II SA/Lu 479/09

II SA/Lu 479/09 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2010-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Krystyna Sidor /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 31/10 - Postanowienie NSA z 2010-01-29
II OSK 1986/10 - Wyrok NSA z 2012-01-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 48 ust. 1i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 marca 2010 r. sprawy ze skargi I. S.-D. i W. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie po rozpoznaniu odwołania W. D. i I. S. – D. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nakazującą inwestorom rozbiórkę samowolnie zrealizowanego na działce nr ewid. [..] w K. D. przy ul. Z. budynku.
Na podstawie oględzin dokonanych w dniach 20 marca 2008r., 15 kwietnia 2008r. i 7 maja 2009r. organ ustalił, że W. D.i I. S. – D. na działce położonej na terenach oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. D. jako RP - tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej i KDG – drogi gminne - bez pozwolenia na budowę budynek o konstrukcji drewnianej i wymiarach 4,10 x 8,10 m z przybudówką o wym. 1,00 x 3,00 m o pow. zabudowy 36,20 m2 z dachem dwuspadowym nakrytym papą.
W świetle oświadczenia inwestora, jest to szopa na narzędzia rolnicze.
Organ I instancji rozważając ewentualną możliwość legalizacji tego obiektu postanowieniem z dnia [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 31 października 2008r. wskazanych dokumentów.
Pomimo upływu wyznaczonego terminu, inwestorzy nie wykonali nałożonego obowiązku i nie przedstawili wskazanych w postanowieniu dokumentów, dlatego decyzją z dnia [..] organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.
W odwołaniu od tej decyzji I. S. D. i W. D. podnosili, że przedmiotowy budynek ma charakter tymczasowy i nie jest połączony trwale z gruntem palami bądź ławą fundamentową, a ponadto został już przeniesiony w inne miejsce na tej samej działce.
Zarzucili, że organ nie dokonał analizy warunków umożliwiających prowadzenie produkcji rolnej, a także nie ustalił należycie stanu prawnego działki nr [....] oraz nie uwzględnił braku możliwości uzyskania od Burmistrza K. D. wskazanych dokumentów.
Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie nie uwzględnił odwołania.
Badając sprawę organ ten podzielił ustalenia organu I instancji i stwierdził, że przedmiotowy budynek nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, a w konsekwencji na jego budowę niezbędne było pozwolenie na budowę.
Organ odwoławczy ustalił ponadto, że przedmiotowy budynek po wydaniu decyzji organu I instancji nie został nigdzie przeniesiony i nadal znajduje się w tym samym miejscu i za bezsporny uznał fakt, iż właścicielami działki nr [...] w K. D. są W. D. i I. S. D..
W tej sytuacji organ odwoławczy decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie od powyższej decyzji, a następnie w piśmie uzupełniającym skargę z dnia 30 marca 2010r. inwestorzy wnosili o uchylenie decyzji organów obu instancji.
Skarżący podnieśli, że budynek ("szopa") zgodny jest z warunkami technicznymi, "nie przeszkadza sąsiadom", "nie ingeruje w historyczny charakter zabudowy K." (jest daleko od miasta, poza obszarem chronionym przez konserwatora zabytków, wtapia się w rzeźbę terenu), jest ekologiczny, wybudowany własnoręcznie, niezbędny do prowadzenia uprawy warzyw i owoców; jego budowa ma poparcie wielu ludzi, w tym wszystkich sąsiadów (co potwierdzają załączone do akt ich pisemne oświadczenia), środowiska artystów, dyrektora Krajobrazowego Z. M., architektów, "głos zabierał również Prezes TK".
Skarżący wyjaśnili, iż wiedzieli o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę oraz o tym, że w obowiązującym aktualnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] w K. D. położona jest w terenie rolniczym. Ze względu na to, że zapowiadana zmiana planu przedłużała się znacznie, zdecydowali się na budowę bez wymaganego pozwolenia. Podkreślili przy tym, że decydując się na tę budowę nie mieli złej woli, bowiem zapewniono ich bezspornie, że obszar ten zostanie odrolniony. Uznali, że w tej sytuacji, skoro budynek spełni wszelkie niezbędne normy i nie zakłóci obowiązującego porządku, a teren zostanie przeznaczony pod zabudowę, to nie można będzie nakazać im rozbiórki.
Skarżący uważają, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji to: "marnotrawienie dobra prywatnego, dobra publicznego, gwałcenie prawa do wolności podejmowania decyzji i prawa do wolności dysponowania własnością, podważanie zaufania społecznego do racjonalności prawa, niepotrzebne naruszanie poczucia sprawiedliwości społecznej (skoro działki sąsiednie są budowlane, a ta nie), niepotrzebne naruszanie zasady równości wobec prawa, wyraz małostkowości i bezduszności administracji, groźnego dla społeczeństwa autokratyzmu biurokracyjnego, wyraz hamowania postępu, inicjatyw prywatnych i artystycznych, wyraz niszczenia wartości humanistycznych", a ponadto spowodowanie "strat moralnych: depresji, rozczarowania, rozpaczy, utraty nadziei".
Podkreślili, że ich skarga ma trzy zadania: "otwarcia dyskusji o konstytucyjnych granicach wolności, o nowym myśleniu o Architekturze oraz o jakości przestrzeni publicznej". Decyzjom zarzucili naruszenie "art. 8, 22, 30, 31 pkt3, 32" Konstytucji RP.
Dodatkowo, w piśmie z dnia 12 kwietnia 2010r., które wpłynęło do Sądu już po wydaniu wyroku, skarżący podtrzymali swoje stanowisko, podkreślając, że brak jest "merytorycznego" uzasadnienia nakazu rozbiórki. Wskazali przy tym na wyrok TK z dnia 26 marca 2002r., SK 2/01.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że sąd administracyjny z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) uprawniony jest wyłącznie do kontrolowania zaskarżonej decyzji w zakresie jej legalności, a więc zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami. Przez przepisy powszechnie obowiązujące należy natomiast rozumieć akty prawne wymienione w art. 87 Konstytucji RP tj. Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego – na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Mając na uwadze podnoszone w niniejszej skardze zarzuty, należy jednocześnie podkreślić, że w orzecznictwie sądowym i w doktrynie sporna jest kwestia bezpośredniego stosowania przez sądy przepisów Konstytucji RP z pominięciem ustawy. (por. wyrok SN z dnia 8 stycznia 2009r., I CSK 482/08; wyrok NSA z dnia 18 września 2008r., II FSK 852/07; wyrok NSA z dnia 6 maja 2008r., I FSK 723/07; wyrok WSA z dnia 2 kwietnia 2008r., II SA/Go 100/08; wyrok NSA z dnia 26 września 2007r., II FSK 1013/06; wyrok WSA z dnia 19 września 2007r., VIII SA/Wa 405/07; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2006r., II OSK 548/06). Nawet jednak, gdyby dopuścić taką możliwość, to czynić to należy bardzo ostrożnie i tylko w sytuacji, gdy w sprawie zgodności danego przepisu nie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny.
Badając niniejszą skargę stwierdzić należy, że w toku postępowania organy obu instancji nie naruszyły przepisów procesowych, a rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 ze zm.), którego zgodność z Konstytucją potwierdził w kilku wyrokach Trybunał Konstytucyjny.
Przepis ten przewiduje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jako wyjątku od zasady nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, nakładając na właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązek podjęcia ściśle określonych w tym przepisie czynności. Organ mianowicie obowiązany jest wstrzymać postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt1, 2 i 4 ust. 3 (...) Z uwagi na to, że legalizacja jest dla inwestora ważnym uprawnieniem, dla organu nadzoru budowlanego przeprowadzenie tego postępowania jest obligatoryjne. Organ musi więc wydać postanowienie, o którym mowa w powołanym przepisie i zobowiązać inwestora do wykonania nałożonych czynności, mimo iż inwestor nie ma obowiązku tego nakazu wykonać. W przypadku jednak niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego. (art. 48 ust. 4). Rygor ten ma charakter bezwzględny, bowiem ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organowi nadzoru budowlanego możliwości innego rozstrzygnięcia.
Badając niniejszą sprawę stwierdzić zatem należy, że wobec niewykonania przez skarżących obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] zaświadczenia Burmistrza K. D. o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dwóch egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami wynikającymi z przepisów prawa oraz zaświadczeniem o przynależności do izby samorządowej autora projektu budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prawidłowe było wydanie przez ten organ decyzji z dnia [...] nakazującej im rozbiórkę przedmiotowego budynku.
Wbrew zarzutom skargi, ani Sąd w niniejszej sprawie, ani tym bardziej organy administracji publicznej nie były uprawnione do przyjęcia, że zastosowany w sprawie przepis art. 48 Prawa budowlanego jest niezgodny z Konstytucją.
Jak wyżej wspomniano w kwestii tej wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 12 stycznia 1999r. (P 2/98) Trybunał uznał, że unormowanie art. 48 Prawa budowlanego pozostaje w ścisłym związku przede wszystkim z ochroną wartości konstytucyjnych, określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten daje wyraz zasadzie proporcjonalności stanowiąc, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, środowiska, zdrowia publicznego, moralności publicznej, wolności i praw innych osób. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że w przypadku normy art. 48 Prawa budowlanego należy mieć na uwadze konieczność zagwarantowania porządku publicznego, ochrony środowiska, jak również ochrony przed ewentualnym zagrożeniem dla praw lub wolności innych osób. Konfrontując to unormowanie z postulatem doboru takiego środka ograniczenia prawa jednostki, który służyć będzie osiągnięciu zamierzonego celu, TK uznał, że ustawodawca nie przekroczył w tym zakresie granic wyznaczonych treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności zaś postulatu adekwatności.
Również w wyroku z dnia 26 marca 2002r. (SK 2/01) Trybunał oceniając art. 48 Prawa budowlanego z punktu widzenia konstytucyjnie dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw stanął na stanowisku, że wynikający z tego przepisu wymóg bezwzględnego przestrzegania obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego odpowiada sformułowanym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP warunkom ograniczenia praw obywatelskich jako koniecznych w demokratycznym państwie dla porządku publicznego, ochrony środowiska, wolności i praw innych osób. W pojęciu "ograniczenia koniecznego" zawarte jest bowiem – zdaniem TK – nie tylko prawnomaterialne określenie treści ograniczenia, ale również dopuszczalność stosowania środków, które są niezbędne do zapewnienia respektowania owego ograniczenia przez adresatów normy ograniczającej. Trybunał stwierdził przy tym, że może wprawdzie podlegać ocenie czy zastosowany środek zmierzający do wymuszenia pożądanego zachowania nie jest zbyt daleko idący, ale w ocenie uciążliwości zastosowanego środka należy przyjmować, że naruszający prawo powinien liczyć się z faktem, że minimalną konsekwencją naruszenia prawa jest przywrócenie stanu poprzedniego.
Trybunał podkreślił także (P 2/98), że przepis art. 48 Prawa budowlanego ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa). (por. Prawo budowlane. Komentarz. red. Z. Niewiadomski, C.H. Beck, Warszawa 2009, wyd. 3, s.501-504).
W świetle dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny oceny zgodności art. 48 Prawa budowlanego z Konstytucją RP nie ma więc podstaw do uznania, że przepis ten jako zbyt surowy nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie.
W tej sytuacji, pomimo iż przedmiotowy budynek spełnia warunki techniczne i "nie przeszkadza" innym osobom, a inwestorzy dokonali budowy z należytą starannością i dbałością, to jednak skoro z woli ustawodawcy przewidziana w tym przepisie legalizacja uzależniona jest nie tylko od zgodności budowy z normami technicznymi, ale również od zgodności z przepisami obowiązującego planu miejscowego, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, to uzasadnione było nakazanie rozbiórki tego obiektu budowlanego.
Ponadto odnosząc się do dalszych zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie ma również podstaw do przyjęcia, że budowa przedmiotowego budynku nie wymagała pozwolenia na budowę, gdyż budynek ma charakter jedynie tymczasowy, jako że nie jest trwale związany z gruntem i nie posiada fundamentów. Co do zasady wszystkie roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia (art. 28 Prawa budowlanego), a ewentualne ich zalegalizowanie uzależnione jest od zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nawet więc gdyby uznać, że przedmiotowy budynek ma charakter tymczasowy, to z uwagi na to, że jego realizacja wymagałaby uprzedniego zgłoszenia, którego inwestorzy nie dokonali, odstąpienie od nakazu rozbiórki możliwe byłoby tylko wówczas, gdyby wykazali zgodność dokonanej zabudowy z obowiązującym planem miejscowym.
Jednocześnie stwierdzić należy, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone wyczerpująco, z zachowaniem reguł określonych w art.7, 77 § 1 i 80 kpa, a organ obszernie uzasadnił swoje stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 kpa. W szczególności prawidłowo w toku trzykrotnych oględzin w dniach 20 marca 2009r., 15 kwietnia 2009r. i 7 maja 2009r. organ ustalił rzeczywiste położenie i wymiary przedmiotowego budynku.
Z powyższych względów, zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia obowiązujących przepisów, dlatego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)