II SA/Lu 499/24

II SA/Lu 499/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 3 pkt 6, art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 - ust. 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi J. S. i J. Ł. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2024 r., znak: ZOA-II.7721.9.2020 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych rob budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Chełma z dnia 27 lutego 2024 r., znak: NB.7355/17/2019; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz J. S. i J. Ł. (solidarnie) kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
J. Ł. – S. i J. S. (dalej jako "strona", "skarżący", "inwestorzy"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie
z dnia 23 kwietnia 2024 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika następujący stan faktyczny i prawny:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie pismem z dnia 19 lipca 2019 r., zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, w sprawie wykonywanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na działce nr [...] położonej przy ul. W. w C.
W toku postępowaniu ustalono, że na ww. działce znajduje się murowany budynek mieszkalny jednorodzinny, wybudowany około 1963 r. jako obiekt parterowy, podpiwniczony, z poddaszem nieużytkowym. Sporny obiekt od 2014 r. stanowi własność J. S. i J. Ł. - S.
W dniu 31 marca 2015 r. J. S. dokonał zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego z eternitu na blachodachówkę na ww. budynku. Prezydent Miasta Chełm w dniu 1 kwietnia 2015 r. nie wniósł sprzeciwu do złożonego zgłoszenia. Z opisu robót zawartych w załączniku do dokonanego zgłoszenia wynika, że roboty objęte zgłoszeniem polegają na usunięciu istniejącego pokrycia dachowego przez firmę utylizacyjną, montażu nowego pokrycia do istniejących elementów konstrukcji dachu budynku bez naruszenia tej konstrukcji.
W dniu 13 sierpnia 2019 r. zostały przeprowadzone oględziny spornego budynku, w czasie których J. Ł. – S. złożyła wyjaśnienia, że w czerwcu 2015 r. zostały rozpoczęte roboty remontowe, polegające na wymianie pokrycia dachowego z eternitu na blachodachówkę, zamontowano dwa okna dachowe w połaci dachowej od strony północno - zachodniej, wykonano docieplenie poddasza, wymieniono stolarkę okienną i drzwiową oraz wykonano docieplenie dwóch ścian zewnętrznych budynku (tylnej i bocznej). Wymieniona stwierdziła budynek po remoncie nie zmienił swojego wyglądu i wymiarów (tzn. nie został nadbudowany ani rozbudowany), natomiast okna dachowe zostały zamontowane pomiędzy krokwiami bez ingerencji w konstrukcję dachu. Demontażu eternitu dokonała firma specjalistyczna.
Podczas oględzin S. S. (właściciel budynku przyległego od strony południowo - zachodniej przedmiotowego budynku) oświadczył, że została wykonana rozbudowa i nadbudowa budynku oraz zmiana konstrukcji dachu.
W dniu 20 sierpnia 2019 r. do organu I instancji zostało przedłożone pismo właścicieli sąsiednich nieruchomości, m.in. S. S. wraz z dokumentacją fotograficzną, świadczącą o tym, że rzeczywisty zakres robót jest szerszy niż ten, na który wskazywała inwestorka.
W dniu 27 września 2019 r. podczas oględzin spornego budynku pracownicy PINB dokonali pomiarów budynku i stwierdzili, że część budynku, która w ocenie właścicieli sąsiednich nieruchomości została nadbudowana znajduje się w odległości od 1,59 m do 2,86 m od ogrodzenia z działką sąsiednią o nr ewid. [...]. W ścianie, skierowanej w stronę działki nr [...] znajdują się trzy otwory okienne. Słup ceglany, na którym opiera się zadaszenie nad schodami wejściowymi usytuowany jest w odległości 1,38 m od w/w ogrodzenia z działką nr [...], a stopa fundamentowa pod słup o wymiarach 1,00 m x 1,00 m została wykonana w odległości około 0,50 m od przebiegającej w gruncie sieci telefonicznej.
W toku prowadzonego postepowania organ I instancji dokonał analizy znajdujących się w aktach sprawy zdjęć lotniczych pozyskanych z zasobu archiwalnego Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z lat 2013-2016 i stwierdził, że udostępniona dokumentacja fotograficzna sprzed daty nabycia nieruchomości i wykonania robót przez skarżących potwierdzają, że część wschodnia budynku była przybudówką o zróżnicowanej wysokości w stosunku do zasadniczej bryły budynku mieszkalnego. Krawędź dachu przybudówki jest znacznie przesunięta w stosunku do krawędzi dachu głównej części obiektu. PINB stwierdził, że w miejscu gdzie obecnie znajduje się słup nie ma połaci dachowej przybudówki, wobec czego należy uznać, że nie było potrzeby podpierania jej słupem. Uznał ponadto, że zdjęcia przedstawione przy piśmie z dnia 20 sierpnia 2019 r. przez właścicieli sąsiednich nieruchomości również obrazują brak słupa, a także zróżnicowaną wysokość przybudówki i części głównej budynku.
Organ I instancji postanowieniem z dnia 16 marca 2020 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonana ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. W. w C. pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi wraz ze wskazaniem możliwości ich doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia inwestorki na ww. postanowienie Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie również jako "LWINB") postanowieniem z dnia 3 czerwca 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę PINB Miasta Chełma decyzją z dnia 17 lipca 2020 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. , nakazał inwestorom wykonać rozbiórkę zadaszenia nad schodami wejściowymi do budynku wraz ze słupem podpierającym to zadaszenie, usytuowanym w odległości 1,38 m od granicy z działką nr ewid. [...], wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zlikwidować (zamurować) trzy otwory okienne w ścianie północno-wschodniej usytuowanej w odległości od 1,68 m do 2,88 m od granicy z działką nr ewid. [...] (ewentualnie w miejsce okien można zastosować pustaki szklane - luksfery).
Po rozpatrzeniu odwołania inwestorki od ww. decyzji, LWINB decyzją z dnia 7 września 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, m.in. ze względu na śmierć uczestnika postępowania S. S.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Chełma postanowieniem z dnia 15 października 2020 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie.
Na skutek rozpatrzenia zażaleń uczestnika postępowania – J. S. i inwestorki, organ odwoławczy postanowieniem z dnia 30 listopada 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
PINB Miasta Chełma wystąpił z wnioskiem z dnia 9 lutego 2021 r. do Sądu Rejonowego - I Wydział Cywilny o stwierdzenie nabycia spadku po S. S. zmarłym w dniu 26 kwietnia 2020 r.
W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem z dnia 12 lutego 2020 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie.
Sąd Rejonowy w C. postanowieniem z dnia 13 maja 2020 r. o sygn. akt [...] stwierdził, że spadek po S. S., zmarłym w dniu 26 kwietnia 2020 r. w C. i tam ostatnio stale zamieszkałym, na podstawie ustawy nabyli: żona U. W. S., syn G. S. S. oraz syn W. T. S. - po 1/3 (jednej trzeciej) części każde z nich.
PINB postanowieniem z dnia 18 czerwca 2020 r., wydanym na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., podjął z urzędu postępowanie w sprawie. Z uwagi na fakt, że organ I instancji nie mógł skutecznie przeprowadzić w dniu 22 lipca 2021 r. oględzin w sprawie (nieobecność inwestorów), pismem z dnia 28 lipca 2021 r. wezwał strony postępowania do złożenia wyjaśnień oraz zawiadomił o terminie załatwienia sprawy. Ze złożonych wyjaśnień wynika, że stan faktyczny dotyczący wykonanych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. W. w C. nie uległ zmianie.
W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji decyzją z dnia 20 października 2021 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., nakazał inwestorom wykonać rozbiórkę zadaszenia nad schodami wejściowymi do budynku wraz ze słupem podpierającym to zadaszenie, usytuowanym w odległości 1,38 m od granicy z działką nr ewid. [...], wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zlikwidować (zamurować) trzy otwory okienne w ścianie północno-wschodniej usytuowanej w odległości od 1,68 m do 2,88 m od granicy z działką nr ewid. [...] (ewentualnie w miejsce okien można zastosować pustaki szklane - tzw. luksfery).
Po rozpatrzeniu odwołania inwestorki organ odwoławczy decyzją z dnia 10 grudnia 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W toku kolejny raz prowadzonego postępowania pracownicy PINB przeprowadzili w dniu 20 stycznia 2022 r. ponowne oględziny, podczas których stwierdzili, że stan faktyczny ustalony podczas ostatnich oględzin dokonanych w dniu 27 września 2019 r. nie uległ zmianie. Zmianie uległa jedynie numeracja działek, tj. działka o nr ewid. [...] posiada obecnie nr ewid. [...], natomiast działka o nr ewid. [...] posiada nr ewid. [...]. Zmiany te potwierdzone zostały wpisem do ewidencji gruntów i budynków oraz częścią kopii mapy zasadniczej (karta nr 280 akt sprawy I instancji). Pracownicy PINB dokonali podczas oględzin pomiaru odległości ściany spornego budynku od ogrodzenia działki nr ewid. [...], uznając, że lokalizacja ogrodzenia pokrywa się z granicą działki.
W toku prowadzonego postępowania pozyskano z Departamentu Architektury, Geodezji i Inwestycji - Wydział Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta Chełm kopię mapy zasadniczej dla działek nr [...] w obrębie nr 10 wraz z licencją. Prowadząc postepowanie organ I instancji stwierdził, że w sprawie zastosowanie będzie miał przepis art. 48 ust. 1 P.b. z uwagi na fakt, iż wykonane roboty budowlane "naruszyły interesy osób trzecich poprzez obszar oddziaływania inwestycji na działkę sąsiednią (nr ewid. [...]). Organ I instancji uznał, że w sprawie nie ma możliwości przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego dot. zrealizowanych robót budowlanych, z uwagi na ich niezgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity w Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Dotyczy to szczególnie niezachowania odległości 4,00 m budynku ze ścianą z oknami od granicy z działką (§ 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Ponadto organ I instancji uznał, że okap wsparty na słupie znajdującym się w odległości 1,40 m od granicy z działką o nr ewid. [...] jest za blisko tej działki, czyli nie jest zachowana minimalna odległość 1,50 m od okapu do granicy działki budowlanej, co narusza przepis § 12 ust. 6 pkt 1 w/w rozporządzenia.
Biorąc powyższe pod uwagę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Chełma decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., nakazał inwestorom wykonać rozbiórkę zadaszenia nad schodami wejściowymi do budynku mieszkalnego przy ul. W. w C. wraz ze słupem podpierającym to zadaszenie, usytuowanym w odległości 1,40 m od granicy z działką nr ewid. [...], wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zlikwidować (zamurować) trzy otwory okienne w ścianie północno-wschodniej usytuowanej w odległości od 1,65 m do 3,00 m od granicy z działką nr ewid. [...] (ewentualnie w miejsce okien można zastosować pustaki szklane, tzw. luksfery).
W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestorki Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 czerwca 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Podczas rozpatrywania sprawy, PINB przeprowadził w dniu 8 lipca 2022 r. ponowne oględziny, podczas których ustalił, że stan faktyczny i prawny dot. w/w budynku nie zmienił się od daty przeprowadzenia oględzin w dniu 13 sierpnia 2019 r oraz od ostatnich oględzin w dniu 20 stycznia 2022 r. PINB pozyskał także wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chełma, uchwalonego uchwałą Nr XXXVI/424/05 Rady Miasta Chełm z dnia 30 listopada 2005 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chełm dla obszaru w rejonie ulicy W. (Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego Nr 52, poz. 1031 z dnia 17 marca 2006 r.).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Chełma postanowieniem z dnia 21 lipca 2022 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu zadaszenia nad schodami wejściowymi wraz ze słupem podpierającym to zadaszenie oraz wykonaniu trzech otworów okiennych w ścianie północno - wschodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego przy ul. W. w C. oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. następujących dokumentów:
1) zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, czyli cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, a także oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Na wniosek inwestorów z dnia 23 listopada 2022 r., PINB postanowieniem z dnia 30 listopada 2022 r., wydanym na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., zmienił postanowienie organu I instancji z dnia 21 lipca 2022 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin na dzień 31 stycznia 2023 r.
W dniu 30 stycznia 2023 r. inwestorzy złożyli wniosek o zawieszenie postępowania, z uwagi na złożoną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie znak; SKO.II.41/1655/PZP/2022 z dnia 1 grudnia 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Chełm z dnia 28 października 2022 r. znak: DAGI-AB.6742.2.3.2022 o odmowie wydania zaświadczenia, w sprawie zgodności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. W. w C. na działce nr ewid. [...] (obręb 10) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
PINB Miasta Chełma postanowieniem z dnia 20 marca 2023 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie przy piśmie z dnia 9 stycznia 2024 r. przesłało do organu I instancji kopię prawomocnego wyroku WSA w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 109/23 z dnia 4 kwietnia 2023 r., oddalającego skargę w sprawie ze skargi J. S. i J. L. – S. na w/w postanowienie SKO w Chełmie o odmowie wydania zaświadczenia.
PINB Miasta Chełma postanowieniem z dnia 20 marca 2024 r., wydanym na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., podjął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie.
W związku z faktem, że inwestorzy nie wywiązali się z obowiązku nałożonego postanowieniem organu I instancji z dnia 21 lipca 2022 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Chełma decyzją z dnia 27 lutego 2024 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 48 ust. 4 P.b., nakazał inwestorom wykonać rozbiórkę zadaszenia nad schodami wejściowymi do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. W. w C. wraz ze słupem podpierającym to zadaszenie, usytuowanym w odległości 1,40 m od granicy z działką nr ewid. [...], wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zlikwidować (zamurować) trzy otwory okienne w ścianie północno - wschodniej usytuowanej w odległości od 1,65 m do 3,00 m od granicy z działką nr ewid. [...] (w miejsce okien można zastosować pustaki szklane - tzw. luksfery). Biorąc pod uwagę ustalenia faktyczne poczynione w sprawie organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do rozbudowy i nadbudowy spornego budynku mieszkalnego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
W wyniku rozpoznania odwołania od ww. decyzji LWINB decyzją z dnia 23 kwietnia 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i podkreślił, że inwestorzy nie wykonali obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Chełma z dnia 21 lipca 2022 r., tj. nie przedłożyli w wyznaczonym terminie dokumentów wyszczególnionych w sentencji postanowienia. Wyjaśnił, że legalizacja obiektu jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Strona może skorzystać z możliwości legalizacji, ale jest to tylko jej uprawnienie. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. W ocenie organu odwoławczego PINB w sposób dokładny wyjaśnił stan faktyczny sprawy, dokonując czynności procesowych prowadzących do ustalenia, że zachodzą okoliczności wskazane w art. 48 ust. 4 P.b.
W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:
- art. 136 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym dowodów wnioskowanych w odwołaniu na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. na fakt, że skarżący nie dopuścili się żadnej samowoli budowlanej, a zatem postanowienie nakładające na nich obowiązek przedstawienia dokumentów legalizacyjnych nie było zasadne i było zbędne;
- art. 77 § 1 k.p.ą, przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pozwalającego ustalić, że skarżący nie wykonali w budynku żadnych okien, które istniały od daty wybudowania budynku w 1963r. oraz nie wybudowali słupa i zadaszenia nad schodami,-które istniały przed nabyciem przez nich nieruchomości, a tylko wymienili pokrycie i obudowali istniejący słup metalowy cegłą;
- art. 123 § 2 k.p.a. przez oparcie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji wyłącznie na postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Chełma z dnia 21 lipca 2021 r., nakładającego na inwestorów obowiązek przedstawienia dokumentów legalizacyjnych: zaświadczenia o zgodności budowy (remontu) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dokumentacji projektowej, kiedy postanowienie to nie rozstrzygało o istocie sprawy i kwestia czy doszło do samowoli budowlanej powinna być zbadana przed wydaniem decyzji o rozbiórce;
- art. 48 ust. 1 i ust. 4 P.b. przez nakazanie inwestorom zamurowania okien w budynku lub zastosowanie pustaków szklanych - tzw. luksferów oraz rozbiórkę zadaszenia nad schodami wejściowymi do budynku, pomimo że skarżący nie wykonali okien, istniejących w budynku od 1963 r. oraz nie wykonali zadaszenia tylko wymienili jego pokrycie, zaś słup metalowy podtrzymujący zadaszenie obłożyli cegłą;
- niezastosowanie art. 50 i art. 51 P.b. przez orzeczenie rozbiórki części budynku i zamurowanie okien, przez co budynek przestałby spełniać warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie naświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a nadto naruszona zostałaby konstrukcja budynku, zamiast nałożenia obowiązku inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i decyzji o stwierdzeniu wykonania tego obowiązku.
W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2024 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, które zostały wydane w trybie art. 48 ust.1 pkt 1 P.b.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że ze względu na sformułowanie sentencji decyzji organu I instancji zasadne było uchylenie zaskarżonych decyzji w całości.
W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że doszło do nadbudowy i rozbudowy budynku jednorodzinnego znajdującego się przy ul. W. w C., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto ustalono, że w ścianie północno – wschodniej spornego budynku usytuowanej w odległości od 1,65 m do 3 m od granicy z działką nr ewid. [...] znajdują się 3 otwory okienne, co oznacza niezachowanie wymogów określonych w § 12 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2022 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Stanowisko organów nadzoru budowlanego w części dotyczącej kwestii nadbudowy i rozbudowy spornego budynku należy uznać za trafne.
W niniejszej sprawie inwestorzy w dniu 31 marca 2015 r. dokonali zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego spornego budynku z eternitu na blachodachówkę. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, że doszło do nadbudowy spornego budynku polegającej na nadbudowaniu – zrównaniu dachu przybudówki z pozostałą częścią dachu budynku oraz rozbudowy poprzez przesunięcie krawędzi dachu przybudówki i zrównanie jej z pozostałą częścią obiektu. Dodatkowo wykonano słup podpierający część dachu znajdującego się nad schodami. Wskazane okoliczności wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci zeznań świadków – właścicieli sąsiednich nieruchomości, zdjęć przedłożonych przez wymienionych oraz zdjęć lotniczych uzyskanych przez organ I instancji z zasobu archiwalnego Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z lat 2013 – 2016 r.
Zgodnie z generalną zasadą, wynikającą z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.
W myśl art. 3 pkt 6 P.b. ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Prawo budowlane nie zawiera definicji "nadbudowy" i "rozbudowy". W potocznym rozumieniu tych słów "nadbudowę" definiować można, jako pewien rodzaj budowy, w trakcie którego dochodzi do powstania nowej części obiektu budowlanego, który już istnieje. Wynikiem owej nadbudowy jest zwiększenie się wysokości obiektu budowlanego, oraz jego powierzchni użytkowej. Wszelkie zmiany konstrukcji zadaszenia istniejącego już budynku, które powodują zmianę jego wysokości bądź objętości kwalifikuje się jako nadbudowę. W trakcie nadbudowy nie zmienia się powierzchnia zabudowy obiektu. Z kolei przez "rozbudowę" należy rozumieć pewien rodzaj budowy, którego wynikiem jest powstanie nowej części obiektu budowlanego, który już istnieje, a której wynikiem jest zwiększenie zarówno powierzchni użytkowej, jak i powierzchni zabudowy danego obiektu budowlanego.
Biorąc pod uwagę zakres robót wykonanych przez inwestorów wskazać należy, że tego rodzaju inwestycja nie jest wymieniona w art. 29– 31 P.b określających wyjątki od konieczności dysponowania decyzją o pozwoleniu na budowę przed rozpoczęciem jej realizacji. Trafnie zatem w zaskarżonej decyzji przyjęto, że wymaga ona decyzji o pozwoleniu na budowę skoro nie mieści się w katalogu wyjątków od obowiązku jej uzyskania.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b., w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2020 r., z uwagi na wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie przez właściwy organ - PINB zawiadomieniem z 19 lipca 2019 r. (art. 25 ustawy nowelizującej z 2020 r.). organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art.
29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Jeżeli natomiast budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2 P.b.). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art.
33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 P.b.). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 P.b.). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 P.b.).
Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie złożyli dokumentacji wymaganej do legalizacji przedmiotowego budynku, a mianowicie nie przedłożyli w wyznaczonym terminie zaświadczenia Prezydenta Miasta Chełm o zgodności budowy przedmiotowego budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem postanowieniem z dnia 28 października 2022 r. Prezydent Miasta Chełm odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, na które inwestorzy złożyli zażalenie, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie postanowieniem z dnia 1 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Chełm.
W tym miejscu podkreślić należy, że specyfika postępowania legalizacyjnego powoduje, że po wydaniu przez organ I instancji postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., zakres zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzależniony jest w całości od aktywności strony zobowiązanej do przedłożenia odpowiednich dokumentów. Niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. stanowi podstawę obligującą organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Zaznaczyć należy, że zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocenia się według daty rozstrzygania w postępowaniu legalizacyjnym. W myśl art. 48 ust. 4 P.b., w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Dotyczy to także dokumentu, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b., tj. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, do wydania nakazu rozbiórki uprawnia właściwy organ stwierdzenie niewykonania przez sprawcę samowoli budowlanej obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta (prezydenta) o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zgromadzony materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że skarżący nie przedłożyli wszystkich niezbędnych dokumentów do legalizacji opisanego wyżej budynku, a mianowicie nie dołączyli zaświadczenia wydanego przez Prezydenta Miasta Chełm o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W związku z powyższym zasadne było stanowisko organów nadzoru budowlanego w kwestii nadbudowy i rozbudowy spornego budynku i objęcie zakresu wskazanych robót regulacją art. 48 P.b. - postępowaniem legalizacyjnym.
Natomiast w ocenie Sądu organy nadzoru błędnie objęły postępowaniem legalizacyjnym kwestię otworów okiennych w ścianie północno – wschodniej spornego budynku (od strony działki nr ewid. [...]). W przeprowadzonym postępowaniu brak jest jednoznacznych ustaleń w zakresie robót jakie zostały wykonane przez inwestorów przy wskazanych otworach okiennych. Kluczowym jest ustalenie: czy jak wskazują inwestorzy została wykonana jedynie wymiana stolarki okiennej w istniejących od początku budowy spornego budynku mieszkalnego (1963 r.) otworach okiennych, czy doszło do zmiany wielkości otworów okiennych, czy jak podnoszą właściciele sąsiednich nieruchomości doszło do wykonania nowego otworu okiennego. Poczynienie jednoznacznych ustaleń w tym zakresie pozwoli na prawidłowe zakwalifikowania wykonanych robót tj. czy mamy w tej kwestii do czynienie z bieżącą konserwacją - wymiana stolarki okiennej i nie nastąpiła ingerencja w obiekt budowlany polegająca np. na zmianie kształtu lub wielkości otworów okiennych, a więc nie stanowi robót budowlanych objętych zakresem ustawy Prawo budowlane. Natomiast w przypadku, gdy dokonano wymiany stolarki okiennej związanej z ingerencją w obiekt budowlany (np. powiększenie otworów drzwiowych, wykonanie nowego otworu okiennego), wówczas wykonane roboty będą wypełniać znamiona remontu lub przebudowy. W takim przypadku roboty budowlane – takie jak remont lub przebudowa – będą wiązały się odpowiednio z dokonaniem zgłoszenia albo wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, po dokładnym i wnikliwym ustaleniu stanu faktycznego w zakresie otworów okiennych organy nadzoru budowlanego przeprowadzą postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50-51 P.b. Sąd podkreśla również, że poczynienie jednoznacznych ustaleń w kwestii otworów okiennych na zasadnicze znaczenie bowiem zwrócić należy uwagę, że sporny budynek został wybudowany w 1963 r. i na przestrzeni lat obowiązywały różne przepisy techniczne, w tym różnie regulujące odległości od granicy. O ile pewną zasadą było niezbliżanie budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi do granicy działki sąsiedniej, o tyle też obowiązywały regulacje umożliwiające wyjątki od powyższego. Bez pogłębionych ustaleń faktycznych (co do daty wykonania otworów okiennych oraz co do obowiązujących w tj. dacie przepisów technicznych) nie da się jednoznacznie powiedzieć, że otwory okienne budynku mieszkalnego skarżących od strony działki nr [...] powstały w sposób nielegalny.
W świetle powyższych okoliczności uznać należało, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 50-51 P.b., jak również z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającym na zaniechaniu ustaleń co do zakresu prac wykonanych w spornym budynku w odniesieniu do otworów okiennych. W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić, o czym orzeczono w pkt I wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać jednoznacznych ustaleń w kwestii otworów okiennych i przeprowadzić postępowanie w tym zakresie.
W przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) orzeczono na podstawie treści art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.