I OSK 529/07

I OSK 529/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Banasiewicz
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Witold Falczyński
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 501/05 - Wyrok WSA w Krakowie z 2006-11-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 142
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościam - tekst jedn.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
art. 92
ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 39 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a., art. 145 § 1 pkt. 2, art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Witold Falczyński Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 8 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prezydenta Miasta K. i Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 501/05 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Kr 501/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność decyzji Wojewody M. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji z [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, jak również uchylił postanowienie Wojewody M. z dnia [...] wyznaczające Starostę K. do załatwienia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, prowadzonej z wniosku P. W.
W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy:
W dniu [...] 1965r., znak: [...], działki nr [...],[...] i [...], położone w obr. [...] jedn. ewid. N. H. zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa jako parcele gruntowe I. kat. -[...] o powierzchni [...] ha i I. kat. [...] o pow. [...] ha byłej gminy katastralnej M. z przeznaczeniem na cele budowy osiedla mieszkaniowego "M.", zgodnie z zaświadczeniem o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej z [...] 1964r., Nr [...], wydanym przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta K..
Wymienione wyżej działki stanowiły współwłasność P. W. w 4/5 i F. W. w 1/5 części.
Z postanowienia Sądu Powiatowego dla dz. N. H. z dnia [...] marca 1966r., sygn. akt [...] wynika, że spadek po zmarłym P. W. nabyli: żona K. W. i syn P. W. — wnioskujący w niniejszej sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie natomiast z postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. N. H. z [...] maja 1994 r., [...] spadek po zmarłej K. W. na podstawie ustawy nabył w całości syn – P. W..
Decyzją z [...] marca 1995r., znak: [...], Kierownik Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami działający z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w K., orzekł o zwrocie działek [...] i [...] na rzecz P. W. i spadkobierców F. W. to jest J. W., K. K., C. K., M. K..
Odwołanie od tej decyzji złożyła K. K. oświadczając, że rezygnuje ze zwrotu.
Decyzją z dnia [...] maja 1995r., znak: [...] Wojewoda K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...] i [...].
Wnioskiem z dnia [...] października 2003r. P. W. wystąpił o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - działek oznaczonych nr [...],[...] i [...].
Z uwagi na brak w aktach sprawy oświadczenia F. W., stanowiącego o tym, że przyłącza się ona do wniosku P. W. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, pismem z dnia [...] września 2004r. oraz z dnia [...] września 2004r., Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K., zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku, poprzez dołączenie pisemnego oświadczenia F. W. o przyłączeniu się do wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, a w przypadku jej śmierci, do złożenia przez wszystkich jej spadkobierców takiego oświadczenia i zakreślił w tym celu odpowiedni termin.
Na przedmiotowe pisma nie udzielono odpowiedzi.
Decyzją z dnia [...], znak: [...], na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), Starosta K., orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...],[...] i [...], położonych w obr. [...] jedn. ewid. N. H., na rzecz P. W., wskazując, ze wnioskowane do zwrotu działki nr [...],[...] i [...] stanowią własność Gminy K. na podstawie decyzji Wojewody K. z [...], znak: [...] i z [...], znak: [...].
Od tej decyzji P. W. wniósł odwołanie do Wojewody M., wskazując, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem, a on nie otrzymał ani odszkodowania, ani też nieruchomości zamiennej.
Decyzją z dnia [...], znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji - Starosty K. z 1[...], znak: [...] o odmowie zwrotu działek nr [...],[...] i [...].
W uzasadnieniu Wojewoda M. powołał się na ustalenia organu pierwszej instancji, wskazując jednocześnie, że z uwagi na nowy stan prawny, a mianowicie wejście w życie z dniem 1 stycznia 1998r. ustawy o gospodarce nieruchomościami, która po raz pierwszy stworzyła definicję zbędności nieruchomości, uznał, iż nie występuje powaga rzeczy rozstrzygniętej decyzjami, dlatego też wniosek z [...] października 2003r. potraktowano jako nowy, uruchamiający nową sprawę administracyjną.
Wojewoda podniósł, że ustalono spadkobierców po F. W., którymi są: J. W., K. K., C. K., M. K..
Podniósł także fakt dwukrotnego informowania P. W. przez organ pierwszej instancji o potrzebie uzupełnienia wniosku o oświadczenia spadkobierców lub dokumenty potwierdzające nabycie przez niego praw do pozostałej części nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że niezależnie od tych wystąpień, organ odwoławczy poinformował wnioskodawcę o konieczności złożenia oświadczenia woli przez spadkobierców F. W.
Wskazano także na okoliczność, że P. W. w piśmie z dnia [...] sierpnia 1997r., podkreślił, że jeżeli nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczeniowy, to podlega zwrotowi. Nie poinformował natomiast, czy będzie korzystać ze wskazanych przez organ instytucji: uzyskania sądowej zgody na podjęcie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, zrzeczenia się przez spadkobierców z dochodzenia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, czy też umownego upoważnieniu go do występowania w imieniu pozostałych osób.
W związku z tym Wojewoda uznał, że odmowa zwrotu jest poprawna i należało ją utrzymać w mocy. Nie wyklucza to natomiast, zdaniem organu, ponownego ubiegania się o zwrot przedmiotowych działek.
Na decyzję Wojewody M. z dnia [...], P. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając organowi, że obarczył go ciężarem dowodu, zamiast przeprowadzić uzupełniające postępowanie lub zwrócić sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji w świetle brzmienia art. 138 § 2 k.p.a.
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Kr 501/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność decyzji Wojewody M. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, jak również uchylił postanowienie Wojewody M. z dnia [...] wyznaczające Starostę K. do załatwienia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, prowadzonej z wniosku P. W.
Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie, żądane do zwrotu działki położone są na terenie miasta o specyficznym statusie, K. jest bowiem miastem na prawach powiatu na mocy art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz załącznika Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652.) i zgodnie z treścią art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, jest gminą wykonującą zadania powiatu, na zasadach określonych w tej ustawie.
Podniesiono, że art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, upoważnił starostę do załatwienia sprawy, dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, lecz z uwagi na przepisy ustrojowe w miastach na prawach powiatu, zadania starosty, w tym wynikające z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wykonuje prezydent.
Zatem w ocenie Sądu, w pierwszej instancji to Prezydent Miasta K. był organem właściwym do wydania w niniejszej sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości decyzji administracyjnej, jednak decyzję taką wydał Starosta K., wyznaczony do jej załatwienia przez Wojewodę M. postanowieniem z [...], znak: [...], opartym na art. 26 § 2 w zw. z art. 26 3 k.p.a. wskutek wyłączenia się z załatwienia sprawy Prezydenta Miasta K..
Sąd wskazał, że uzasadniając zgodność z prawem takiego działania, organy odwołały się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03, jednak Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił poglądu wyrażonego w tej uchwale.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że, aby podmiot znajdujący się w strukturze państwa lub samorządu terytorialnego wyodrębniony organizacyjnie mógł być nazwany organem, musi posiadać podstawę do działania czyli kompetencję, którą jest nie tylko możność, ale i obowiązek korzystania przez organ z określonej formy działania, należącej do działań administracyjnych, przy czym kompetencja organu jest co do zasady wyznaczana ustawowo, z czego wynika zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy, bez specjalnego upoważnienia.
Sąd wskazał jednak, że obowiązujące prawo przewiduje pewne formy za pomocą których może nastąpić przekazanie kompetencji, na przykład za pomocą instytucji wyłączenia organu i w konsekwencji wyznaczenia innego do prowadzenia danej sprawy. W niniejszej sprawie organy administracyjne stanęły na stanowisku, iż podstawą takiego wyłączenia jest art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. przyjmując wykładnię zaprezentowaną przez NSA we wspomnianej już uchwale z 19 maja 2003r., OPS 1/03, w której to dla uzasadnienia podstaw wyłączenia, odesłano nie do przepisów dotyczących wyłączenia organu administracyjnego od załatwienia indywidualnej sprawy konkretnie oznaczonego podmiotu (art. 25 k.p.a.), ale do przepisów dotyczących wyłączenia pracownika (art. 24 k.p.a.).
W ocenie Sądu pierwszej instancji relacja, w jakiej prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadania starosty pozostaje w stosunku do gminy wynika z norm o charakterze ustrojowym i dotyczy organu, a nie konkretnej osoby sprawującej urząd prezydenta. Istnieje także różnica w konsekwencjach wyłączenia pracownika i organu. Wyłączony od udziału w danej sprawie pracownik, traci możność podejmowania czynności procesowych w danej sprawie, a następstwem wyłączenia organu jest utrata właściwości do załatwienia danej sprawy administracyjnej.
Zatem skoro nie było podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta K., to wskazanie innego organu, zdaniem Sądu, doprowadziło do naruszenia właściwości organu wynikającą z art. 19 k.p.a., którą to powinien przestrzegać z urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że naruszenie każdego rodzaju właściwości, stanowi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej przez organ, który nie miał do tego kompetencji, bowiem wypełnia to przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
W związku z powyższym Sąd uznał, że wyznaczenie Starosty K. do rozpoznania niniejszej sprawy, jako konsekwencja wyłączenia Prezydenta Miasta K., nastąpiło niezasadnie.
Sąd pierwszej instancji zgodził się natomiast ze stanowiskiem Wojewody, że nie zachodzi tożsamość sprawy.
Zdaniem Sądu nie ustalono należycie, czy przedmioty obu decyzji (Wojewody K. z [...]., znak: [...] i Wojewody M. z [...], znak: [...]), są tożsame. Nie ustalono także w sposób dostatecznie jasny, co było przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z [...], znak [...].
Wskazano, że wniosek P. W. dotyczył działek "nr [...],[...],[...] obr. [...] N. H. według nowej numeracji, a według starej nr [...] i [...] (...)". Ustaleniu zaś, że przedmiotem wywłaszczenia były parcele o liczbie katastralnej [...] i [...], nie towarzyszy wykazanie, że tym parcelom odpowiadają obecne działki nr: [...],[...],[...] obr. [...] N. H.. Zgromadzona w aktach dokumentacja nie pozwala na pełne i pewne ustalenie tego następstwa. Nie pozwala ona także na jednoznaczne wykluczenie, że działki nr [...] i [...] wchodziły w skład, którejś z przedmiotowych działek na skutek przekształceń gruntowych.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2006r. skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art.136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż dopuszczalnym jest, aby wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodził nie od wszystkich uprawnionych;
2. art. 24 § 1 pkt.1 i 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, iż nie zachodzą przyczyny do wyłączenia Prezydenta Miasta K. w sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości stanowiących własność Gminy Miejskiej K. i przyjęcie, że decyzja z dnia [...] Starosty K. znak [...] została wydana przez organ, który nie miał do tego kompetencji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że za błędne należy uznać stanowisko Sądu dotyczące naruszenia przez organ art.10 k.p.a., poprzez niezawiadomienie spadkobierców F. W. o toczącym się postępowaniu, bowiem zgodnie z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W przedmiotowej sprawie nie został powzięty zamiar użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a zatem nie powstał obowiązek zawiadomienia spadkobierców poprzedniego właściciela o tym zamiarze.
Wskazano, że w sytuacji, w której po stronie wszystkich współwłaścicieli nie ma zgody, czy wystąpić z żądaniem zwrotu, wówczas starosta poza pouczeniem, że żądanie zwrotu muszą zgłosić wszyscy współwłaściciele, powinien zakreślić zgłaszającemu wniosek termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku i dopiero nieuzupełnienie tego braku upoważnia starostę do wydania decyzji odmownej.
Powołano się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990r., sygn. akt I SA 367/90 (publ. ONSA 1990/2-3/47), który stanowi, że stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery oceny organu administracji.
Podniesiono, że w niniejszej sprawie z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpił jedynie P. W., który pomimo wezwań organów prowadzących sprawę nie uzupełnił wniosku o oświadczenia woli spadkobierców F. W. o przyłączeniu się do wniosku o zwrot. Tym samym z wnioskiem o zwrot nieruchomości stanowiącej współwłasność w dacie wywłaszczenia wystąpił tylko jeden z uprawnionych. Dlatego też nie jest rolą organu ocena, czy taki wniosek obejmuje zwrot nieruchomości na rzecz innych uprawnionych i jakich.
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że interpretacja art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a., dokonana przez Sąd pierwszej instancji skutkuje tym, że gmina będąca właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może być uznana za stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest prezydent miasta tej gminy.
Takie ograniczenie roli procesowej gminy w procesie orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność gminy nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa materialnego.
Podniesiono również, że zasadność wyłączenia Prezydenta Miasta K. w sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości stanowiących własność Gminy Miejskiej K. przy zastosowaniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03 została potwierdzona wydanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokami z dnia 21 lipca 2003 r. - sygn. akt. II SA/Kr 3170/01, z dnia 12 czerwca 2003 r. - sygn. akt. II SA/Kr 3191/00, z dnia 27 listopada 2003 r. - sygn. akt. II SA/Kr 35/03, w których wspomniana uchwała została przyjęta jako podstawa rozstrzygnięcia.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2006r. skargę kasacyjną złożył także Wojewoda M., zarzucając mu naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] Nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Starosty K. z dnia [...] Nr [...] są nieważne poprzez wyczerpanie przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., przez naruszenie przepisów o właściwości, to jest. art. 19 k.p.a.;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że postanowienie Wojewody M. z dnia [...] Nr [...] wyznaczające Starostę K. jako organ właściwy dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości składających się z działek nr: [...],[...] i [...], położonych w K., jednostce ewidencyjnej N. H. narusza przepisy prawa procesowego, to jest. art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem Sądu, iż brak było podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta K. od załatwienia sprawy o zwrot przedmiotowej nieruchomości.
Bezspornym w sprawie jest fakt, iż organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest starosta, wykonujący zadanie zlecone z zakresu administracji publicznej. W mieście na prawach powiatu jakim jest K. organem tym jest prezydent miasta.
Z uwagi na to, że Gmina Miejska K. jest aktualnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości, jej przedstawiciel, to jest Prezydent Miasta K. utracił zdolność do orzekania w przedmiocie zwrotu tej nieruchomości, gdyż jego udział w postępowaniu, a następnie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia wywoływałoby wątpliwości co do jego bezstronności. Zasada ta wynika także z art. 24 k.p.a.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej za błędne należy uznać założenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że w obecnych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak jest unormowania mówiącego o wyłączeniu organu gminy w sprawach, w których gmina ta jest stroną postępowania.
Za nieuprawnione należy uznać także twierdzenie Sądu o braku podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta na prawach powiatu będącego pracownikiem organu administracji publicznej w oparciu o artykuł 24 ust 1 pkt 1 i 4 k.p.a. z uwagi na brak indywidualnego związku pomiędzy nim a przedmiotową sprawą.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. W., wniósł o jej odrzucenie w zakresie w jakim strona przeciwna twierdzi iż w swym wyroku z dnia 30 listopada 2006r. Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął błędną wykładnię art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznając, iż dopuszczalne jest aby wniosek o zwrot nie pochodził od wszystkich uprawnionych.
P. W. wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest bezpośredniego odniesienia do art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz stwierdzenia, że dopuszczalne jest, aby wniosek o zwrot nie pochodził od wszystkich uprawnionych.
Wskazano, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 136 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powzięty został zamiar użycia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, o czym nie został zawiadomiony poprzedni właściciel, dowodem czego jest pismo Urzędu Miasta K. z dnia [...] grudnia 2003r., znak [...] informujące o wstrzymaniu czynności w sprawie zbycia nieruchomości do czasu zbadania sprawy przez Rzecznika Praw Obywatelskich.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej wyżej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
Skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający przedmiotową sprawę podziela pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2005 r. sygn. OPS 1/03, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co
w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.
Uwzględniając więc wytyczne zawarte w przywołanej wyżej uchwale należy uznać za trafne zarzuty skargi kasacyjnej Wojewody M. i Prezydenta Miasta K. wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że nie zachodziły przyczyny do wyłączenia Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w sprawie o zwrot nieruchomości stanowiących własność Gminy Miejskiej K. i w konsekwencji naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] i poprzedzająca ją decyzja Starosty K. z dnia [...] są nieważne z uwagi na wyczerpanie przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (tj. naruszenie przepisów o właściwości).
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia
30 listopada 2006 r. pozostaje w opozycji do wskazanej wyżej uchwały oraz utrwalonych w tym zakresie poglądów orzecznictwa i doktryny.
W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości organem właściwym do prowadzenia postępowania jest – zgodnie z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – starosta. W mieście K., prezydent miasta będący organem gminy wykonuje również zadania starosty na podstawie art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.
o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku
z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.
z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu dlatego, że prezydent miasta będący jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, staje się organem prowadzącym postępowanie w sprawie.
Bez wątpienia prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona w konkretnej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Podstawę do wyłączenia prezydenta miasta stanowią więc przepisy zawarte w art. 24 k.p.a., ponieważ prezydent jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych -
Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), z tym zastrzeżeniem, że jest pracownikiem sprawującym równocześnie funkcję organu gminy (miasta). W takich sytuacjach zachodzi przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału
w postępowaniu w sprawie. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia,
a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Słowem sfera stosunków zatrudnienia (pracowniczych) mieści się w pojęciu stosunku prawnego w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prezydent miasta na prawach powiatu jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega włączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia konkretnej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Wyłączenie osoby prezydenta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwiania sprawy (art. 26 § 3 k.p.a). Zatem zgodnie z art. 26 § 2 k.p.a. spawa polega załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (którym w sprawach o zwrot nieruchomości jest właściwy wojewoda), jednakże organ ten może wyznaczyć do rozpatrzenia sprawy podległy sobie organ. Należy pamiętać też, że naruszenie powyższych zasad powoduje sankcje wynikające z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (wznowienie postępowania). Te same przesłanki mogą stanowić również podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a.
Mając na uwadze, iż zarzuty skarg kasacyjnych okazały się usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 207 § 2 cytowanej wyżej ustawy odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.