II SA/LU 496/24

II SA/Lu 496/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Ostrowska
Grzegorz Grymuza /przewodniczący/
Jacek Czaja /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 30
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2024 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 6 maja 2024 r. znak: SKO.41/1103/OS/2024 w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Puławy z 24 stycznia 2024 r. znak: NS/1165/8183-5/2024/10.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 6 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej także jako: Kolegium), po rozpoznaniu odwołania E. S. (dalej także jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Puławy (dalej także jako: Prezydent) z 24 stycznia 2024 r. w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych.
Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Kolegium, decyzją z 20 maja 2021 r., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Puławy z 15 kwietnia 2021 r. i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad matką Z. K., na okres od 1 stycznia 2021 r. na czas nieokreślony, w kwocie 1971 zł miesięcznie.
Decyzją z 12 października 2023 r., wydaną na skutek wznowienia postępowania, Kolegium: (1) uchyliło ostateczną decyzję Kolegium z 20 maja 2021 r.; (2) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta z 15 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką Z. K.; (3) odmówiło przyznania skarżącej świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką Z. K. w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 marca 2021 r.; (4) przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad matką Z. K.: (a) za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 31 października 2021 r. w wysokości 1971 r. miesięcznie; (b) za okres od 1 listopada 2021 r. do 29 listopada 2021 r. w wysokości 1 905,30 zł.
Decyzją z 24 stycznia 2024 r. Prezydent w punkcie pierwszym (I) uznał, że pobrane przez skarżącą świadczenie w formie (1) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na Z. K. w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 marca 2021 r. w łącznej kwocie 5 913 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym; (2) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na Z. K. za okres od 1 listopada 2021 r. do 30 listopada 2021 r. w łącznej kwocie 65,70 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym; w punkcie drugim (II) Prezydent wskazał łączną kwotę do zwrotu – 5978,70 zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, określonych w punkcie pierwszym, a w punkcie trzecim (III) określił datę wymagalności.
Wskazaną na wstępie decyzją Kolegium utrzymało powyższe rozstrzygnięcie w mocy.
Organ odwoławczy powołał treść art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wskazał na opisane powyżej decyzje z 20 maja 2021 r. i z 12 października 2023 r. Przywołał także stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja wydana w okolicznościach w nim opisanych ma charakter związany. Oznacza to, że świadczenie wypłacone w warunkach opisanych w powołanym przepisie należy traktować, jako świadczenie pobrane nienależnie. Dla zaistnienia podstawy prawnej przewidzianej w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. decydujące znaczenie ma wyłącznie ustalenie, czy w sprawie wydano rozstrzygnięcie stwierdzające, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność decyzji przyznającej świadczenie, albo decyzję, którą po wznowieniu postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a., uchylono dotychczasową decyzję o przyznaniu świadczenia i orzeczono o odmowie jego przyznania. W związku z powyższym – zdaniem Kolegium – zaszła przesłanka do ustalenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego i żądania zwrotu.
Organ drugiej instancji podzielił także ustalenia Prezydenta w zakresie wysokości świadczeń do zwrotu, wyjaśniając, że w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 marca 2021 r. pobrano świadczenia w łącznej wysokości 5 913 zł (3 x 1 971 zł), a za okres od 1 listopada 2021 r. do 30 listopada 2021 r. wyliczono kwotę 65,70 zł – organ zauważył, że Kolegium przyznało świadczenie za okres od 1 listopada 2021 r. do 29 listopada 2021 r., zatem kwota należna obejmuje jeden dzień (30 listopada).
W skardze na powyższą decyzję, skarżąca zakwestionowała prawidłowość wydanej decyzji. Wskazała, że podstawą decyzji jest "błędne uchylenie decyzji w związku ze wznowieniem postępowania". Zdaniem strony uchylenie decyzji nastąpiło na podstawie przetłumaczonego dokumentu, którego treść zakwestionowała. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga została uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Wadą obarczona jest również decyzja Prezydenta, zatem na podstawie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) należało uchylić także decyzję organu pierwszej instancji.
Argumenty skargi nie są w ocenie sądu zasadne, jednak sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz ma dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu. Kierując się tymi zasadami sąd uchylił obydwie decyzje z innych przyczyn niż powoływane w skardze.
Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2024 r., poz. 323 ze zm.; dalej jako: u.ś.r.) osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się m. in. – zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. – świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Analiza przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. wskazuje, że jego treść jest jednoznaczna, a skutek w postaci obowiązku zwrotu pobranego nienależnie świadczenia jest wynikiem stwierdzenia określonych okoliczności.
W odniesieniu do argumentacji skargi należy wskazać, że nie ma znaczenia świadomość beneficjenta świadczeń rodzinnych co do pobrania nienależnych świadczeń ani wina w doprowadzeniu do pobrania takiego świadczenia. Przesłanki winy, czy świadomości nienależności pobieranego świadczenia, nie zostały ujęte w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. (por. wyrok NSA z 24 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1203/23 i cyt. tam orzecznictwo). Obowiązek zwrotu świadczenia rodzinnego powstaje w sytuacji, gdy świadczenie to zostało przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego (w całości lub w części), chociażby strona takiego postępowania nie miała świadomości nienależności pobieranego świadczenia ani nie przyczyniła się do wydania decyzji przyznającej nienależne świadczenie. Od organu nie wymaga się wykazania winy strony, co oznacza, że do uznania świadczenia za nienależnie pobrane dochodzi w każdym przypadku uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia w trybie wznowienia postępowania, także gdy świadczeniobiorca nie zawinił w uzyskaniu świadczenia, które jej w istocie nie przysługiwało. Należy podkreślić, że takie rozstrzygnięcie – wydane na skutek wznowienia postępowania – jest zaskarżalne, strona ma zatem możliwość poddania jego kontroli, w tym zakwestionowania okoliczności, które doprowadziły do uchylenia decyzji i odmowy przyznania świadczenia. Natomiast w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych świadczeń strona nie może skutecznie kwestionować tej decyzji, a organ i sąd są związane treścią ostatecznej decyzji.
Analizowany przepis jest zasadniczo odmienny od pozostałych podstaw stwierdzenia, że świadczenie było nienależnie pobrane, gdyż w przypadku art. 30 ust. 2 pkt 1, 1a, 2 i 3 u.ś.r. bierze się pod uwagę świadomość strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualne wprowadzenie w błąd, świadomość podania nieprawdy. Dla zaistnienia podstawy prawnej przewidzianej w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. decydujące znaczenie ma wyłącznie ustalenie, że w sprawie wydano decyzję przyznającą świadczenie, w związku z którą następnie wznowiono postępowanie, a następnie stwierdzono nieważność decyzji o przyznaniu świadczenia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w ocenie sądu organy prawidłowo uznały, że pobrane przez skarżącą świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad Z. K., w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 marca 2021 r., jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r.
Należy bowiem zauważyć, że decyzją z 20 maja 2021 r. Kolegium przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – Z. K., na okres od 1 stycznia 2021 r. na czas nieokreślony w kwocie 1971 zł. Następnie decyzją z 12 października 2023 r., wydaną na skutek wznowienia postępowania, Kolegium: w punkcie pierwszym uchyliło ostateczną decyzję Kolegium z 20 maja 2021 r., w punkcie drugim uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta z 15 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w punkcie trzecim odmówiło skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Z. K. w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 marca 2021 r. W punkcie czwartym Kolegium przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką Z. K.: (lit. a) za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 31 października 2021 r. w wysokości 1971 zł miesięcznie; (lit. b) za okres od 1 listopada 2021 r. do 29 listopada 2021 r. w wysokości 1905,30 zł – co będzie przedmiotem dalszych rozważań. Decyzja jest ostateczna.
W związku z powyższym nie budzi wątpliwości stwierdzenie, że świadczenie pobrane przez skarżącą od 1 stycznia 2021 r. do 31 marca 2021 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym z tego względu, że decyzją wydaną na skutek wznowienia postępowania skarżącej odmówiono przyznania świadczenia na ten okres.
Natomiast zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymano w mocy decyzję Prezydenta również w zakresie, w którym za nienależnie pobrane świadczenie uznano także świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej za okres od 1 listopada 2021 r. do 30 listopada 2021 r.
Decyzją Kolegium z 12 października 2023 r., zgodnie z którą uchylono ostateczną decyzję Kolegium z 20 maja 2021 r. i uchylono decyzję Prezydenta, w punkcie czwartym decyzji przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką m. in. za okres od 1 listopada 2021 r. do 29 listopada 2021 r. Nie ma zatem podstaw, aby świadczenie pobrane w okresie od 1 listopada 2021 r. do 29 listopada 2021 r. uznać za świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r.
Sąd dostrzegł, że organ wyliczył kwotę nienależnie pobranego świadczenia proporcjonalnie, uznając, że tylko jeden dzień – 30 listopada – jest okresem, gdy świadczenie było nienależnie pobierane. W związku z powyższym nie budzi zasadniczych wątpliwości również rozstrzygnięcie organu w tym zakresie.
Organy administracji publicznej zasadnie stwierdziły, że skarżąca nienależnie pobrała świadczenie i prawidłowo rozstrzygnęły o obowiązku zwrotu określonej w decyzji kwoty.
W ocenie sądu w realiach tej sprawy nieprawidłowe było jednak poprzestanie wyłącznie na ustaleniu kwoty nienależnie pobranego świadczenia i żądaniu jego zwrotu. Jest bowiem oczywiste, że organ może przyznać stronie jedną z ulg określonych w art. 30 ust. 9 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Organom administracji publicznej znana była trudna sytuacja strony skarżącej, nieodzowne zatem było rozważenie możliwości zastosowania art. 30 ust. 9 u.ś.r.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z treści tego przepisu nie wynika, aby mógł być stosowany wyłącznie na wniosek strony. Skoro w przepisie nie wprowadzono zasady dyspozycyjności, to obowiązują ogólne zasady postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na wniosek lub z urzędu, ustawodawca nie wprowadził zatem domniemania zasady skargowości lub zasady oficjalności. Jedynie ubocznie wypada zauważyć, że organ administracji publicznej może, ze względu na szczególnie ważny interes strony, wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony (art. 61 § 2 zd. 1 k.p.a.).
Mając na uwadze powyższe rozważania oraz cele realizowane w ramach ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. wsparcie rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji, nie sposób przyjąć, że przyznanie ulg wskazanych w art. 30 ust. 9 u.ś.r. może nastąpić wyłącznie na wniosek strony.
Ponadto zauważyć trzeba, że organ nie powinien ograniczać się do oceny stanowiska i wniosków strony jedynie na podstawie konkretnych stwierdzeń zawartych w jej pismach, pomijając rzeczywistą intencję strony, którą można zidentyfikować na podstawie uważnej analizy przedstawionej argumentacji. Należy przy tym mieć na uwadze, że strona działająca osobiście, bez profesjonalnego pełnomocnika, nie musi mieć oczekiwanych umiejętności prawidłowego wyrażenia swojego stanowisko i formułowania adekwatnych do niego wniosków.
W tym kontekście zauważyć należy, że w niniejszej sprawie skarżąca jednoznacznie dąży do wyeliminowania obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń i wskazuje na swoją trudną sytuację życiową. W ocenie sądu, treść i sposób formułowania przez skarżącą stanowiska w sprawie wskazują, że organ, kierując się zasadą prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli, miał obowiązek rozważenia, czy w sprawie zachodzą podstawy do zastosowania jednej z ulg określonych w art. 30 ust. 9 u.ś.r.
Obowiązek ten wynika zarówno z zasady ochrony słusznego interesu obywateli, jak i jest konsekwencją zmiany stanu prawnego, będącego wynikiem wejścia w życie ustawa z 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1302). W stanie prawnym po wejściu w życie tej nowelizacji, doszło do wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych mechanizmu jednoczesnego orzekania o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Znalazło to wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazano na zasadność jednoczesnego orzekanie przez organy administracji w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia, jak i ustalenia kwoty podlegającej zwrotowi. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje, że brak jest przesłanek do wyeliminowania - w tym samym postępowaniu i w tej samej decyzji - rozstrzygnięcia w zakresie ulgi, o której mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r. Niewątpliwie niedopuszczalność łączenia takich rozstrzygnięć w jednym postępowaniu powinna wynikać wprost z przepisu prawa, co nie zostało przez ustawodawcę uregulowane w obowiązującym stanie prawnym.
W takim stanie prawnym, wobec braku przepisów szczególnych, należy dać prym zasadom szybkości i prostoty postępowania oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej Co więcej, wskazany przez sąd obowiązek jednoczesnego rozstrzygania o uldze, o której mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r., w pełni realizuje zasadę praworządności w działaniu organu, która przewiduje, że należy, nie tylko na wniosek stron ale i z urzędu, podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Podkreślić należy, że w obowiązującym stanie prawnym nie wprowadzono zasady, zgodnie z którą przyznanie ulgi na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy decyzja w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia jest ostateczna. Odmienny w tym zakresie pogląd, wyrażany niekiedy w orzecznictwie sądów administracyjnych, stracił aktualność w stanie prawnym ukształtowanym wskazaną powyżej ustawą z 24 lipca 2015 r. Był on co do zasady uzasadniony w stanie prawnym, w którym orzeczenie o ustaleniu oraz o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń wydawane było w odrębnych postępowaniach i decyzjach. Skoro w aktualnym stanie prawnym organ rozstrzyga w jednej decyzji o ustaleniu oraz o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, to równoczesne rozstrzygnięcie w zakresie ulgi, na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r., jest dopuszczalne i - co więcej - leży to w interesie strony z uwagi na wyeliminowanie niepewności co do jej sytuacji prawnej, w tym zwrotu znacznych częstokroć środków.
Sytuacja strony zostanie wyjaśniona w sposób kompleksowy i oceniona w ramach jednej decyzji. Ponadto strona nie będzie pozostawała w stanie niepewności co do wyniku postępowania w przedmiocie przyznania ulgi, co może przełożyć się na realizację zasady przekonywania i budzenia zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Należy także podkreślić, że wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń (lub przyznanie innej ulgi) nie uniemożliwia weryfikacji samego rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia nienależnie pobranych świadczeń i ustalenia ich kwoty. Poza tym, prowadzenie jednego postępowania i łączne rozstrzygnięcie w jednej decyzji wszystkich istotnych dla konkretnej sprawy kwestii tj. w zakresie wyznaczonym przez art. 30 u.ś.r. prowadzi do realizacji zasady szybkości postępowania i jest to działanie realizujące wymóg ekonomii postępowania.
Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że organy prowadząc postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia, powinien rozważyć - z urzędu lub na wniosek - przyznania stronie ulgi w trybie art. 30 ust. 9 u.ś.r. Niewątpliwie w niniejszej sprawie, wobec trudnej sytuacji materialnej skarżącej, zaistniały podstawy uzasadniające rozważenie z urzędu, czy zaistniały okoliczności uzasadniające przyznanie stronie ulgi na podstawie wskazanego powyżej przepisu.
Decyzje organów obu instancji w zakresie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń zostały zatem wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 9 u.ś.r., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co wymagało uchylenia tych decyzji stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany będzie do dokonania oceny sytuacji skarżącej pod kątem możliwości zastosowania ulg, określonych w treści art. 30 ust. 9 u.ś.r. Decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ musi w pierwszej kolejności ustalić, czy zachodzą okoliczności warunkujące udzielenie przewidzianej nim ulgi. Jeżeli organ ustali, że zachodzą podstawy do udzielenia ulgi, decyduje w ramach uznania administracyjnego, czy i jaki charakter ulgi winien zostać zastosowany. Należy wziąć wówczas pod uwagę interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji.