II SA/Rz 233/25

II SA/Rz 233/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 53 ust. 3, art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. b) i d)
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 29 listopada 2024 r. nr SKO.415.122.2024 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 28 października 2024 r. nr PP.6733.6.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącej M. R. kwotę 500 zł /słownie: złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
FSygn. akt II SA/Rz 233/25
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją Burmistrza [...] (dalej: "Organ I instancji" lub "Burmistrz") z dnia 28 października 2024 r., nr PP.6733.6.2023, ustalono na wniosek A. Sp. z o.o. z siedzibą w [....], lokalizację inwestycji celu publicznego stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] o nazwie "budowa stacji bazowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją kablową, na terenie części działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...], gm. [...]".
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek inwestora był kompletny, ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji poprzedzono przeprowadzeniem analizy przepisów szczególnych, analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy oraz stanu faktycznego prawnego terenu, na którym znajduje się inwestycja. Stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu poprzez zawiadomienia w drodze obwieszczenia. Decyzja została wydana po uzgodnieniu z: Miastem i Gminą [...], Starostą Powiatu [...], RZGW w [...], Zarządem Zlewni w [...], Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Marszałkiem Województwa [...], Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w [....], Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...] oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [....].
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: M.R. (dalej: "Skarżąca") oraz D.S. W jednobrzmiących pismach z dnia 4 listopada 2024 r., zarzucili naruszenie przepisów postępowania poprzez:
- nieprawidłowe ustalenie stron postępowania tj. właścicieli działki nr [...], która jest osoba zmarłą i nie została przeprowadzona procedura stwierdzenia spadku po E.S.;
- uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu, w tym udzielaniu odpowiedzi czy zapewnieniu możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w szczególności w zakresie wskazania powodów, dokumentów i dokumentacji leżących u podstaw zmiany stanowiska w zakresie wcześniejszej odmowy ustalenia warunków lokalizacji, a obecnie pozytywnych warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazując, że w trakcie prowadzonego postępowania wpłynęły podpisy osób, na piśmie sprzeciwu do lokalizacji, które zostały zignorowane przez Organ I instancji;
- naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm. – dalej: "u.p.z.p."), poprzez ogólnikowe zapisy treści zaskarżonej decyzji, w zakresie pominięcia w decyzji parametrów technicznych, w szczególności dotyczących anten sektorowych, radioliniowych oraz pozostałych wszelkich urządzeń technicznych które mają być zamontowane na wieży oraz u podstawy wieży, które są danymi ważnymi umożliwiającymi prawidłowe zakwalifikowanie inwestycji do mających obligatoryjnie lub fakultatywnie być zakwalifikowane do mogących znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko.
W konsekwencji powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W wyniku rozpoznania powyższych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ II instancji" lub "Organ odwoławczy") decyzją z dnia 29 listopada 2024 r. nr SKO.415.122.2024 – działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz.572 ze zm. dalej: "K.p.a.") a także art. 50 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza.
W uzasadnieniu Kolegium streściło stan faktyczny sprawy, wskazując, że przedmiotowa sprawa dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Inwestycja została zakwalifikowana jako cel publiczny, zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344, dalej: "u.g.n."), w związku z art. 4 pkt 18 tejże ustawy. Wykonywanie robót budowlanych z zakresu łączności publicznej i sygnalizacji, do których należy stacja bazowa telefonii komórkowej, zostało wprost uznane za realizację celu publicznego. Organ odwoławczy nakreślił, że wnioskowana inwestycja została zlokalizowana na działce nr [...], której właścicielem jest B.H. Inwestor dołączył do wniosku dokumentację techniczną i środowiskową, z której wynika, że parametry projektowanej instalacji radiokomunikacyjnej nie przekraczają progów kwalifikujących przedsięwzięcie jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. 2019 poz. 1839).
Organ II instancji podniósł, że planowana inwestycja w sposób oczywisty realizuje cel publiczny, o którym mowa w art. 6 u.g.n., co uzasadnia konieczność wydania decyzji lokalizacyjnej. Budowa stacji bazowej służy zapewnieniu dostępu do publicznej sieci telekomunikacyjnej, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia interesu społecznego.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094), decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli jest wymagana, musi być wydana przed decyzją lokalizacyjną. W rozpoznawanej sprawie jednak – zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów – inwestycja nie osiąga progów technicznych i przestrzennych wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Tym samym nie była wymagana decyzja środowiskowa, karta informacyjna ani raport oddziaływania na środowisko (art. 74 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Organ stwierdził także, że w oparciu o dane zawarte w dokumentacji inwestora oraz obowiązujące normy – m.in. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448) – stwierdzono, że ewentualne przekroczenia gęstości mocy mogą wystąpić wyłącznie w strefach technicznych, niedostępnych dla ludności, co oznacza, że inwestycja spełnia wymagania prawa w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Organ II instancji podniósł, że zarzuty dotyczące zagrożeń dla środowiska oraz braku przeprowadzenia postępowania środowiskowego są niezasadne. Inwestycja nie podlega kwalifikacji jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego nie było obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko ani sporządzania karty informacyjnej przedsięwzięcia. Tym samym brak oceny środowiskowej nie stanowi naruszenia przepisów prawa. Organ odwoławczy wskazał również, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Burmistrz prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., dokonując wszechstronnej analizy materiału dowodowego i wydając decyzję na podstawie jego całokształtu. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, a ocena dowodów mieściła się w granicach swobodnej oceny organu. Zarzuty odwołania dotyczące naruszenia prawa stron do udziału w postępowaniu również nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ I instancji zawiadomił strony zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., tj. poprzez obwieszczenia oraz pisemnie Inwestora i właścicieli działek inwestycyjnych. W odniesieniu do działki nr [...], której właścicielka zmarła, organ zastosował formę obwieszczenia, co było zgodne z procedurą przewidzianą dla sytuacji nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości. Organ II instancji podniósł również, że odwołanie zawiera zarzuty mające charakter hipotetyczny i ogólnikowy, bez wskazania konkretnej normy prawa materialnego, z której wynikałby interes prawny Skarżących. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem (m.in. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1203/12), interes prawny musi być bezpośredni, realny i wynikać z konkretnej normy prawnej, co nie zostało wykazane w niniejszym przypadku. Interes faktyczny, tj. ogólne niezadowolenie lub niepokój co do inwestycji, nie daje podstaw do zakwalifikowania podmiotu jako strony w postępowaniu. Końcowo Kolegium wskazało, że decyzja lokalizacyjna ma charakter deklaratoryjny i nie narusza prawa własności. Jest to wyłącznie akt określający możliwość realizacji inwestycji w danej lokalizacji z punktu widzenia zgodności z przepisami planowania przestrzennego, nie zaś decyzja przesądzająca o rozpoczęciu budowy czy przyznaniu jakichkolwiek dodatkowych uprawnień inwestorowi.
Mając na uwadze powyższe, Organ II instancji uznał, że decyzja Burmistrza została wydana zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z wymogami proceduralnymi oraz przy wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego. Zarzuty podniesione w odwołaniu nie znalazły potwierdzenia w aktach sprawy ani obowiązujących przepisach prawa, wobec czego zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła M.R., zarzucając decyzji Organu II instancji naruszenie przepisów wyznaczających ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, tj. art. 7, 8, 9, a także art. 77 § 1 K.p.a.
W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że organy administracji obu instancji dopuściły się szeregu uchybień formalnych i merytorycznych, które miały wpływ na wynik sprawy. W szczególności zarzuciła, że organy nie przeprowadziły w sposób należyty postępowania wyjaśniającego i dowodowego, wbrew przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Jej zdaniem, decyzje obu Organów nie zawierają żadnej przekonującej i udokumentowanej analizy dotyczącej wpływu inwestycji na środowisko, a tym bardziej – nie wykazano, że planowana inwestycja nie podlega przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (Dz. U. poz. 1839) oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112).
Skarżąca podniosła, że decyzja Burmistrza nie zawiera jakichkolwiek danych technicznych dotyczących inwestycji – parametrów, rodzaju urządzeń, ich mocy czy oddziaływania, co uniemożliwia organom dalszego szczebla (w tym staroście) prawidłową ocenę przedsięwzięcia na etapie postępowania budowlanego. W jej opinii, oparcie się przez SKO jedynie na danych zawartych we wniosku inwestora – które nie stanowią treści decyzji ani jej załączników – jest niewystarczające i niezgodne z prawem, bowiem jedynie treść decyzji wiąże kolejny organ w toku realizacji inwestycji. Skarżąca zaznacza również, że organy zignorowały istotne kwestie poruszone w jej odwołaniu i bezkrytycznie przyjęły argumentację przedstawioną przez inwestora oraz ogólnikowe zapisy decyzji Burmistrza. Dodatkowo wskazuje, że teren inwestycji stanowią grunty rolne klasy RIIIa, objęte ochroną prawną, a gmina nigdy nie uzyskała zgody ministra właściwego ds. rolnictwa na ich przeznaczenie pod zabudowę. Organ nie wykazał też, że teren ten jest objęty wyjątkiem od zakazu inwestowania na gruntach rolnych wysokiej klasy.
Wskazała również, że organy nie dopełniły obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz należytego poinformowania strony o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Zdaniem Skarżącej, SKO nie przeprowadziło własnej, niezależnej analizy ani nie podjęło próby weryfikacji ustaleń Organu I instancji, a jedynie powieliło jego rozstrzygnięcie.
W konsekwencji Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji jako naruszających przepisy prawa materialnego i procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a także jako wydanych z naruszeniem konstytucyjnych zasad ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:
1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3) respektowania reguł kompetencji.
Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a. stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej decyzji w aspekcie prawa materialnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji (t.j Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 4 ust. 2 w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Definicję inwestycji celu publicznego określa art. 2 pkt 5 u.p.z.p., stanowiąc, że należy przez nią rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
W świetle przywołanych wyżej regulacji dla przypisania inwestycji cech "inwestycji celu publicznego" istotne są dwa elementy. Po pierwsze, inwestycja ma stanowić działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), albo metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny). Po drugie, inwestycja musi realizować cel publiczny w rozumieniu art. 6 u.g.n. Przywołana norma stanowi, że o kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie może przesądzać ani status podmiotu podejmującego działanie, ani źródła ich finansowania.
Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Przez łączność publiczną art. 4 pkt 18 u.g.n. nakazuje rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Znowu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne stanowi, że infrastrukturą telekomunikacyjną są urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.
W sprawie nie ma wątpliwości, że planowana inwestycja z zakresu łączności publicznej ma charakter inwestycji celu publicznego.
W stosunku do tego rodzaju inwestycji prawodawca na podstawie art. 61 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. odstąpił od obowiązku ustalania zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Na podstawie z kolei art. 51 ust. 1a u.p.z.p. inwestycja zwolniona jest z obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych o czym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Decyzja została poddana stosownym uzgodnieniom, a wymogi przewidziane w postanowieniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] zostały przeniesione do decyzji.
Zgodzić należy się również z Organem II instancji, że na podstawie art. 53 u.p.z.p: o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o wydanych w jego toku postanowieniach oraz o decyzji kończącej to postępowanie strony zawiadamia się w drodze udostępnienia zawiadomienia w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego organ prowadzący postępowanie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, z wyłączeniem inwestycji lokalizowanych na terenach zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej decyzją, o której mowa w art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się w sposób, o którym mowa w art. 39 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W sprawie dopełniono obowiązku zawiadamiania w formie obwieszczeń, a w stosunku do inwestora oraz właściciela działki na której inwestycja ma powstać w drodze pisemnego zawiadomienia.
W ocenie Sądu na tle sprawy nie ma również wątpliwości co do możliwości realizacji inwestycji na części działki [...]. Z przepisów u.p.z.p. lub rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie wynika, że w skład terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie może wchodzić część działki ewidencyjnej (zob. zwłaszcza art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia). Wniosków przeciwnych nie można wyprowadzać również z definicji działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Definicja ta kładzie bowiem nacisk na względy funkcjonalne, tj. w definicji tej w istocie chodzi o to, aby teren inwestycji posiadał wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tymczasem jest oczywiste, zwłaszcza w przypadku działek o większych rozmiarach, że te warunki funkcjonalne mogą być spełnione również w przypadku ograniczenia terenu inwestycji do części działki ewidencyjnej. Ponadto, skoro ustawodawca posługuje się na gruncie u.p.z.p. oraz rozporządzenia pojęciami "teren" i "działka", to zgodnie z powszechnie przyjmowanymi regułami wykładni, bez uzasadnionych powodów różnym zwrotom użytym w tej samej ustawie nie należy przypisywać tożsamego znaczenia (por. np. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80). Tym samym, mając na uwadze również zasadę wolności zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP), należy przyjąć, że co do zasady możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej i teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2419/22; wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1751/22; wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21; wyrok NSA 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Równocześnie należy zastrzec, że dopuszczenie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może być wykorzystane do obejścia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2482/23,). W praktyce chodzi tu o ewentualne obejście ustawowych wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego lub ochrony środowiska. Dotyczy to w szczególności kwestii zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), w tym w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji). Podobnie, możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może doprowadzić do niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Dotyczy to m.in. kwestii wymogu uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ). W tym ostatnim przypadku chodzi w szczególności o zapobieżenie zjawisku tzw. salami slicing, czyli sztucznemu dzieleniu przedsięwzięć na dwa lub więcej mniejszych zamierzeń, w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2306/23).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że objęcie wnioskiem części działki zmierzało do obejścia prawa. Inwestycja nie wymaga co do zasady oceny środowiskowej, jak również oceny zasady dobrego sąsiedztwa. Nie ma zatem powodów do tego by kwestionować decyzje tylko dlatego, że terenem inwestycji objęto część działki.
Istotnym zagadnieniem prawnym powstającym w niniejszej sprawie rzutującym na ocenę legalności skarżonej decyzji jest ocena zmiany stanu prawnego związanej z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) w ten sposób, że w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) uchylono pkt 7 (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia zmieniającego) oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia uchylono pkt 8 (§ 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia zmieniającego). W konsekwencji dla tego rodzaju przedsięwzięć nie ma aktualnie obowiązku uzyskania, przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094) uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Wspomniany § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2019 r. przewidywał, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się
instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d) 20 000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
W ocenie Sądu brak wymogu legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza, że zlikwidowano obowiązek uwzględniania w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymogów ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Jak wynika z przytoczonego art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. wymogi w tym zakresie co do przedmiotowej decyzji pozostały, a tym samym pozostał obowiązek organu właściwego do wydania decyzji lokalizacyjnej zbadania sprawy w tym zakresie. Sytuacja prawna zmieniła się więc o tyle, że organ wydający decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może oprzeć się w zakresie wymogów ochrony środowiska i zdrowia ludzi na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale musi dokonać stosownej analizy i oceny samodzielnie.
W konsekwencji, w stosunku do inwestycji stanowiących stacje bazowe telefonii komórkowej, organ nadal powinien ustalać wszystkie aspekty zamierzenia inwestycyjnego, które wiążą się z wpływem na środowisko i zdrowie ludzi, w szczególności, takie jak: ilość anten, ich moc, częstotliwość, umiejscowienie, ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i kąt nachylenia (tilt). Organ powinien ustalić przy tym, czy oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego obejmie miejsca dostępne dla ludności, o których stanowi art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2023 r., sygn. II SA/Kr 505/23).
Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza taka musi zostać poprzedzona precyzyjnym ustaleniem rodzaju i charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego i jego konkretnych charakterystycznych parametrów.
Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:
1) rodzaj inwestycji;
2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,
b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.
Stosownie do art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w toku którego organ ustala istotne dla sprawy okoliczności, warunkuje prawidłową subsumpcję stanu faktycznego pod normę prawa materialnego.
Tymczasem w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, wbrew art. 54 pkt 1 u.p.z.p., określenie zamierzenia inwestycyjnego nastąpiło poprzez wskazanie, że dotyczy ono instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [....], której anteny są zamontowane na antenowych konstrukcjach wsporczych zainstalowanych na wieży. W decyzji Organu I instancji znalazło się określenie: wieża kratowa wraz z zamontowanymi urządzeniami ma mieć wysokość nie większa niż 50m, na której mają zostać zamontowane anteny sektorowe, radioliniowe oraz urządzenia RRU zamontowane na konstrukcji wieżowej oraz urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo – odbiorcze zlokalizowane w szafach aparaturowych umieszczonych u podstawy wieży. Nie określono jednak faktycznej wysokości wieży, ilości anten, ich mocy, a także pozostałych parametrów, które znalazły się we wniosku. Takiego określenia zakresu inwestycji w żaden sposób nie można zaaprobować. Treść wniosku inwestora zawierała znacznie więcej elementów niż wydana decyzja, zaś treść wniosku nie jest elementem rozstrzygnięcia. To rolą organu jest ustalenie, oczywiście na podstawie wniosku inwestora, zakresu inwestycji i precyzyjne określenie go w decyzji.
Ponadto, z akt sprawy i zaskarżonej decyzji nie wynika, by podane przez inwestora cechy i parametry planowanej inwestycji zostały przez organ przeanalizowane. Stanowiąca załącznik do projektu decyzji, a następnie do samej decyzji "Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji" formalnie li tylko spełnia wymóg, o którym mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Wspomniana analiza ma charakter ogólnikowy. Nie ma w niej analizy stanu faktycznego i prawnego dotyczącego inwestycji, w szczególności informacji co znajduje się w okolicy, w jakiej odległości znajdują się miejsca dostępne dla ludności i jaki jest zasięg pól elektromagnetycznych w tych miejscach. W sposób ogólny i blankietowy dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania wynikających z przepisów szczególnych, nie odnosząc się do rodzaju inwestycji, jej cech i parametrów, pominięto m.in. analizę pod kątem wspomnianego powyżej art. 124 ustawy prawo ochrony środowiska (pkt I.1 Analizy) pomimo, że w/w punkt dotyczy badania pod kątem wymogów tej właśnie ustawy.
Podkreślenia wymaga, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z art. 55 u.p.z.p. wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Konsekwencją braku określenia istotnych z punktu widzenia przepisów szczególnych (do których odsyłają art. 53 ust. 3 i art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p.) parametrów inwestycji powoduje, że także pozwolenie na budowę jest wydawane dla inwestycji o nieokreślonych bliżej parametrach istotnych z punktu widzenia środowiska i zdrowia ludzi.
Z całą mocą podkreślić należy, że wskazanie wszystkich istotnych z punktu odziaływania inwestycji parametrów jest wymagane także w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W szczególności w świetle art. 7 k.p.a., który nakazuje organom dbać o interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodne z interesem społecznym jest rozwijanie urządzeń łączności publicznej, z której obywatele powszechnie korzystają. Z drugiej jednak strony mając na uwadze wpływ ich na ład przestrzenny, środowisko, zdrowie ludzi, ochronę zabytków, organy powinny dołożyć wszelkich starań, aby zweryfikować, czy dopuszczana inwestycja celu publicznego nie narusza przepisów szczególnych, do czego niezbędne jest określenie istotnych parametrów takiej inwestycji warunkujących jej wpływ na środowisko, takich jak ilość anten, ich moc, częstotliwość, umiejscowienie, ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i nachylenia (tilt). Tak jak parametrami charakterystycznymi inwestycji kubaturowych określanych w decyzjach o warunkach zabudowy jest linia zabudowy, wysokość, szerokość elewacji frontowej czy wskaźnik powierzchni zabudowy, tak w/w parametry techniczne są istotnymi parametrami inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej. Podkreślenia wymaga, że w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego bada się nie tylko uwarunkowania planistyczne, zatem czy z punktu widzenia ładu przestrzennego taka inwestycja może powstać, skoro ustawodawca wyraźnie w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. nakazuje badać m.in. warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych oraz w art. 54 u.p.z.p. nakazuje w decyzji lokalizacyjnej określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych.
Wymagają tego także zasada zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a), zasada informowania stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych determinujących rozstrzygnięcie (art. 9 k.p.a.) oraz zasada przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a.
Konsekwencją powyższego jest brak w zaskarżonej decyzji sformułowanych wystarczająco wymogów co do ochrony środowiska i zdrowia ludzi, a tym samym również wymagań co do ochrony interesów osób trzecich. Ponownie w tym kontekście podkreślić należy, że zmiana przepisów środowiskowych i brak wymagalności decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji nie oznacza, że organ wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie ustala możliwego wpływu inwestycji na środowisko i życie ludzi. Obowiązek ten nadal istnieje i jednoznacznie wskazuje na niego art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p.
Podsumowując, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego uchybienia normom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. Z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., a nadto art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. b i d u.p.z.p., w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem Organu I instancji konieczne będzie przeanalizowanie wniosku inwestora wraz z jego uzupełnieniem, ustalenie istotnych elementów i cech zamierzenia inwestycyjnego, przeanalizowanie oddziaływania planowanej inwestycji, w szczególności pod względem ochrony środowiska i zdrowia ludzi. W postępowaniu tym organ powinien kierować się w szczególności zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ powinien zatem podjąć wszelkie starania, by okoliczności sprawy zostały wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnione, a następnie rzetelnie przedstawione w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym według wytycznych art. 107 § 3 k.p.a.
Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że w przypadku ustalenia, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, organ nie będzie mógł odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, o czym stanowi art. 56 zd. 1 u.p.z.p.
Mając na względzie przedstawione okoliczności sprawy Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sad orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.