II OSK 292/05

II OSK 292/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-03-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Anna Orłowska
Roman Hauser /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Lu 483/04 - Wyrok WSA w Lublinie z 2004-11-30
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Anna Orłowska, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2005 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. i W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 483/04 w sprawie ze skargi T. i W. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 483/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. i W. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] udzielił Z. C. oraz B. i M. M. na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wstrzymanych postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2003 r., polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] zaznaczając, że roboty należy prowadzić zgodnie z dokumentacją projektową na dokończenie robót, stanowiącą załącznik do decyzji.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że inwestorzy uzyskali w 1997 r. pozwolenie na budowę (modernizację) budynku mieszkalnego położonego na działce nr 105/4 w [...] przy ul. [...]. W trakcie realizacji inwestycji zmienione zostało usytuowanie budynku, polegające na przesunięciu bryły budynku o 60 cm w kierunku zachodnim, co spowodowało, że ściana budynku z otworami znalazłaby się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z nieruchomościami sąsiednimi. Opisane odstępstwo od udzielonego pozwolenia uzasadniało wstrzymanie robót budowlanych i zobowiązanie następnie inwestorów do złożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót i dostosowującego inwestycję do warunków technicznych z 2002 r. W ocenie organu odwoławczego inwestorzy wywiązali się z nałożonych na nich obowiązków, tym samym udzielenie pozwolenia na wznowienie robót było więc uzasadnione. Ponadto zaznaczono, że ściana budynku od strony skarżących jest ścianą pełną, zaś w projekcie otwory mają być wypełnione luksferami. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania T. i W. W., że mimo istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia, decyzja o pozwoleniu na budowę nie została uchylona, organ wyjaśnił, że sprawy te nie należą to do jego kompetencji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wnieśli T. i W. W., zarzucając, iż inwestorzy uzyskali pozwolenie na modernizację budynku mieszkalnego istniejącego, a rozpoczęli budowę całkiem nowego budynku. Zdaniem skarżących, wobec odstąpienia przez inwestorów od warunków udzielonego pozwolenia i przystąpienia do realizacji całkiem nowej inwestycji, pozwolenie na budowę powinno być uchylone. Skarżący zarzucili również, że dołączona do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót dokumentacja wskazuje, że prowadzona inwestycja nie zapewnia poszanowania interesów osób trzecich, w szczególności zaś ograniczy skarżącym dopływ światła dziennego, ponieważ projektowany dom ma 10,25 m wysokości i usytuowany jest 1,5 m od granicy działki skarżących. Ponadto inwestycja ta znacznie ograniczy wartość i atrakcyjność działki skarżących a tym samym wnieśli o " ponowne bardziej szczegółowe przeanalizowanie akt sprawy" i uwzględnienie wszystkich aspektów sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wskazał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 27 marca 2003 r., która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Stosownie bowiem do przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem postępowań wskazanych w ust. 2 tego przepisu (budowa prowadzona bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia), który jednak nie dotyczy postępowania w rozpoznawanej sprawie. Postępowanie w przedmiotowej sprawie jak zaznaczył Sąd I instancji zostało wszczęte w kwietniu 2003 r., z chwilą złożenia przez inwestorów wniosku o wydanie decyzji określającej warunki dokończenia budowy. W tym też miesiącu podjęte zostały pierwsze czynności.
Jako okolicznością bezsporną, uznał Sąd I instancji to, że inwestorzy: Z. C. oraz B. i M. M. uzyskali w 1997 r. pozwolenie na budowę - modernizację istniejącego budynku mieszkalnego oraz instalacji wewnętrznych i przyłączy budynku położonego w [...], przy ul. [...] jak też to, że na podstawie tego pozwolenia inwestorzy rozpoczęli budowę z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia, polegającym na przesunięciu bryły budynku w kierunku zachodnim, powodującym zmniejszenie odległości ściany z otworami od granicy działki sąsiedniej poniżej 4 m i w związku z dokonaną zmianą wystąpili o ustalenie warunków dokończenia budowy.
W opisanym stanie faktycznym Sąd przyjął, że zastosowanie mieć będą przepisy art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r. (tj. Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz.1126, ze zm.) i, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały wymienione przepisy.
Wskazano, że przepis art. 50 ust.1 stanowił, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 (budowa bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub
3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach.
Stwierdzone istotne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, opisane wyżej, dawały organowi nadzoru budowlanego prawo wstrzymania robót budowlanych, prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...].
Po wstrzymaniu robót budowlanych kolejną czynnością organów nadzoru budowlanego powinno być wydanie - przed upływem dwóch miesięcy od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót - decyzji na podstawie art. 51 ust.1. Przepis ten przewidywał dwa rodzaje decyzji: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Decyzję wskazaną w pkt 1 organ miał obowiązek wydać, jeżeli stwierdził brak możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W przypadku natomiast, gdy możliwość taka istniała obowiązkiem organu było wydanie decyzji wskazanej w pkt 2.
W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 10 września 2003 r - na podstawie art.51 ust. 1 pkt 2 ustawy – decyzję nakładającą na inwestorów obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy odpowiedniej dokumentacji technicznej uwzględniającej dokonane zmiany, obowiązek uzyskania zgody właścicieli działek sąsiednich w przypadku przedłożenia projektu przewidującego okoliczności wymienione w § 12 ust.6 rozporządzenia sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 14 grudnia 1994 r. oraz obowiązek wykonania wszystkich zmian i przeróbek przewidzianych w dokumentacji, która zostanie przedłożona. Decyzja ta uchylona została dnia 28 listopada 2003 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nałożył na inwestorów jedynie obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego na dokończenia budowy budynku, uwzględniającego dokonane zmiany, zwracając uwagę, że nałożenie pozostałych obowiązków jest nieuzasadnione, nie znajduje bowiem oparcia w obowiązujących przepisach obowiązek uzyskania zgody właścicieli działek sąsiednich, natomiast zmiany i przeróbki mogą być dokonane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na wznowienie robót (k.56-57 akt organu pierwszej instancji). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego określił także warunki, jakim odpowiadać ma wymagana dokumentacja techniczna, zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.
Stosownie do przepisu art. 51 ust. 1a ustawy, po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, czyli po wykonaniu czynności nakazanych przez organ nadzoru budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W wykonaniu obowiązku przedłożenia projektu budowlanego na dokończenie budowy, nałożonego na inwestorów przez organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia 28 listopada 2003 r., przedłożony został projekt budowlany zamienny, sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Sąd uznał, że projekt ten odpowiada warunkom przewidzianym w przepisie art. 34 ustawy - Prawo budowlane i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz.1133) i odpowiada wymogom projektu na dokończenie budowy, określonego w decyzji z dnia 28 listopada 2003 r.
Uznano, że wobec spełnienia przez inwestorów wymogów nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany był do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, zgodnie z przytoczonym przepisem art.51 ust. 1 a. Dlatego też zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót w ocenie Sadu I instancji nie narusza prawa.
Natomiast ustosunkowując się do zarzutu skarżących, że wobec istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę powinno być ono uchylone, Sąd wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej są decyzje wydawane przez organy nadzoru budowlanego w trybie art.50 - 51 ustawy prawo budowlane, a nie decyzje wydawane przez organy właściwe do orzekania o pozwoleniu na budowę i o uchyleniu pozwolenia na budowę. Są to dwa odrębne i niezależne od siebie tryby postępowania. Wprawdzie przepis art. 36 a ust.2 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r. stanowił, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, uchylenie pozwolenia nie miało jednak wpływu na postępowanie toczące się w trybie art.50 – 51.
W uchwale z dnia 26 listopada 2001 r., podjętej w składzie siedmiu sędziów (ONSA 2002, nr 2, poz.59), Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na podstawie art.51 ust.1 a ustawy - prawo budowlane także wówczas, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę na podstawie art.36 a ust.2 ustawy. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że art.36 a obliguje organ architektoniczno - budowlany do uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę bez względu na to i niezależnie od tego, czy "równolegle" organ nadzoru budowlanego wstrzyma budowę. Decyzja o wznowieniu robót niejako zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę.
W rozpoznawanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę nie została uchylona przez organ architektoniczno-budowlany, nie stanowiło to jednak - w świetle przedstawionych unormowań - przeszkody do prowadzenia postępowania w trybie art.50 - 51 ustawy przez organy nadzoru budowlanego. Na marginesie zauważono, że nowelizacja ustawy — Prawo budowlane, obowiązująca od dnia 31 maja 2004 r. (Dz. U. Nr 93 z 2004 r., poz.888) nałożyła na właściwy organ obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust.1 pkt 3, przewidującym nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. przepis art. 51 ust.1 miał tylko dwa punkty i nie przewidywał w ogóle nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, do czynności nakazywanych na podstawie punktu drugiego tego przepisu można było jednak zaliczyć, tak jak w rozpoznawanej sprawie, także nałożenie obowiązku sporządzenia projektu na dokończenie budowy, będącego w istocie projektem zamiennym.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów skarżących dotyczących wysokości budynku, zbyt małej odległości budynku od granicy z nieruchomością skarżących oraz naruszenia ich interesów przez pozwolenie na realizacje inwestycji powodującej spadek wartości i atrakcyjności działki skarżących, Sąd podkreślił, że odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczyło tylko przesunięcia bryły budynku w kierunku zachodnim, a więc nie w kierunku działki skarżących. Zarówno w pierwotnym, jak i obecnie sporządzonym projekcie odległość ściany realizowanego budynku od granicy z nieruchomością skarżących jest wprawdzie mniejsza niż 2 m, lecz wynika to z faktu, że skarżący uzyskali pozwolenie na modernizację budynku dotychczas istniejącego, usytuowanego w tak bliskiej odległości od granicy. Skarżący zdawali sobie zresztą z tego sprawę, składali nawet bowiem dwukrotnie oświadczenia, wyrażające ich zgodę na modernizację budynku, usytuowanego w odległości 1 m od granicy. Inwestorzy nie zmniejszyli odległości budynku od granicy z działką skarżących, przeciwnie, odległość ta uległa nawet zwiększeniu do 1,5 - 1,8 m.
Pokreślono, iż odstępstwo od zatwierdzonego projektu nie dotyczyło ani wysokości budynku, jak też liczby kondygnacji. Nie było więc podstaw do nakazywania inwestorom jakichkolwiek zmian w tym zakresie. Dodano, że jak wynika z projektu budowlanego zamiennego, wysokość budynku uległa zmniejszeniu o 20 cm w stosunku do projektu pierwotnego. Ponadto od strony nieruchomości skarżących budynek ma parter i stosunkowo duże poddasze, a wszystkie otwory planowane w ścianie budynku usytuowanej od strony działki skarżących mają być wypełnione luksferami. Konkludując Sąd wskazał, że na tym etapie budowy nie było zatem przeszkód do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót i nie było podstaw do dalszej ingerencji organów nadzoru budowlanego, jak tego domagają się skarżący, co nie wyklucza tej ingerencji w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek odstępstw od projektu w przyszłości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt II SA./Lu 483/04 do Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożyli T. i W. W. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono :
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez:
- uznanie decyzji z dnia 20 sierpnia 1997 r. nr BUA III.735l/D/269/97 - pozwolenie na budowę za obowiązującą (art. 37 Prawa budowlanego),
- uznanie odległości modernizowanego budynku od granicy działki skarżących za zgodną z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,
- realizowanie budowy niezgodne z zatwierdzoną dokumentacją techniczną stanowiącą załącznik do pozwolenia na budowę,
2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie decyzji, zezwalającej na wznowienie robót bez uprzedniego uchylenia decyzji - pozwolenie na-budowę (art. 36 ust.2 prawa budowlanego).
Wskazując na powyższe podstawy kasacji zgłoszono wniosek o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie wstrzymania robót budowlanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd przyjął z przekroczeniem przepisów, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 20 sierpnia 1997 r. nr BUA III 7351/D/269/97 jest prawidłowa mimo, iż upłynął 2-letni termin jej wygaśnięcia. Decyzja ta stała się przecież ostateczna w 1997 r. a rozpoczęcie prac modernizacyjnych w tym obiekcie nastąpiło latem 2002 r. Podejmując prace inwestor zdaniem organu administracji budowlanej dokonał istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia i załączonej do niego dokumentacji technicznej. To już wskazuje na złą wolę inwestorów. Po zmianie jednak dokumentacji technicznej uwzględniającej przecież dokonane już zmiany przez inwestorów nie wydano decyzji uchylającej poprzednie pozwolenie na budowę a od razu wydano decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. A przecież inwestor przedstawił odmienne ustalenia w dokumentacji, zupełnie sprzeczne z wydanym w 1997 r. pozwoleniu na budowę. Pozwolenie to obejmowało jedynie modernizację istniejącego budynku mieszkalnego i instalację przyłączy. Nowy zaś projekt budowlany inwestora obejmował nie tylko modernizację parteru ale jeszcze postawienie piętra i poddasza użytkowego tak, iż wysokość projektowana budynku wynosiła 10,5 m. Przy czym budynek ten nie znajdował się w przepisowej odległości od granicy działki skarżących co zupełnie pominął Sad I instancji podnosząc zarazem dwukrotnie, że projekt zamienny ustala wysokość modernizowanego przecież budynku aż o 20 cm niższą. Nadto dokonanie podwyższenia o 0,50 m poziomu posadowienia budynku, także przesunięcie bryły budynku w kierunku południowo-zachodnim oraz wykonanie połaci dachowej o dużym nachyleniu w kierunku sąsiedniej posesji było niekorzystne dla skarżących, gdyż powodowało "zasłonięcie" dalszych okien ich budynku oraz nie spełniało warunków rozporządzenia z 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe powoduje ograniczenie dostępu światła do budynku skarżących, bowiem posiadają oni główne okna (taras) od tej strony, zaś od strony południowej nie mają w ogóle okien. Wyrażenie przez skarżących w 1997 r. zgody na modernizację budynku w odległości 1 m od granicy ich działki było dokonane w zupełnie innych warunkach, przy czym Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku zupełnie je pominęła. Przede wszystkim była to zgoda na modernizację budynku parterowego, bez jego przesunięcia tzn. rozbicia starych fundamentów i wyburzenia ściany i postawienie nowych w odległości kilku metrów w kierunku zachodnim. Zgoda obejmowała jedynie modernizację na istniejących — w okresie jej udzielania - fundamentach budynku. W tych warunkach uznać należało wyrażoną zgodę za zupełnie nieznaczącą, nie wywołującą żadnych skutków prawnych. Wobec tego oświadczono, że skarżący cofają swą zgodę na postawienie budynku w odległości mniejszej niż przewidują przepisy od granicy ich działki. Modernizacja zaś polegająca na poszerzeniu i podwyższeniu budynku usytuowanego w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki; skarżących nie może być uznana jako modernizacja lecz za realizację "całkiem nowej inwestycji budowlanej, co wielokrotnie podkreślali skarżący. Postawienie nowej budowli przewyższającej 3,5 m budynek skarżących jest dobitnym tego przykładem. Odmienne ustalenia poczynione w zaskarżonym wyroku są zdaniem skarżących błędne w ocenie zebranych dowodów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. C. i małżonkowie M. podkreślili, że zarzuty postawione w niej nie są zgodne z prawdą wyjaśniając w szczególności, że rozpoczęto prace budowlane przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, jak też wykonana została analiza zacienienia, która nie wykazała ograniczenie dostępu światła dziennego do budynku skarżących..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżących T. i W. W. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie jak i naruszenia przepisów postępowania. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd (porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz. 11). Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji (porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12).
Zaznaczyć również należy, iż przedstawienie okoliczności uzasadniających przyjęcie kasacji do rozpoznania nie może ograniczyć się do powtórzenia treści przepisu art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wymieniającego podstawy kasacji. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienie nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody, zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie.
W sytuacji postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
Pełnomocnik skarżących wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji prawa procesowego nie wskazał jakiegokolwiek przepisu procesowego naruszonego przez ten Sąd poza art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który co już wyżej podniesiono nie jest wystarczający jako przepis wymieniający podstawy skargi kasacyjnej. Przytoczony również przy tej podstawie kasacyjnej przepis art. 36 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest przepisem prawa procesowego lecz normą prawa materialnego dlatego też nie może skutecznie być przyjęty do rozpoznania w zakresie zarzutu naruszenia prawa procesowego.
Skoro podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego to jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy należało w szczególności zarzucić naruszenie art. 145 § 1 lit. b lub c ustawy procesowej przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, bądź zarzucić naruszenie innego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - takiego jednak zarzutu nie uczyniono w tej sprawie.
Mając powyższe na uwadze podnieść należy, iż brak prawidłowego wskazania w skardze kasacyjnej przepisów procedury sądowoadmininistracyjnej nie pozwala na podważenie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
Przystępując do oceny kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie to skarga zawiera wyłącznie zarzut naruszenia art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wprawdzie zarzucono również naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 1994 r. lecz poza ogólnikowym określeniem tego zarzutu nie wskazano jakiegokolwiek przepisu tego rozporządzenia, który mógłby zostać rozpoznany w ramach przedmiotowego postępowania.
Odnosząc się zatem do jedynego zarzutu, który może być w opisanej sytuacji rozpatrzony przez Naczelny Sąd Administracyjny to przepis art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. ) stanowi, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata (ust. 1). Skarżący wskazują, że naruszenie w/w przepisu polega na tym, że uznano decyzje Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 sierpnia 1997 r. o pozwoleniu na budowę za obowiązującą.
Niezależnie od tego, iż jak wynika z lektury akt sprawy a w szczególności odpowiedzi na skargę kasacyjną rozpoczęcie budowy w przedmiotowej sprawie nastąpiło przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna to przede wszystkim podkreślić należy, że powołany wyżej przepis nie był i nie mógł być stosowany w rozpoznawanej sprawie przez organy nadzoru budowlanego. Przedmiotem prowadzonego postępowania przez organy nadzoru budowlanego była sprawa udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę jak i o uchyleniu pozwolenia na budowę wydawana jest przez organy architektoniczno - budowlane i jest to odrębne postępowanie niezależne od tego w którym wydano zaskarżone decyzje. Zatem organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do stosowania tej normy prawnej która stanowi podstawę skargi kasacyjnej naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Tym samym wskazano w skardze kasacyjnej przepis prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie co czyni nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania.
Stąd też w opisanych wyżej okolicznościach powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za nieusprawiedliwiony.
Mając powyższe na względów w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.