II SA/Lu 483/17

II SA/Lu 483/17 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2017-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Iwona Tchórzewska
Jerzy Drwal /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec
Symbol z opisem
6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1629
art. 40 b ust. 1 i 2; art. 40 f ust. 1; art. 7d pkt 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 31 października 2017br. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 października 2017 r. sprawy ze skargi Województwa Lubelskiego – Z. D. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za wypisy z rejestru gruntów oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] ustalającą opłatę w wysokości 450 zł za wypisy z rejestru gruntów w postaci dokumentu drukowanego dotyczącego działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie R., gm. R..
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.
Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. działający jako jednostka Województwa L. złożył w dniu [...] w C. wniosek o wydanie wypisów dla działek położonych w gminie R.. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że powyższe wypisy są niezbędne do ujawnienia prawa własności Województwa L. i powinny być one wydawane nieodpłatnie na podstawie art. 40b ust. 2 pkt 4a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 z późn. zm.; dalej jako "p.g.i.k.").
Starosta C. przesłał wnioskodawcy dokument obliczenia opłaty nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. na kwotę 400 zł. Jednocześnie poinformował, że nieodpłatne udostępnianie danych zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. (Dz. U. Nr 76, poz. 489) wymaga złożenia właściwego wniosku. Dodał, iż wniosek musi wskazywać cel publiczny, przy którego realizacji niezbędne jest posiadanie wnioskowanych danych, co oznacza, że musi być podany przepis prawa, z którego wynika wykonywane zadanie.
Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. pismem z dnia 30 lipca 2015 r., poinformował, że wypisy są niezbędne do skompletowania prawidłowo wniosków o wydanie decyzji administracyjnych na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.: dalej jako "ustawa z reformująca"), które to decyzje przenoszą prawa do nieruchomości zajętej pod drogę na rzecz Województwa L.. Decyzja ta jest niezbędna do ujawnienia prawa własności Województwa L. w księdze wieczystej.
Starosta pismem z dnia 2 września 2015 r., przesłał decyzję z dnia [...] września 2015 r., o ustaleniu opłaty za wypisy z rejestru gruntów w postaci dokumentu drukowanego dotyczącego działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz wypisy dla pozostałych działek objętych wnioskiem z dnia 19 czerwca 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k. nie pobiera się opłat za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej lub jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Ustawa nie przewiduje nieodpłatnego wydawania wypisów z rejestru gruntów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania administracyjnego przed Wojewodą L. w celu przeniesienia prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę wojewódzką na rzecz Województwa L..
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.
W ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania wypisów z operatu ewidencyjnego, Starosta C. pismem z dnia 24 czerwca 2016 r. wystąpił do Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. w celu uzyskania informacji, czy wnioskodawca podtrzymuje swoje żądanie zawarte we wniosku z dnia 19 czerwca 2015 r. o wydanie wypisów z ewidencji gruntów i budynków. W przypadku podtrzymania żądania wezwał do uzupełnienia wniosku o dokument upoważniający Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. do działania w imieniu i na rzecz Województwa L..
W odpowiedzi Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. przy piśmie z dnia 5 lipca 2016 r., przesłał poświadczone notarialnie: kopię uchwały nr [...] Zarządu Województwa L. z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie powołania A. G. na stanowisko Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. i udzielenia mu pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli w imieniu Województwa L., uchwały nr [...] Sejmiku Województwa L. z dnia 7 września 2015 r. w sprawie nadania Statutu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w L. oraz uchwały nr [...] Zarządu Województwa L. z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa A. G. D. Zarządu Dróg Wojewódzkich w L..
Następnie Starosta C. przy piśmie z dnia 5 października 2016 r., przesłał dokument obliczenia opłaty nr [...] z dnia [...] października 2016 r. za wypisy z rejestru gruntów dla działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie R., gmina R..
Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. pismem z dnia 14 października 2016 r., poinformował, że nie wyraża zgody na odpłatne wydanie żądanych wyrysów. Dodał, iż zdaniem Zarządu - zgodnie z art. 40 b ust. 2 pkt 4a p.g.i.k.- przedmiotowe wypisy winny być wydane nieodpłatnie.
W dniu 16 listopada 2016 r. Starosta C. wydał decyzję, w której orzekł o ustaleniu opłaty w wysokości 450 zł za wypisy z rejestru gruntów w postaci dokumentu drukowanego dotyczącego działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie R., gmina R.. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskowane wypisy zamawiający określił jako niezbędne do przedłożenia w postaci materiału dowodowego w postępowaniu przed Wojewodą L., nie został spełniony żaden z przypadków zapisanych w art. 40b ust. 2 pkt 2 p.g.i.k. określających wyjątki od określonej w art. 40b ust. 1 zasady odpłatności za udostępnianie danych z zasobu.
Z treścią decyzji nie zgodził się Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. i pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. wniósł odwołanie.
Analizując treść wniosku organ odwoławczy ustalił, iż istotą sprawy jest zakres udostępnienia danych pozostających w zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz ciężar finansowy związany z ich udostępnieniem. Organ wyjaśnił, że na gruncie przedmiotowej sprawy przymiot strony przysługuje Województwu L. - jako jednostce, która przy spełnieniu wskazanych przesłanek, może żądać potwierdzenia iż na mocy art. 73 ustawy reformującej, z dniem 1 stycznia 1999 r., nieruchomości zajęte pod drogi publiczne stały się własnością tej jednostki. Jednak z powołanego przepisu nie wynika, iż Województwo L. oraz działający jako jej pełnomocnik - Zarząd Dróg Wojewódzkich w L., są uprawnieni do nieodpłatnego uzyskania wnioskowanych wypisów z ewidencji gruntów i budynków.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 40b ust. 2 pkt 4a p.g.i.k., organ odwoławczy stanął na stanowisku, że ww. norma prawna nie przewiduje możliwości nieodpłatnego wydawania wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego w celu przeniesienia praw do nieruchomości osób fizycznych na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Występowanie z wnioskiem do wojewody w celu wydania decyzji zgodnej z normą prawną wyrażoną w art. 73 ustawy reformującej jest jednym z działań zmierzających do uregulowania stanu prawnego, którego następstwem może być ujawnienie prawa własności w księdze wieczystej.
Dodatkowo organ zauważył, że w decyzji z dnia [...] września 2015 r., o ustaleniu opłaty za wypisy z rejestru gruntów nie została wymieniona działka nr [...] położona w obrębie R. będąca własnością Gminy R.. Jak wynika z powołanego przepisu, wypis na ww. działkę również winien być udostępniony odpłatnie, co organ pierwszej instancji naprawił w ramach postępowania zakończonego zaskarżona decyzją.
W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i słusznie naliczył opłaty za dane udostępniane z zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] marca 2017 r. podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego: art. 40b ust. 2 pkt 4 lit a p.g.i.k., przez niewłaściwą jego wykładnię, i przyjęcie, że wypisy z rejestru gruntów mające służyć jako materiał dowodowy w postępowaniu przed Wojewodą L., celem wydania decyzji na podstawie art. 73 ustawy reformującej, nie wydawane są jednostce samorządu terytorialnego w związku z jej działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 16 listopada 2016 r. w całości i ustalenie, że za wypisy z rejestru gruntu w postaci dokumentu drukowanego dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Gminie R., obręb R., nie pobiera się opłat.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.
Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy art. 40f ust. 1 w związku z art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 z późn. zm.; dalej jako "p.g.i.k.").
Zgodnie z treścią art. 7d pkt 1 p.g.i.k. do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym: a) prowadzenie dla obszaru powiatu: ewidencji gruntów i budynków, w tym bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, w tym bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 3, zwanej dalej "powiatową bazą GESUT", gleboznawczej klasyfikacji gruntów, b) tworzenie, prowadzenie i udostępnianie baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 7 i 10 oraz ust. 1b, c) tworzenie i udostępnianie standardowych opracowań kartograficznych w skalach: 1:500, 1:1000, 1:2000, 1:5000, o których mowa w art. 4 ust. 1e pkt 1 i 2.
Stosownie do art. 40b ust. 2 p.g.i.k. organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków. Zatem zasadą jest że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Jednocześnie ustawodawca wprowadził enumeratywnie określone wyjątki. I tak z regulacji art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k., wynika, że nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Intencją ustawodawcy była w tym przypadku możliwość nieodpłatnego udostępnienia danych przestrzennych w celu ułatwienia realizacji zadań publicznych przez uprawnione podmioty.
Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. w treści pisma z dnia 30 lipca 2015 r. wyjaśnił, w jakim celu ubiega się o wydanie wpisów z rejestru gruntów. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w/w nieruchomości, jest ostateczna decyzja wojewody.
W ocenie wnioskodawcy powyższy cel dla którego żądane są wypisy w postacie dokumentów dla wskazanych we wniosku działek, uzasadnia wydanie ich przez organ ewidencyjny nieodpłatnie.
Zatem istota sporu sprowadza się do wykładni przepisu art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k. W tym zakresie należy przytoczyć rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt I OSK 1396/16 zakończonej wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r. Sąd wyjaśnił, że analizowana norma nie odpowiada wprost na pytanie jak należy rozumieć pojęcie "ujawnienie prawa do nieruchomości". Językowa treść art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k. nie przesądza, czy chodzi o szerokie rozumienie pojęcia "ujawnienie prawa do nieruchomości" jako ujawnienie każdego prawa do nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za wąskim rozumieniem art.40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k. Podniósł, że w art. 40 ust. 2 p.g.i.k. zawarto katalog zwolnień od pobierania opłaty, a treść przepisu wskazuje, że ustawodawca określając przypadki zwolnienia od opłat posługuje się nie tylko kryterium podmiotowym, ale równocześnie stosuje kryterium przedmiotowe, wskazując tym samym jaki podmiot i w zakresie jakich spraw podlega zwolnieniu. Ustawodawca rozróżnia ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej (pkt 4 lit. a) od przeniesienia praw do nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa i jednostką samorządu terytorialnego i odwrotnie (pkt 4 lit. b i lit. c). Tylko w stosunku do przeniesienia praw pomiędzy Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego i odwrotnie ustawodawca zastosował zwolnienie od opłat, w sytuacji zaś gdy przeniesienie praw następuje pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego na rzecz podmiotu trzeciego, zwolnienie z opłat nie przysługuje.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że użyty ustawowy termin "ujawnienia w księgach wieczystych" w sposób bezsporny dotyczy wyłącznie pierwszego ujawnienia Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela określonej nieruchomości. O takim zakresie znaczeniowym terminu ujawnienia w księdze wieczystej świadczy treść ustawy z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2012 r. poz. 1460). Powyższa okoliczność wskazuje, że ustawodawca posługuje się w poszczególnych ustawach pojęciem ujawnienia w księgach wieczystych w różny sposób, nadając mu zróżnicowany zakres znaczeniowy. Oznacza to, że pojęcie "ujawnienia", występujące w ustawie o księgach wieczystych i hipotece, nie może być automatycznie przenoszone na pojęcie "ujawnienia", uregulowane w innej ustawie, dotyczącej innej problematyki. Powyższe wskazuje, że sporne pojęcie, o którym mowa w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k. należy odczytywać ściśle.
Podkreślić należy, że występowanie z wnioskiem do wojewody w celu wydania decyzji zgodnej z normą prawną wyrażoną w art. 73 ustawy reformującej jest jednym z działań zmierzających do uregulowania stanu prawnego, którego następstwem może być ujawnienie prawa własności w księdze wieczystej. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 40b ust. 2 wśród enumeratywnie opisanych wyłączeń ustawodawca nie przewidział nieodpłatnego wydawania wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego w przypadku przeniesienia prawa własności do nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jak również przeniesienia prawa własności do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Zatem wyłączenie z art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a/ p.g.i.k. nie obejmuje sytuacji jaka wynika ze stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze, że wystarczające do zastosowania zwolnienia z opłat jest okoliczność, że żądane wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego mają stanowić podstawę ujawnienia prawa do nieruchomości, a dokładniej są związane z czynnościami, które mają służyć ujawnieniu tego prawa. Aprobata interpretacji ww. przepisu dokonanej przez stronę skarżącą doprowadziłaby, zdaniem Sądu, do obejścia przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zakresie odpłatności za udostępnianie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Strona pomija bowiem istotną okoliczność, że zawnioskowane dane z ewidencji gruntów mają być wykorzystane dwuetapowo. Pierwszym etapem jest postępowanie związane z uzyskaniem decyzji potwierdzającej nabycie prawa majątkowego przez Województwo L. (prawa własności nieruchomości). Drugim zaś etapem jest ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej. Zatem zawnioskowane dane nie służą na tym etapie bezpośrednio celowi publicznemu, jakim jest ujawnienie praw majątkowych przysługujących Województwu L.. Dane z ewidencji gruntów – jak to wynikało ze stanu faktycznego sprawy - w pierwszej kolejności były niezbędne w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nabycia przez Województwo L. praw do nieruchomości.
W związku z tym – wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze - bez naruszenia art. 40 b ust. 2 pkt 4 lit. a/ p.g.i.k. rozstrzygnięto zaskarżoną decyzją o spornych opłatach. Instytucji zwolnienia z opłaty nie można interpretować tak szeroko – jak tego chce strona skarżąca - i uzasadniać to argumentem, że bez dokumentów z operatu ewidencyjnego ujawnienie prawa własności nie będzie możliwe. Zasadą jest, że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków (art. 40 b ust. 1 pkt 2).
Z przytoczonych względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, przez co skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, orzekł w sentencji wyroku.