II SA/LU 474/20

II SA/Lu 474/20 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2020-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza /przewodniczący/
Jerzy Parchomiuk
Maria Wieczorek-Zalewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 706/21 - Wyrok NSA z 2022-10-12
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 73 poz 764
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia.
Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
art. 14 ust.2, 3
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 9 ust.1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2019 poz 1145
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. W. i M. W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
M. W. i M. W., reprezentowani przez [...] M. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę Nr [...] Inne z dnia [...]. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. domagali się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej ich działkę nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej w B. - gmina J., o urządzonej księdze wieczystej: [...]
Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie następujących przepisów:
- art. 14 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 1991r., Nr 101, poz. 444 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o lasach’;
- art. 3 ust. 1 z dnia 8 czerwca 2001 r. ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. Nr 73, poz. 764), dalej jako "u.o.g.r.z.";
- § 272 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz.U. 1995 Nr 10, poz. 46), dalej jako "rozporządzenie w/s w.t. z 1994r.";
- art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415), dalej jako "u.p.z.";
- art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483).
W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że są współwłaścicielami działki nr ewid. [...], która w zaskarżonym planie znajduje się w obszarze terenów zaliczonych do kategorii "lasów i zadrzewień" oznaczonych na rysunku planu symbolem "ZL". Do zasad gospodarki terenami objętymi symbolem "ZL" stosuje się w szczególności § 12 planu w części opisanej w planie jako pkt I "Zieleń", ppkt 1 "Tereny lasów i zadrzewień".
W ocenie skarżących zaliczenie tej działki do tej kategorii naruszyło przepisy obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, gdyż w tej dacie sporna działka nie stanowiła lasu. Stanowiła tzw. siedlisko składające się z obszarów zabudowy oraz przynależnych gruntów. W ewidencji gruntów i budynków użytek działki opisany został w całości jej powierzchni ([...] ha), jako "użytki rolne zabudowane". Jednakże, ewidencja gruntów popełniła błąd przy wpisywaniu symbolu użytku, gdyż oznaczyła ww. "użytki rolne zabudowane" symbolem "B-Ls-VI". W 2019r. ewidencja gruntów i budynków błędnie zmieniła użytek na działce uznając ją za "las" (symbol "Ls"). W efekcie korekty swego błędu - ze względu na stan faktyczny użytku, potwierdzony postępowaniem klasyfikacyjnym - działka została uznana za "grunty rolne zabudowane" (Br-RVI) o powierzchni [...] ha oraz "grunty orne" (RVI) o powierzchni [...] ha. Również, pozyskane z zasobów Głównego Geodety Kraju zdjęcie lotnicze z 1997r. dowodzi, że sporna działka nie stanowiła w tamtym czasie działki leśnej, lecz siedlisko składające się z obszarów zabudowy oraz przynależnych gruntów.
Zdaniem skarżących to, że w dacie uchwalenia planu działka nie stanowiła jakiejkolwiek formy lasu ani zadrzewień, lecz siedlisko, to zaliczenie jej w planie do kategorii "lasów i zadrzewień", nastąpiło z naruszeniem art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, zgodnie z którym grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przekonaniu skarżących, "użytki rolne zabudowane" działki wymagały dla uznania ich za "lasy i zadrzewienia" uprzedniego przeznaczenia do zalesienia, zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach. Oznacza to, że w ramach zaskarżonego planu użytki działki powinny znaleźć się w regulacji dotyczącej gruntów rolnych przeznaczonych dopiero do zalesienia, których dotyczy § 12 planu - pkt I "Zieleń", ppkt 3 "Tereny rolne do zalesienia". Działka powinna zostać zatem objęta symbolem "ZŁ" ("Tereny rolne do zalesienia"), a nie – jak ma to miejsce - § 12 pkt I "Zieleń", ppkt 1 "Tereny lasów i zadrzewień", symbol "ZL". Ich zdaniem, dla stwierdzenia naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy o lasach nie ma znaczenia to, że sporna działka była przeznaczona do lasów w poprzedzającym planie zagospodarowania z 1988r. Plan ten uznawał bowiem za "las" także siedlisko wraz z zabudowaniami i nie spowodował zmian w stanie faktycznym działki, która nadal do dnia wejścia w życie zaskarżonego planu, pozostawała siedliskiem z zabudowaniami.
Skarżący podnieśli, że nawet, gdyby działka została zaliczona w planie do "terenów rolnych do zalesienia", to i tak byłoby to niezgodne z innymi jeszcze przepisami.
Po pierwsze – z art. 14 ust. 2 ustawy o lasach, zgodnie z którym do zalesienia mogą być przeznaczone nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej i grunty rolne nieużytkowane rolniczo oraz inne grunty nadające się do zalesienia, a w szczególności: 1) grunty położone przy źródliskach rzek lub potoków, na wododziałach, wzdłuż brzegów rzek oraz na obrzeżach jezior i zbiorników wodnych; 2) lotne piaski i wydmy piaszczyste; 3) strome stoki, zbocza, urwiska i zapadliska; 4) hałdy i tereny po wyeksploatowanym piasku, żwirze, torfie i glinie. Skarżący podnieśli, że przepis ten pozwalał przeznaczyć do zalesienia grunty rolne o szczególnym typie, tj. nieużytki, nieprzydatne do produkcji rolnej, nieużytkowane rolniczo. Poza nimi do zalesienia można było przeznaczyć inne grunty, jeżeli dawały się zalesić (np. piaski). Grunty rolne zabudowane - a taki użytek istniał na spornej działce w dacie uchwalenia planu - nie nadawały się zatem do zalesienia w rozumieniu art. 14 ust. 2 ustawy o lasach. Nie można bowiem zalesić (pokryć uprawą leśną) obszarów, na których położone są zabudowania oraz obszarów funkcjonalnie z nimi związanych. Tym samym, zabudowane siedliska rolne nie mogą być przedmiotem zalesienia na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o lasach. Poza tym, przeznaczenie do zalesienia obszarów gruntu stanowiących bezpośrednie sąsiedztwo zabudowań rolnych stanowiło naruszenie § 272 ust. 6 rozporządzenia w/s w.t. z 1994r. Przepis ten wymagał zachowania odpowiednich szerokości stref bezpieczeństwa pożarowego między ścianą lasu a budynkami położonymi na gruncie, a więc nie można było zalesić nie tylko powierzchni zabudowanej budynkiem, ale również strefy bezpieczeństwa pożarowego wokół tego budynku.
Po drugie, zaskarżony plan został uchwalony także z naruszeniem art. 3 ust. 1 u.p.g.r.z., zgonie z którym - do zalesienia mogły być przeznaczone tylko grunty, które spełniały co najmniej jedną z następujących przesłanek - stanowiły - (1) grunt klasy VI lub V, (2) grunt położony na stoku o średnim nachyleniu powyżej 15%, (3) grunt okresowo zalewany, (4) grunt zdegradowanym w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sporna działka w dacie uchwalenia planu nie stanowiła żadnej z kategorii tych gruntów, lecz siedlisko składające się z budynków i obszarów funkcjonalnie powiązanych. Nie mogła być zatem przedmiotem zalesienia.
W konsekwencji tego, że uchwalenie planu nastąpiło z naruszeniem art. 14 ust. 2 i ust. 3 ustawy o lasach, art. 3 ust. 1 u.p.g.r.z. oraz § 272 ust. 6 rozporządzenia w/s w.t. z 1994r., doszło również do naruszenia art. 9 ust. 1 u.p.z., który stanowił, że "w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń."
W ocenie skarżących, organ podejmując zaskarżoną uchwałę w części określającej przeznaczenie spornej działki, wykroczył poza granice władztwa planistycznego gminy: ani bowiem z materiałów planistycznych, ani z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, jakie okoliczności przemawiały za tym, by teren spornej działki - dotychczas użytkowany jako zabudowa siedliskowa - wyłączyć spod takiego przeznaczenia, całkowicie eliminując w jego obrębie możliwość realizacji zabudowy (w tym też budynków mieszkaniowych) i w całości przeznaczając go wyłącznie pod lasy. Jedynym wyjaśnieniem tej sytuacji jest - w ocenie skarżących - błąd popełniony przy ocenie rzeczywistego użytku polegający na przyjęciu za błędnym wypisem z ewidencji gruntów, że działka ma charakter leśny. Błąd ten nie był jednak usprawiedliwiony, gdyż z wypisu wynikało wyraźnie, że działka mimo błędnego opisu symbolu użytku (symbol "B-Ls-VI") opisana była słownie jako "użytki rolne zabudowane". Uchwała narusza interesy i uprawnienia skarżących związane z wykonywaniem prawa własności, tj. art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; dalej jako: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (...), jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W zaskarżonym planie poddano działkę skarżących zasadom gospodarki określonym w § 12 pkt 1 ppkt 1 tj. zasadom gospodarki leśnej, co powoduje związane z gruntem leśnym ograniczenia w dysponowaniu tą działką (art. 140 k.c.), przede wszystkim uniemożliwia jej zabudowę budynkiem mieszkalnym. Zgodnie bowiem z § 9 planu - "Do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem, obowiązuje dotychczasowy sposób użytkowania z zakazem rozbudowy obiektów o funkcji sprzecznej z przewidzianą planem". Przepis ten uniemożliwia więc skarżącym rozbudowę obiektów na ich działce.
Dodatkowo skarżący wyjaśnili, że skarga została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem Rady Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa, co czyni zadość wymogom art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.), dalej jako "u.s.g." w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017r., mającym zastosowanie w niniejszej sprawie stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 935).
W odpowiedzi na skargę Gmina J. wniosła o jej oddalenie.
Analiza dokumentacji wskazuje, że również w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Gminnej Rady N. w J. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr [...] z dnia 4 października 1988 r. poz. [...]) sporna działka posiadała takie samo przeznaczenie i następnie także w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r.
Odnosząc się do zarzutów skargi Gmina podniosła, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów działki nr [...] związana była z modernizacją ewidencji gruntów i budynków obrębu 0001 B. dotyczącej wyznaczenia działki do użytków leśnych i oznaczenia jako B-Ls-VI. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że stosowane dotychczas oznaczenie użytku na działce nr [...] jako "[...]" było dopuszczalne, a więc brak podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów. Zmiany klasyfikacji zostały dokonane ze względu na stwierdzenie rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a ujawnionymi danymi w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntów i budynków stanowi publiczny rejestr danych liczbowych i opisowych gruntów, budynków i lokali, który zawiera m.in. dane właścicieli nieruchomości, czy informacje o aktualnym użytkowaniu gruntu. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są podstawą do wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Natomiast przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Gmina podniosła również, że w toku procedury planistycznej skarżący nie wnosili żadnych uwag w trakcie dyskusji publicznej nad rozwiązaniami w planie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 197- 198).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Interes prawny skarżącego, będącego właścicielem działki objętej m.p.z.p. kształtującego sposób jej zagospodarowania uzasadnia bezspornie jego prawo zaskarżenia tego planu. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, uzasadniającego jej zastosowanie. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W doktrynie i w orzecznictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102), a więc np. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego jest możliwe zatem tylko w razie stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. Nie chodzi więc o jakiekolwiek naruszenie, ale tylko o takie, które powodują stan prawny nie dający się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa.
Takich naruszeń Sąd nie stwierdził przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.
Zarzuty skargi sprowadzają się do 1) niezgodności zaskarżonego planu z przepisami ustaw, przede wszystkim dotyczących zalesiania (art. 14 ust. 2 i ust. 3 ustawy o lasach, art. 3 ust. 1 u.p.g.r.z. oraz § 272 ust. 6 rozporządzenia w/s w.t. z 1994r.) oraz 2) przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez (ponadto) pominięcie interesu prawnego skarżących i ograniczenie ich prawa własności (art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Oba nie są zasadne.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu stwierdzić należy, że nie zachodzi niezgodność zaskarżonego planu z przepisami, obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. 9 października 2002r.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.z.p. - w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy w okresie podejmowania zaskarżonej uchwały, obowiązujące wówczas przepisy umożliwiały na działce skarżących dokonanie zalesienia, skoro zaskarżony plan miejscowy takie przeznaczenie na tej działce przewidział. Niewątpliwie bowiem lasu na tej działce dotychczas nie było i nadal nie ma - jest natomiast budynek mieszkalny, szopa, odłogowany grunt orny kl. VI, które skarżący nazywają siedliskiem. Skarżący zarzucają, że w związku z tym, organ gminy nie mógł w planie postanowić, że jest to teren "zadrzewień i lasów" – "ZL", ewentualnie działka mogła być oznaczona symbolem "ZŁ" jako teren do zalesienia. Dokonane przeznaczenie spornej działki wynikało - zdaniem skarżących – z błędnego oznaczenia działki w ewidencji symbolem "B-LsVI", podczas gdy faktycznie zawsze było to siedlisko (użytki). Organ gminy sugerując się wadliwym wpisem do ewidencji uznał, że sporna działka jest lasem, a nie siedliskiem, dlatego błędnie przeznaczył tę działkę jako teren "lasów i zadrzewień" – "ZL". Zdaniem skarżących, organ nie mógł przeznaczyć pod zalesienie spornej działki, ponieważ w tamtym okresie, ten rodzaj gruntu jaki rzeczywiście posiadała (i nadal posiada) sporna działka (a więc zabudowany użytek, a nie nieużytek), nie uprawniał do jej zalesienia. Z decyzji Starosty [...] z dnia [...]. wynika, że "przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków (...) użytek w działce nr oznaczony był jako "[...]", co w przeszłości było dopuszczalne, jednak w myśl obowiązujących obecnie standardów i przepisów taki zapis jest błędny. W trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu B. w 2019r. zmieniono błędny zapis na "[...]I", co również nie było zgodne ze stanem faktycznym, ze względu na istniejące siedlisko". Dokonując obecnie aktualizacji klasyfikacji gruntów tej działki organ stwierdził, że "dominujące klasy gleb: RVI i LsVI, a typy gleb – lasy A i B oraz grunty rolne zabudowane, w działce występują grunty leśne, część gruntu jest zabudowana (w typie zabudowy zagrodowej), pozostała część pozostaje odłogiem rolnym. Wobec tego grunt odłogowany sklasyfikowano jako grunty orne, a grunt pod zabudową oraz funkcjonalnie z nim związany objęto użytkiem gruntowym Br." Zdaniem skarżących, organ gminy nie mógł więc - zgodnie z przepisami - wprowadzić leśnego przeznaczenia spornej działki, będącej faktycznie siedliskiem.
Zarzut nie jest trafny.
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach w art. 14 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, pozwalała zasadniczo zalesiać nieużytki, z art. 14 ust. 3 wynikało przy tym, że grunty przeznaczone do zalesienia powinny być określone w planie.
Przepis art. 14 miał następujące brzmienie:
1. Powiększanie zasobów leśnych następuje w wyniku zalesienia gruntów oraz podwyższania produkcyjności lasu w sposób określony w planie urządzenia lasu.
2. Do zalesienia mogą być przeznaczone nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej oraz inne grunty nadające się do zalesienia, a w szczególności:
1) grunty położone przy źródliskach rzek lub potoków, na wododziałach, wzdłuż brzegów rzek oraz na obrzeżach jezior i zbiorników wodnych,
2) lotne piaski i wydmy piaszczyste,
3) strome stoki, zbocza, urwiska i zapadliska,
4) hałdy i tereny po wyeksploatowanym piasku, żwirze, torfie i glinie.
2a. Wielkość zalesień, ich rozmieszczenie oraz sposób realizacji określa krajowy program zwiększania lesistości opracowany przez ministra właściwego do spraw środowiska, zatwierdzony przez Radę Ministrów.
3. Grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
4. Obowiązek zalesiania gruntów ciąży na nadleśniczych w odniesieniu do gruntów w zarządzie Lasów Państwowych oraz na właścicielach lub użytkownikach wieczystych pozostałych gruntów.
5. Właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów mogą otrzymywać dotacje z budżetu państwa przeznaczone na całkowite lub częściowe pokrycie kosztów zalesienia gruntów, o których mowa w ust. 3. Decyzję w sprawie przyznania środków na pokrycie tych kosztów wydaje starosta na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, po zaopiniowaniu przez zarząd gminy.
Oznacza to, że gmina nie tylko mogła, ale wręcz musiała określić w planie tereny pod zalesienia, ponieważ w przeciwnym razie zalesienie nie byłoby możliwe. Należy podkreślić, że przytoczony przepis pozwalał na zalesienie "gruntów rolnych nieprzydatnych do produkcji rolnej", a takimi niewątpliwie są grunty o klasie gleby VI, którą posiada sporna działka.
Niezależnie od tego, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, poza nieużytkami było możliwe zalesianie także użytków rolnych na podstawie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu z dniu 2 października 2002r.):
1. Grunt rolny będący częścią gospodarstwa rolnego lub stanowiący jego całość może być przeznaczony do zalesienia, jeżeli spełnia co najmniej jeden z niżej wymienionych warunków:
1) jest gruntem klasy VI lub V,
2) jest gruntem położonym na stoku o średnim nachyleniu powyżej 15%,
3) jest gruntem okresowo zalewanym,
4) jest gruntem zdegradowanym w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78, z 1997 r. Nr 60, poz. 370, Nr 80, poz. 505 i Nr 160, poz. 1079, z 1998 r. Nr 106, poz. 668 oraz z 2000 r. Nr 12, poz. 136 i Nr 120, poz. 1268).
Przytoczony przepis pozwalał więc na przeznaczenie pod zalesienie gospodarstwa rolnego, a nawet jego części, jeśli było ono gruntem kl. VI, a więc nie nadającym się do użytkowania rolnego. Co więcej, konieczne było wcześniejsze określenie takiego przeznaczenia w planie miejscowym, bo w przeciwnym razie zalesienie w ogóle nie byłoby możliwe – tak zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 maja 2013r., sygn. akt II SA/Lu 179/13). Ubocznie należy wskazać, że ustawa ta została następnie zmieniona i wprost wprowadzono w niej obowiązek określenia tych terenów (gospodarstw rolnych) do zalesienia w planie miejscowym (art. 3 ostatnie zdanie).
Bezspornie działka skarżących zawsze była częścią gospodarstwa rolnego, składają się bowiem na nią odłogowane grunty rolne kl. VI (orne), leśne, szopa i budynek mieszkalny (użytki gruntowe). Nie można więc zarzucić organowi gminy, że przeznaczając te działkę pod zalesienie, naruszył obowiązujące przepisy, skoro przepisy te – wbrew zarzutom skargi – pozwalały na takie przeznaczenie tej działki w planie; tym bardziej nie można mówić o istotnym, rażącym naruszeniu przepisów, które – w świetle art. 101 u.s.g. - uzasadniałaby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
Dodać przy tym należy, że w tamtym okresie na podstawie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z 2001r. Państwo wychodziło naprzeciw właścicielom gospodarstw rolnych o słabych gruntach, pozwalając je zalesiać, za co rolnicy otrzymywali stałe wynagrodzenie w postaci miesięcznego ekwiwalentu. Przeznaczenie w planie miejscowym spornej działki pod zalesienie stwarzało możliwość uzyskania korzyści z takiego przeznaczenia przez jej właścicieli.
Wprawdzie skarżący podnoszą, że sporna działka w zaskarżonym planie nie została przewidziana "do zalesienia" (symbol "ZŁ"), gdyż jej przeznaczenie zostało określone jako tereny "lasów i zadrzewień" (symbol "ZL"), to jednak w ocenie Sądu, nie stanowi to istotnego naruszenia przytoczonych przepisów. Celem planu miejscowego jest określenie przeznaczenia, a nie faktycznego użytkowania terenów. Przeznaczenie w planie może być takie jak dotychczasowe użytkowanie, ale też może być inne. Organ gminy w ramach władztwa planistycznego może je nawet całkowicie zmienić, w takim przypadku powinno mieć to miejsce z uwzględnieniem interesów właścicieli i interesu publicznego. Podkreślić należy, że w planie chodzi o określenie "przyszłego" przeznaczenia, co wynika z istoty planowania. A więc zapis w zaskarżonym planie, że sporna działka to teren "lasów i zadrzewień" oznacza, że teren jest przeznaczony pod lasy i zadrzewienia, a więc ma na nim być w przyszłości zorganizowany las. W związku z tym, w ocenie Sądu, organ gminy miał prawo sporną działką przeznaczyć do zagospodarowania w sposób charakterystyczny dla obszarów "ZL", a nie "ZŁ" – oba te obszary są w istocie przeznaczone pod zalesienie, jednak organ gminy postanowił w pewnym zakresie sposób ich zagospodarowania zróżnicować i było to – zdaniem Sądu – dopuszczalne i mieszczące się w granicach władztwa planistycznego.
W świetle powyższego brak podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała naruszając przepisy szczególne, naruszyła również art. 9 u.z.p.
Zdaniem Sądu, nie ma podstaw do przyjęcia, że Rada Gminy [...] przy podejmowaniu zaskarżonej naruszyła prawo własności skarżących, chronione w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji, unormowane w art. 140 k.c., a więc, że przekroczyła granice władztwa planistycznego.
Nie jest kwestionowane, że przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały, sporna działka w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Gminnej Rady N. w J. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 12 z dnia 4 października 1988 r., poz. 195) miała takie samo przeznaczenie, jak w zaskarżonym planie. Ta okoliczność oraz wynikający z ówczesnych przepisów obowiązek wyznaczania w planach miejscowych terenów przeznaczonych do zalesienia, uzasadniał – wbrew zarzutom skargi – przeznaczenie spornej działki jako teren "lasów i zadrzewień".
Wątpliwości Sądu budzi w konsekwencji, czy w ogóle interes prawny skarżących został naruszony zaskarżoną uchwałą, skoro przeznaczenie ich działki nie zmieniło się względem poprzedniego planu. Nie można też pominąć, że takie przeznaczenie istnieje już 32 lata, a skarżący dotychczas go nie kwestionowali, a przede wszystkim - co należy podkreślić – nie zgłaszali żadnych uwag i zastrzeżeń w toku uchwalania zaskarżonego planu. Trudno w tej sytuacji zarzucić organowi gminy, że nie uwzględnił odmiennych oczekiwań skarżących, skoro nie wyrażali ich w toku procedury planistycznej, a przeznaczenie to kwestionują po 18 latach od wejścia w życie zaskarżonego planu.
Dodać należy, że przepisy art. 36 i art. 37 u.z.p. przewidywały, że w razie obniżenia wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu, właścicielowi przysługuje odszkodowanie, a nawet roszczenie o wykup nieruchomości, zaś przepis art. 37 umożliwiał dotychczasowe korzystanie z nieruchomości, pomimo zmiany planu. Oznacza to, że skarżący mogli i mogą w dalszym ciągu korzystać ze swojej nieruchomości w dotychczasowy sposób i nie muszą działki zalesiać. Dalszemu korzystaniu z działki jako działki siedliskowej nie stoi więc na przeszkodzie to, że w zaskarżonym planie objęto ją symbolem "ZL". Plan - jak wskazano wyżej - określa przyszłe przeznaczenie terenów, a więc faktyczny sposób ich użytkowania nie musi się pokrywać z przeznaczeniem określonym w planie. Faktyczny sposób użytkowania ma znaczenie dla ewidencji, która - co należy podkreślić - powinna być aktualizowana, a co do zasady obowiązek czuwania nad aktualizacją spoczywa na właścicielu. (zob. wyrok WSA w Warszawie z 30 maja 2017r., sygn. akt IV SA/Wa 551/17.). Kwestia błędu w ewidencji w tym przypadku nie ma więc istotnego znaczenia – skoro organ gminy był uprawniony do zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania spornej działki w planie, a jednocześnie brak usprawiedliwionych podstaw, by uznać, że przeznaczenie spornej działki jako teren "lasów i zadrzewień" wynikał – jak podnoszą skarżący - z błędu w ewidencji gruntów, a nie, że było wynikiem celowego działania organu gminy, tym bardziej, że sami skarżący podnoszą, że choć w ewidencji sporna działka została oznaczona wadliwym symbolem, to jedocześnie opisano ją jednoznacznie jako "użytek rolny zabudowany", o czym organ, uchwalając plan, musiał wiedzieć.
W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych brak podstaw do uwzględnienia skargi - skoro bowiem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały działka skarżących mogła być w sposób legalny zalesiona, a jednocześnie organ gminy miał obowiązek wskazać takie tereny w planie, poza tym przeznaczenie spornej działki było takie same, jak w poprzednio obowiązującym planie, co nie zostało zakwestionowane, zaś skarżący w toku uchwalania planu nie wnosili zastrzeżeń i nie zgładzali sowich oczekiwań co do przeznaczenia ich działki, nie można organowi zarzucić zasadnie naruszenia obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisów i granic władztwa planistycznego.
Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.