II SA/Lu 48/24

II SA/Lu 48/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-04-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Maciej Gapski /sprawozdawca/
Robert Hałabis
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 35 ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 733
art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 46 ust. 2
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2024 r. ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 27 listopada 2023 r., znak: IF-VII.7840.8.31.2023.AA w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewody Lubelskiego (dalej jako: Wojewoda lub organ) z dnia 27 listopada 2023 r. znak: IF-VII.7840.8.31.2023.AA po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., ul. W. (dalej jako: skarżąca lub Spółka [...]) utrzymano w mocy decyzję Starosty Świdnickiego z dnia 21 września 2023 r., znak: WB.6740.61.2023.AF10, odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w zakresie budowy stacji telefonii komórkowej sieci P. nr [...] wraz z zewnętrzną instalacją teletechniczną oraz wewnętrzną elektroenergetyczną linią zasilającą, na działkach nr ew. [...] położonych w miejscowości Ś. (obręb ew. 0.) gm. Ś.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej jako u.p.b.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego, w tym dołączenie: c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,
3a) dołączenie:
a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:
a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;
4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:
a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.
Stosownie do art. 35 ust. 3 u.p.b. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W myśl art. 35 ust. 5 pkt 1 u.p.b. w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W ocenie Wojewody, organ I w sposób należyty wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 35 u.p.b. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, co oznacza, iż w przypadku, gdy wniosek odpowiada wymaganiom określonym w art. 35 ust. 1 u.p.b. organ nie może odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przywołany wyżej przepis nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej w pierwszej kolejności obowiązek zbadania, czy planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie objętym wnioskiem, bądź z decyzją o warunkach zabudowy. Zatem zamierzenie budowlane powinno swoimi parametrami, usytuowaniem i przeznaczeniem odpowiadać ustaleniom planu bądź decyzji. Wojewoda wskazał, że przeznaczenie terenu jest ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), który stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem normatywnym i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Do czasu kiedy nie zostanie uchylony lub zmieniony, wiąże także organy gminy oraz organy państwa we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych, w tym organy zezwalające na budowę obiektu budowlanego. Rolą organu architektoniczno-budowlanego jest analiza i ocena zgodności planowanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Nie jest w tym zakresie związany inną oceną, dokonaną na potrzeby odrębnego postępowania, prowadzonego przez inne organy, przy innym trybie i na podstawie innych przepisów prawa materialnego. Plan miejscowy obowiązuje na terenie nim objętym, zatem kształtuje wymogi co do usytuowania określonego rodzaju zabudowy wyłącznie na tym terenie. Realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem.
Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania była ocena możliwości budowy wnioskowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z infrastrukturą we wskazanej lokalizacji, w odniesieniu do przepisów szczególnych związanych ze specyfiką inwestycji oraz zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona decyzja dotyczy budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, usytuowanej w Ś., na działkach nr [...]. W skład inwestycji wchodzą: wieża stalowa MONOBOT M-24 - wysokość trzonu wieży 18,65 m, wysokość całkowita 18,95 m (wraz z częścią fundamentu wystającą nad powierzchnię terenu oraz odgromnikiem), żelbetowy fundament wieży, konstrukcje wsporcze anten sektorowych, radiolinii oraz urządzeń RRU, drabina kablowa/włazowa, ogrodzenie wieży, odgromniki, spoczniki, podesty obsługowe, stalowe ramy pod urządzenia sterujące, anteny sektorowe, radiolinie, urządzenia RRU oraz urządzenia sterujące, wewnętrzna linia zasilająca i linia teletechniczna. Wieża telekomunikacyjna stanowi stalową wieżę o przekroju okrągłym - szerokość przy podstawie wynosi 813 mm, natomiast przy wierzchołku 168,3 mm. Projekt przewiduje zamontowanie na szczycie wieży 3 anten sektorowych typu ADU4516R6v06 i 6 anten sektorowych typu ADU4518R6v06, o azymutach 10°, 134° i 260°, równoważnej mocy promieniowania izotropowe 18507 W i zasięgu występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej na wysokości 12,33 m. Przewiduje również montaż anten radioliniowych oraz urządzeń RRU, a u podstawy wieży urządzeń sterujących. Projektowana wieża jest w naturalnym kolorze ocynkowanej stali, natomiast wyposażenie wieży, tj. anteny, urządzenia RRU i urządzenia sterujące w kolorze białym.
Organ wskazał, że na inwestowanym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta z dnia 12 lipca 2018 r. Nr LVII/543/2018 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. obszar A, B, C, D (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2018 r. poz. 3950). Stację bazową zlokalizowano na działkach nr [...] położonych przy ul. D. w Ś. Działki znajdują się w obszarze o symbolu planistycznym 4 MN przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W myśl § 16 planu dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1MN do 9MN, ustala się:
1) przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie wolnostojącej lub bliźniaczej;
2) przeznaczenie uzupełniające: zabudowa usługowa;
3) warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu:
a) dopuszczenie realizacji budynków gospodarczych i garaży, przy czym obowiązuje zakaz realizacji na działce budowlanej garaży i budynków gospodarczych bez zabudowy określonej w pkt. 1,
b) dopuszczony profil usług realizowanych w oddzielnych budynkach - handel detaliczny, działalność biurowa i administracyjna, oświata, nauka, edukacja, odnowa biologiczna i ochrona zdrowia, opieka społeczna, sport i rekreacja, kultura, projektowanie i praca twórcza oraz usługi ogólno bytowe,
c) na terenach 2MN, 3MN dopuszczenie sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości 1,5 m od niej, na zasadach określonych w obowiązujących w tym zakresie przepisach odrębnych;
4) wskaźnik kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów:
a) maksymalna wysokość zabudowy -12 m, z wyjątkiem budynków gospodarczych i garaży, dla których obowiązuje maksymalna wysokość zabudowy - 5 m,
b) forma dachów: dachy strome dwuspadowe lub wielospadowe o nachyleniu połaci 30°- 50° lub półpłaskie o nachyleniu połaci 12°- 30° i płaskie o nachyleniu połaci do 12°
c) maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych dla budynków mieszkalnych i usługowych realizowanych:
- z dachami półpłaskimi lub płaskimi - 2,
- z dachami dwuspadowymi i wielospadowymi - 3,
d) maksymalna intensywność zabudowy - 0,9,
e) minimalna intensywność zabudowy - 0,01,
f) maksymalna powierzchnia zabudowy - 40% powierzchni działki budowlanej,
g) minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej - 30% powierzchnia działki budowlanej,
h) maksymalna szerokość elewacji frontowej:
- budynku mieszkalnego- 25 m,
- budynku usługowego - 30 m,
i) maksymalna powierzchnia sprzedaży obiektów handlowych - 250 m
Ponadto z § 12 ust. 1 planu, zdaniem organu, wynika, że obszar objęty planem położony jest w zasięgu powierzchni ograniczających wysokość obiektów budowlanych i naturalnych od lotniska, określonych w dokumentacji rejestracyjnej lotniska i oznaczonych na rysunku planu, do 237 m n.p.m.
W §14 planu podano zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej i gospodarowania odpadami ustalając:
1) utrzymanie istniejących sieci infrastruktury technicznej oraz urządzeń i obiektów z nimi związanych, z możliwością ich rozbudowy, przebudowy i modernizacji w sposób nie kolidujący z innymi ustaleniami planu i przepisami odrębnymi;
2) pod budowę nowych i rozbudowę istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej przeznaczono tereny dróg i ciągów oznaczonych symbolami KDL, KDD oraz KPJ;
3) w drodze oznaczonej symbolem KDG dopuszczono realizację wyłącznie sieci infrastruktury technicznej związanej z jej funkcjonowaniem lub urządzeń infrastruktury technicznej o znaczeniu ponadlokalnym, niesłużących bezpośredniej obsłudze terenów do niej przylegających, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami odrębnymi;
4) zmiana zasad realizacji infrastruktury technicznej określonych w pkt. 2 i pkt. 3 dopuszczalna jest wyłącznie po uwzględnieniu obowiązujących w tym zakresie przepisów odrębnych, w przypadku realizacji infrastruktury technicznej niezbędnej do funkcjonowania zbiorczych systemów infrastruktury technicznej. W odniesieniu do drogi ekspresowej SI 2/S 17 powyższe zasady dotyczą wyłącznie przejść poprzecznych przez pas drogowy tej drogi;
5) dopuszczenie budowy nowych sieci infrastruktury technicznej oraz urządzeń i obiektów z nimi związanych poza wymienionymi w pkt. 2 terenami, pod warunkiem, że nie koliduje to z innymi ustaleniami planu i przepisami odrębnymi obowiązującymi w tym zakresie;
Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1648 ze zm.) infrastruktura techniczna to: urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywany do zapewnienia telekomunikacji. Natomiast w myśl art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Zatem projektowana stacja telefonii komórkowej stanowi element infrastruktury telekomunikacyjnej, a ponadto inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej.
Oznacza to konieczność ustalenia zgodności przedmiotowej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 733, dalej: ustawa szerokopasmowa). Zgodnie z zapisami ww. ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 46 ust. 1). Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 46 ust. la). Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (art. 46 ust. 2). Stosownie do ustaleń art. 75 ustawy szerokopasmowej, przepisy art. 46 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2022 r., II OSK 1176/19, istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami tej ustawy. W szeregu orzeczeń sądów administracyjnych wyrażono jednak stanowisko, że z treści art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy szerokopasmowej nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy obiektami infrastruktury telekomunikacyjnej, a inwestor na podstawie wymienionego przepisu nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na takie inwestycje. Organy gminy mogą więc w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało regulacją ww. ustawy jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone w zakresie decydowania o lokalizacji i warunkach budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Zgodnie z art. 4 u.p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten statuuje zasadę wolności budowlanej. Jednakże prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami prawa. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje takie prawo musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie wolności budowlanej wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b., który określa zakres i formę ingerencji organów architektoniczno-budowlanych. Do ograniczeń tych zaliczył również to wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Przenosząc powyższe uregulowania na grunt przedmiotowego postępowania Wojewoda zauważył, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie uniemożliwia realizacji na obszarach 4MN inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nie wprowadza również w tym zakresie żadnych zakazów czy ograniczeń. Istotne dla sprawy jest jednak, że plan nie przewiduje na inwestowanym terenie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych, co implikuje tym samym zastosowanie w omawianej sprawie art. 46 ust. 2 ustawy szerokopasmowej. W ocenie organu odwoławczego kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu dotyczącego możliwości realizacji zaplanowanej inwestycji we wskazanej lokalizacji mają cytowane wyżej uregulowania § 16 planu miejscowego, ponieważ bezsporne jest, że inwestowane nieruchomości znajdują się w obszarze 4MN z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z planu dotyczącego terenu zabudowy o symbolu 4MN wynika też, że przeznaczenie uzupełniające zdefiniowane zostało w §4 pkt 7 planu jako przeznaczenie, które zostało ustalone dla poszczególnych terenów, inne niż podstawowe i nie obejmujące więcej niż 30% powierzchni całkowitej obiektów realizowanych zgodnie z przeznaczeniem podstawowym na nieruchomości objętej inwestycją oraz nie więcej niż 30% powierzchni tej nieruchomości użytkowanej w przeznaczeniu podstawowym. Według § 16 pkt 2 przeznaczeniem uzupełniającym do terenu 4MN jest zabudowa usługowa, przy czym dopuszczony profil usług realizowanych w oddzielnych budynkach to handel detaliczny, działalność biurowa i administracyjna, oświata, nauka, edukacja, odnowa biologiczna i ochrona zdrowia, opieka społeczna, sport i rekreacja, kultura, projektowanie i praca twórcza oraz usługi ogólno bytowe, (§ 16 pkt 3 lit b). Tymczasem z brzmienia art. 46 ust. 2 ustawy szerokopasmowej wynika wprost, że na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, dopuszcza się lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale tylko w postaci infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Definicję infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu zawiera art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy szerokopasmowej wskazując, że należy przez to rozumieć kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szały i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. W świetle ww. definicji nie ma zatem żadnych wątpliwości, że zaprojektowana w niniejszym postępowaniu wieża stalowa o wysokości 16,95 m n.p.t. wraz z instalacją radiokomunikacyjną oraz niezbędną infrastrukturą techniczną nie stanowi infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym odziaływaniu, o której mowa w ww. ustawie.
Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty odwołującej dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów Prawa budowlanego oraz ustawy szerokopasmowej nie zasługują na uwzględnienie. Zasada, o której mowa w art. 46 ust. 1 ustawy szerokopasmowej nie daje podstawy do przyjęcia, że tzw. inwestycje telekomunikacyjne mogą być realizowane na danym terenie niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności może być zlokalizowana na zaplanowanym obszarze, jeśli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Interpretacja ust. 2 ustawy szerokopasmowej prowadzi zaś do wniosku, że jeśli jakiś teren przewidziano w miejscowym planie pod zabudowę jednorodzinną, to w zasadzie wykluczono możliwość sytuowania tam infrastruktury telekomunikacyjnej innej niż o nieznacznym oddziaływaniu, właśnie z uwagi na ochronny charakter tego przepisu w odniesieniu dla takiej zabudowy. Dlatego też w ocenie Wojewody Lubelskiego nie można uznać, że zaplanowane w przedmiotowym postępowaniu zamierzenie budowlane jest zgodne z przeznaczeniem terenu, na jakim zostało usytuowane. Wniosek ten wraz z oceną o braku naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania stał się podstawą do utrzymania w mocy decyzji Starosty Świdnickiego.
W skardze do sądu administracyjnego z dnia 21 grudnia 2023 r. na decyzję Wojewody Lubelskiego Spółka [...] reprezentowana przez r.pr. M. S. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj.:
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy decyzja organu I instancji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zasługuje na uchylenie;
- art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w szczególności w zakresie uznania, że planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- art. 35 ust. 4 u.p.b. poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane skarżącej jest zgodne z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 u.p.b. oraz przepisami odrębnymi;
- art. 46 ust. 1, la i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy szerokopasmowej poprzez błędną wykładnię ww. przepisu polegającą na uznaniu, że na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, niezależnie od przeznaczenia uzupełniającego, dopuszcza się lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale tylko w postaci infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, choć prawidłowa wykładnia ww. przepisu, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, prowadzi do wniosku, iż nie ma przeciwwskazań, by na terenach przeznaczonych na cele zabudowy jednorodzinnej uznać za dopuszczalne lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej niebędących infrastrukturą telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 27 listopada 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 21 września 2023 r. oraz zwrot od Wojewody Lubelskiego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia przez skarżącą praw, w tym zwrot wynagrodzenia radcy prawnego. W uzasadnieniu skargi powołano argumenty oraz orzecznictwo sądów administracyjnych świadczące zdaniem Spółki [...] o zasadności złożonego środka zaskarżenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wniósł o rozpatrzenie sprawy w tym trybie, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Podstawą materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji były w szczególności przepisy ustawy Prawo budowlane – art. 35 ust. 5 pkt 1 -, a także art. 46 ust. 2 ustawy szerokopasmowej. Podstawowa sporna kwestia odnosiła się do zgodności inwestycji Spółki [...] w postaci budowy stacji telefonii komórkowej sieci P. nr [...] wraz zewnętrzną instalacją techniczną oraz wewnętrzną elektroenergetyczną linią zasilającą na działkach nr ewid. [...] położonych w Ś. (obręb: K.) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ś.
Dokonując oceny przedmiotowej sprawy pod kątem zgodności z prawem materialnym oraz przepisami postępowania administracyjnego tut. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organy nie dopuściły się naruszenia prawa, które powodowałoby konieczność uchylenia wydanych w sprawie orzeczeń. Co więcej, Sąd w pełni podziela stanowisko i argumentację przedstawioną w decyzji Wojewody.
Odnosząc się do wskazanego powyżej zagadnienia zgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym Sąd stwierdza, że regulacje zawarte w planie miejscowym uniemożliwiają realizację przedmiotowego zamierzenia budowlanego przez Spółkę [...].
Należy zauważyć, że działki przeznaczone pod inwestycję nr ewid. [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z dnia 12 lipca 2018 r. Nr LVII/543/2018 (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2018 r. poz. 3950, dalej jako m.p.z.p.) znajdują się w obszarze o symbolu planistycznym 4 MN i są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Szczegółowe postanowienia planu dotyczące tych działek zostały powołane w części historycznej uzasadnienia, a są to przede wszystkim § 5 pkt 1 i § 16 m.p.z.p. W tym miejscu właściwe jest podkreślenie, że dla terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczonych symbolami od 1MN do 9MN przewidziano jako przeznaczenia podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie wolnostojącej lub bliźniaczej - § 16 pkt 1 m.p.z.p. Plan dopuszcza ponadto jako przeznaczenie uzupełniające zabudowę usługową - § 16 pkt 2 m.p.z.p. Przy czym plan jednoznacznie określa jakie usługi uzupełniające i w jakim zakresie w stosunku do przeznaczenia podstawowego mogą być lokalizowane na terenach oznaczonych symbolem MN - § 4 pkt 7 oraz § 16 pkt 3 lit a m.p.z.p. Regulacje planu nie przewidują na terenach MN możliwości lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej.
Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że stacja bazowa telefonii komórkowej objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 46 ust. 1 i 2 ustawy szerokopasmowej w zw. z art. 4 pkt 18 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W art. 46 ust. 2 ustawy szerokopasmowej wprowadzono zasadę, że jeżeli w miejscowym planie zagospodarowania terenu nie wskazano lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to dopuszcza się jej lokalizowanie jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Jednocześnie ustawodawca wprowadził w zdaniu drugim art. 46 ust. 2 tej ustawy, regułę interpretacyjną stosowaną przy ocenie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazując, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wobec legalnej definicji pojęcia "infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu" zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy szerokopasmowej, przedmiotowa inwestycja jako przekraczająca wysokość 5 m nie posiada cech "nieznacznego oddziaływania".
Jak już wyjaśniano inwestycja Spółki [...] rozpatrywana w niniejszej sprawie w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej ma wysokość całkowitą 18,95 m, w związku z tym nie może być zakwalifikowana do infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Teren działek, na którym inwestycja ma być zlokalizowana został przeznaczony w planie miejscowym na cele zabudowy jednorodzinnej, co przesądza o tym, że nie mogą być na nim lokalizowane inwestycje z zakresu łączności publicznej w sposób dowolny. Fakt dopuszczenia na obszarze oznaczonym symbolem 4MN (§ 16 pkt 2 m.p.z.p) uzupełniającej zabudowy usługowej nie zmienia oceny w tym zakresie. Na obszarze objętym lokalizacją przedmiotowej inwestycji zabudowa usługowa nie jest przeznaczeniem równorzędnym z zabudową jednorodzinną. Plan miejscowy wyznaczył przy tym maksymalną wysokość zabudowy dla terenów MN do 12m (§ 16 pkt 4 lit a m.p.z.p). Konstrukcja planowanej stacji bazowej również nie spełnia tego normatywu. Ponadto dopuszczony profil usług zostały wyraźnie wskazany w § 16 pkt 3 lit b m.p.z.p. – są nimi: handel detaliczny, działalność biurowa i administracyjna, oświata, nauka, edukacja, odnowa biologiczna i ochrona zdrowia, opieka społeczna, sport i rekreacja, kultura, projektowanie i praca twórcza oraz usługi ogólno bytowe. Regulacje zawarte w planie w zakresie spornego terenu nie przewidują możliwości lokalizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego i w tym zakresie konieczne było zastosowanie art. 46 ust. 2 ustawy szerokopasmowej, która nie statuuje zasady swobodnego umieszczania inwestycji telekomunikacyjnych w tym baz telefonii komórkowej na każdym terenie.
W skardze Spółka [...] powołuje się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w szczególności wyroki: z 26.03.2015 r., II OSK 2057/13, z 24.10.2018 r., II OSK 2776/16, z 17.05.2019 r., II OSK 1663/17, z 15.10.2020 r., II OSK 1689/18 (dostępne w CBOSA), które jej zdaniem przesądzają o możliwości lokalizacji stacji bazowej niespełniającej wymogu infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu na terenach przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczonymi usługami.
Analiza powyższych wyroków nie pozwala na podzielnie stanowiska skarżącej. Należy bowiem zauważyć, że we wszystkich sprawach, na które powołano się w skardze, teren przeznaczony pod inwestycje w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej był w uchwałach planistycznych kwalifikowany jako obszar mieszkaniowo-usługowy. Innymi słowy przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne oraz usługi było dopuszczalne w tym samym zakresie, co również wiązało się z odpowiednim oznaczeniem w planie jako tereny MNU, MU lub podobne. W tego rodzaju sprawach w orzecznictwie wyjaśniano, że jeżeli teren jest jednocześnie przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe i usługi, to nie ma podstaw do uznania, że inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej muszą spełniać wymóg nieznacznego oddziaływania.
W realiach przedmiotowej sprawy teren działek przeznaczonych pod inwestycję Spółki [...] został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – 4MN – natomiast funkcja usługowa nie jest funkcją równoważną, a wyłącznie uzupełniającą, która musi spełniać normatywy przewidziane w § 16 m.p.z.p. w tym dotyczące wysokości. Z tego względu w pełni podzielić należy stanowisko organów, że dołączony przez skarżącą do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 29 marca 2023 r. projekt architektoniczno-budowlany oraz projekt zagospodarowania terenu jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie może być pozytywnie rozpatrzony w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a u.p.b., do czasu doprowadzenia tych projektów do stanu zgodnego z prawem. Słusznie więc zastosowano art. 35 ust. 5 pkt 1 u.p.b.
Podsumowując należy stwierdzić, że na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną możliwe jest lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej, gdy tego rodzaju infrastruktura ma charakter infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (por. wyrok NSA z 11.05.2023 r., II OSK 1623/20, CBOSA). Przedstawione przez Spółkę [...] projekty świadczą o tym, że planowane przedsięwzięcie budowlane o wysokości maksymalnej 18,95 m, już wyłącznie z tego powodu, nie może być zaliczone do takiej nieznacznie oddziałującej infrastruktury telekomunikacyjnej. Dlatego też słuszny jest wniosek, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego gminy Ś. oraz niedopuszczalne w świetle prawidłowej wykładni art. 46 ust. 2 ustawy szerokopasmowej. Sąd podkreśla również, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w skardze. Organy prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, na który składa się w przeważającej części dokumentacja techniczna inwestycji dostarczana przez skarżącą, a także nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów. Ponadto decyzja organu odwoławczego została prawidłowo i rzetelnie uzasadniona stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.