztą uwagę jeszcze w trakcie postępowania administracyjnego (na etapie międzyinstancyjnym), w oświadczeniu z 19 września 2022 r. (k. 19 akt organu pierwszej instancji).
Zdaniem sądu, powyższy splot okoliczności i postępowań uprawdopodabnia twierdzenia skarżących, iż wnioskodawca K. M. mógł się dowiedzieć o decyzji z [...] listopada 2021 r. wcześniej niż sam deklaruje, tj., wcześniej niż z pisma z 19 sierpnia 2022 r. W świetle powyższego, ustalenie Kolegium o dowiedzeniu się przez K. M. o decyzji z [...] listopada 2021 r. dopiero 19 sierpnia 2022 r. nie jest ustaleniem pełnym a przez to niebudzącym wątpliwości. Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie sposób bowiem wykluczyć, że K. M. o ww. decyzji uzyskał informacje w szczególności z postępowania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] marca 2022 r. (skoro wniosek o wznowienie tego postępowania pochodził z 22 kwietnia 2022 r. i spowodował wszczęcie postępowania o wznowienie w piśmie Wójta z [...] kwietnia 2022 r. oraz skoro K. M. miał na skutek protestów małżonków Ś. zmienić własny projekt w kwietniu 2022 r. i złożyć go w następnym miesiącu). Co prawda Kolegium wskazało, iż wniosek o wznowienie z 22 kwietnia 2022 r. nie został doręczony K. M., ale nie wiadomo na jakiej podstawie powzięło to ustalenie. Jest to fakt wskazany dopiero w odpowiedzi na skargę, a więc jest pewnym sposobem obrony przez Kolegium zaskarżonego postanowienia na podstawie dowodów przeanalizowanych prawdopodobnie (choć nie da się tego potwierdzić, gdyż dokumentów tych nie ma w aktach sprawy) już po jego wydaniu. Sąd zauważa, że z zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby w momencie jego wydawania Kolegium dysponowało aktami postępowania wznowionego o numerze [...]. Tymczasem w okolicznościach sprawy jest to kluczowe dla prawidłowego ustalenia zachowania przez K. M. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2021 r. Brak analizy akt wznowieniowych [...] nie pozwala również uznać za bezskuteczne twierdzeń skarżących, iż K. M. na etapie wprowadzania zmian w projekcie zagospodarowania własnej działki wiedział o decyzji z 9 listopada 2021 r. wydanej małżonkom Ś. (vide s. 3 skargi, punkt 5).
Opisane powyżej niejasności i wątpliwości muszą zostać wyeliminowane, bowiem są istotne dla wyjaśnienia kluczowego zagadnienia w sprawie niniejszej o wznowienie na jej etapie wstępnym, tj. czy wniosek z 29 sierpnia 2022 r. o wznowienie został złożony z zachowaniem terminu z art. 148 § 2 K.p.a. Niewyjaśnienie powyższego powoduje konieczność ustalenia wydania zaskarżonego postanowienia i postanowienia pierwszoinstancyjnego z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i obowiązku wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego oraz uznania danej okoliczności za udowodnioną na podstawie całokształtu tego materiału a nie na podstawie wybiórczo ocenionych dowodów (art. 80 K.p.a.).
Niezależnie od powyższego sąd z urzędu stwierdza, że o ile nie dojdzie do potwierdzenia stanowiska skarżących po przeanalizowaniu akt sprawy wznowionej nr [....], niezbędne będzie sięgnięcie do treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, na który powołuje się K. M.. Nie sposób bowiem wykluczyć, że o decyzji z [...] listopada 2021 r. mógł się dowiedzieć wcześniej niż z odpowiedzi na ten wniosek. Nie jest bowiem wiadome, jak wniosek o udostępnienie informacji publicznej został sformułowany. Może się to okazać niezbędne do przeanalizowania.
Także z urzędu sąd zauważa, że postanowienie organu pierwszej instancji zawiera merytoryczną ocenę kwestii interesu prawnego stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy z całkowitym pominięciem zagadnienia zachowania przez K. M. terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. W takiej sytuacji orzekanie w drugiej instancji administracyjnej w przedmiocie wznowienia postępowania bądź odmowy wznowienia postępowania nastąpiło z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).
Niezależnie od powyższego należy również z urzędu wskazać, że istnieje w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność odnośnie właściwości organu orzekającego w przedmiocie wznowienia postępowania (inaczej: właściwości organu do wydania postanowienia o wznowieniu bądź odmowie wznowienia postępowania). Wątpliwości te dotyczą przypadku odmowy wznowienia i jej uchylenia (por. wyrok NSA z 20 października 2010 r., II OSK 1648/09, w którym podniesiono, że przypadki przejmowania kompetencji przez jeden organ administracyjny od drugiego nie mogą być dorozumiane bądź interpretowane rozszerzająco, orzeczenia.nsa.gov.pl). W K.p.a. w odmienny sposób określono właściwość organu odwoławczego niż organu właściwego do rozpatrywania sprawy wznowienia postępowania. W art. 127 § 2 K.p.a. kryterium służącym określeniu właściwości organu odwoławczego jest jego miejsce w strukturze organów administracyjnych (w połączeniu ze szczególnymi regułami określania organu wyższego stopnia zawartymi w art. 17). W art. 150 § 1 K.p.a. kryterium określenia właściwości stanowi charakter decyzji administracyjnej wydanej przez organ w postępowaniu głównym (kryterium ostateczności decyzji, określany na podstawie art. 16 § 1 zdanie pierwsze). Nie miejsce organu w strukturze administracji publicznej ani jego miejsce w toku instancji administracyjnych, lecz zaskarżalność decyzji w drodze zwykłych środków prawnych przesądza o tym, który organ będzie właściwy do rozstrzygania o wznowieniu postępowania. Nie jest więc możliwe przenoszenie do trybów nadzwyczajnych postępowania przepisów dotyczących kompetencji organów administracyjnych uregulowanych odnośnie do trybu postępowania głównego. Brak takiej możliwości wynika z samej istoty sprawy, o której się rozstrzyga (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2009, s. 342-343 pkt 4). Jeśli w art. 150 § 1 K.p.a. ustanowiono organ właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a w § 2 tego artykułu ustanowiono wyjątki, to nie można przenosić tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego. Przeciwko takiej wykładni przemawia odrębność celu i przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym od celu i przedmiotu postępowania głównego (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, op. cit.) – por. np. wyrok w sprawie I OSK 908/21. Zdaniem sądu oznacza to, że kwestia wznowienia postępowania bądź odmowy wznowienia postępowania powinna zostać przesądzona zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a., z uwzględnieniem wyjątków wskazanych w § 2 tego przepisu. Wezmą to pod uwagę organy ponownie rozpoznając kwestię wznowienia postępowania. Będą również w pozostałym zakresie związane oceną prawną sformułowaną w niniejszym postępowaniu sądowym na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Zasądzono uiszczony przez skarżących wpis od skargi w kwocie 100 zł.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.