II SA/Lu 471/22

II SA/Lu 471/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 646/23 - Wyrok NSA z 2024-05-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7; art. 77 § 1; att. 80; art. 155; art. 156 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 59 ust. 1, ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Tezy
Decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku ma przede wszystkim charakter deklaratoryjny i związany w ścisłym tego słowa sensie. Nie kształtuje ona stosunków prawnych, lecz w sposób sformalizowany potwierdza istnienie określonego stanu prawnego. Jest zatem potwierdzeniem istnienia określonego stanu wynikającego z normy prawa materialnego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy proces inwestycyjny, a jej zasadniczym celem jest zbadanie przez organ, czy inwestycja została wykonana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. W toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego weryfikuje zgodność wykonanych robót budowlanych z warunkami pozwolenia na budowę. Spełnienie przez inwestora wymagań ustawowych obliguje organ do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Natomiast wystąpienie jednej z negatywnych przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu art. 59 ust. 5 p.b. zobowiązuje organ do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie.
Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wydana na podstawie art. 59 prawa budowlanego nie może zostać zmieniona lub uchylona w trybie wynikającym z art. 155 k.p.a.
W sytuacji, gdy konsekwencje (skutki) prawne danych stanów faktycznych określone są w sposób autorytatywny i bezwzględnie wiążący, wydanie decyzji administracyjnej o określonej treści pozostaje jedynie prostą konsekwencją stwierdzenia pewnych faktów. Organ nie może w tego typu sprawach orzekać na innych przesłankach niż te wynikające wprost z bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa, w tym także nie może modyfikować opartych na nich rozstrzygnięć z odwołaniem do ogólnych przesłanek wynikających z art. 155 k.p.a., a więc jedynie do kryterium zgody strony oraz istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony.
Zmiana (uchylenie) decyzji w tym trybie może dotyczyć zarówno decyzji wadliwych, jak i prawidłowych, z tym zastrzeżeniem, iż zastosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji wadliwych może nastąpić tylko wtedy, gdy wady decyzji lub postępowania poprzedzającego jej wydanie nie dają podstawy do jej wzruszenia przy zastosowaniu innych przepisów, w tym szczególności podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.).
Niezgodność decyzji z prawem nie jest jednak okolicznością warunkującą możność zastosowania art. 155 k.p.a., zaś strona nie może traktować trybu z art. 155 k.p.a. jako sposobu na wzruszenie decyzji wadliwej. 	Zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do rozpatrzenia sprawy w "trzeciej" instancji.
Skarżący nie może traktować możności wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jako sposobu na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, która w jego ocenie ab initio była nieprawidłowa.
Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Celem tego postępowania nie jest bowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz weryfikacja decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi W. S. M. "N. J." w L. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 4 maja 2022 r., nr ZOA-XVII.7721.42.2021 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 maja 2022 r., znak: ZOA-XVII.7721.42.2021 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N. J." z siedzibą w [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 15 marca 2022 r., znak: PNB.IO.I.5141.9.2021, PNB.IO.III.5141.2.2022 odmawiającą Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N. J." z siedzibą w [...] zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 15 grudnia 2000 r., znak: AAB.III.4.7355/477/2000, udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami Nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo - usługowej przy ul. [...] w L. z wyłączeniem lokali usługowych i garaży.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydent Miasta L. przy piśmie z dnia 23 lipca 2021 r. przekazał do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego miasta L. wniosek W. S. M. "N. J." z dnia 13 lipca 2021 r. dotyczący zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 15 grudnia 2000 r., znak: AAB.III.4.7355/477/2000 udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami Nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo - usługowej przy ul. [...] w L. z wyłączeniem lokali usługowych i garaży poprzez wykreślenie słów "z wyłączeniem lokali usługowych oraz garaży" i finalnie ustalenie udzielenia pozwolenia na użytkowanie całego segmentu [...].
Decyzją z dnia 15 listopada 2021 r., znak: PNB.IO.I.5141.9.2021 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin, na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił W. S. M. "N. J." zmiany w/w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 15 grudnia 2000 r., znak: [...]
Na skutek rozpatrzenia odwołania W. S. M. "N. J." L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 stycznia 2022 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin pismem z dnia 14 stycznia 2022 r., wydanym na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany w/w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 15 grudnia 2000 r., znak: AAB.III.4.7355/477/2000. Jednocześnie organ I instancji poinformował strony, że do czasu zakończenia postępowania administracyjnego mogą (pisemnie lub do protokołu) wyrazić zgodę na zmianę w/w decyzji lub zgody tej odmówić. W. S. M. "N. J." przy piśmie z dnia 18 stycznia 2022 r. wyraziła zgodę na zmianę decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 15 grudnia 2000 r., znak: AAB.III.4.7355/477/2000.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin decyzją z dnia 15 marca 2022 r., znak: PNB.IO.I.5141.9.2021, PNB.IO.III.5141.2.2022 odmówił W. S. M. "N. J." z siedzibą w Lublinie zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 15 grudnia 2000 r., znak: AAB.III.4.7355/477/2000.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zmiana bądź uchylenie decyzji niewadliwej w trybie art. 155 k.p.a. jest możliwa wyłącznie względem decyzji o charakterze uznaniowym, a nie związanym. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie jest decyzją związaną, gdyż organ nadzoru budowlanego nie posiada żadnego luzu decyzyjnego w tej kwestii, orzec należało jak w sentencji.
W wyniku odwołania wniesionego przez S. M. "N. J." z siedzibą w L. w sprawie orzekał Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, który decyzją z dnia 4 maja 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 15 grudnia 2000 r., znak: AAB.III.4.7355/477/2000.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest oparta na dwóch przesłankach pozytywnych oraz jednej negatywnej, a są nimi: zgoda strony, interes społeczny lub słuszny interes strony oraz przesłanka negatywna - brak sprzeczności z przepisem szczególnym, przy czym w świetle art. 155 k.p.a. i wynikającej z jego treści przesłanki negatywnej tj. braku sprzeczności z przepisem szczególnym, nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Decyzja ma charakter związany wtedy, gdy podczas wystąpienia danego stanu faktycznego, organ administracji publicznej nie może sam wybrać konsekwencji prawnych takiego stanu faktycznego, a zobligowany jest do wydania ściśle określonego rozstrzygnięcia.
Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidział pewien "luz decyzyjny", czyli w sytuacji gdy organ administracji publicznej ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu. Przepisu tego nie można stosować do uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji.
Regulacja prawna zastosowana w przepisie art. 155 k.p.a. nie pozwala przy tym na jej korygowanie elementami natury słusznościowej czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony, gdyż taka wykładnia art. 155 k.p.a. prowadziłaby do sytuacji, w których w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, należałoby uwzględnić wniosek strony o zmianę lub uchylenie decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to interes strony lub słuszny interes obywateli. Powyższe, z kolei, stałoby w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a.
Podsumowując organ wskazał, że art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji, zaś decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, wydana na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, nie jest decyzją uznaniową. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego jest jasny w swej treści i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Jest to przepis o charakterze związanym, co oznacza, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w podejmowaniu decyzji w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w sytuacji spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek.
Odnosząc powyższe na okoliczności sprawy organ odwoławczy wskazał, że słusznie zwrócił uwagę organ I instancji, iż decyzja Prezydenta Miasta Lublin z dnia 15 grudnia 2000 r., znak: AAB.III.4.7355/477/2000, udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w L. z wyłączeniem lokali usługowych i garaży, jako decyzja na mocy której strona nabyła prawo, nie może zostać zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., z uwagi na fakt, że jest decyzją o charakterze związanym. Uwzględnienie wniosku W. S. M. "N. J." o zmianę bądź uchylenie tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., ze względu na jej interes lub interes obywateli prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażonej w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Wzruszenie decyzji z mocy art. 155 k.p.a. może dotyczyć bowiem tylko decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego nie ma charakteru uznaniowego.
Odnosząc się do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oraz postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie to dwa odrębne postępowania administracyjne, choć dotyczące jednego procesu inwestycyjnego. Tym samym, na skutek zakończenia procesu budowlanego i zgłoszenia tego faktu dokonanego przez inwestora, organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie udzielenia- pozwolenia na użytkowanie i zweryfikować w toku czynności kontrolnych zgodność obiektu z decyzją o pozwoleniu na budowę i projektem budowlanym. Istotne jest, że weryfikacja ta przeprowadzana jest nie tylko z punktu widzenia spełnienia wyłącznie warunków techniczno - budowlanych ale również, jak to zostało wyjaśnione powyżej, możliwości użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem.
Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że z odbioru budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami nr [...] zlokalizowanego przy ul. [...] w L. wyłączono lokale usługowe oraz garaże, nie dlatego, że nie zostały one wybudowane, ale ze względu na fakt, iż ich użytkowanie miało stać się możliwe dopiero po zakończeniu robót budowlanych związanych z budynkiem Y, będącym ówcześnie w początkowej fazie realizacji.
Jednocześnie organ wyjaśnił, że zgodnie z Prawem budowlanym uchwalonym nowelizacją z dnia 10 listopada 2000 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126) właściwy organ uprawniony był w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego z 2000 r.). Ponadto, jeżeli organ stwierdził, że obiekt budowlany wybudowany został zgodnie z warunkami określonymi w art. 59 ust. 1, ale mimo to niewykonana została część robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie mógł określić termin wykonania tych robót (art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego z 2000 r.). Należy dostrzec różnicę pomiędzy art. 59 ust. 2 i art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego. W obu tych przepisach mowa jest o wykonaniu robót budowlanych, jednakże skoro w drugim z nich mowa o robotach, które nie zostały wykonane, to pierwszy należy interpretować - aby nie był zbędny - jako dotyczący robót budowlanych, które nie były przewidziane w projekcie. Można zatem sformułować tezę, że art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy uzależnienia użytkowania obiektu budowlanego od wykonania robót budowlanych, które nie były przewidziane w projekcie, a których wykonanie okazało się konieczne dla zgodnego z prawem użytkowania obiektu budowlanego. Takie rozumienie robót budowlanych, o których mowa w art. 59 ust. 2, pozostaje w zgodzie z pierwszą częścią tego przepisu, która zezwala właściwemu organowi na uzależnienie użytkowania obiektu budowlanego od spełnienia innych, bliżej nieokreślonych warunków użytkowania.
W ocenie organu odwoławczego słusznie właściwy organ wydający pozwolenie na użytkowanie, w sytuacji braku możliwości użytkowania lokali usługowych i garaży zgodnie z ich przeznaczeniem, wydał decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego nr [...] z wyłączeniem spornych lokali usługowych i garaży. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie tychże lokali usługowych i garaży mogło nastąpić bowiem dopiero po zakończeniu procesu budowlanego obiektu budowlanego [...], zgłoszeniu przez inwestora tego faktu do właściwego organu oraz po przeprowadzeniu kontroli, w toku której ustalono by, że lokalom usługowym i garażom zapewniono możliwość ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem.
Tym samym, abstrahując od wyjaśnień organu dotyczących braku możliwości zmiany decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. w związku ze związanym charakterem tej decyzji, wskazać należy, że brak jest możliwości dokonania zmiany decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 15 grudnia 2000 r., znak: AAB.III.4.7355/477/2000 poprzez wykreślenie słów "z wyłączeniem lokali usługowych oraz garaży" i finalnie ustalenia pozwolenia na użytkowanie całego obiektu budowlanego nr [...] zlokalizowanego przy ul. [...] w L., gdyż stanowiłoby to niejako bezpodstawne uzupełnienie rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej uzyskaniem prawomocnej decyzji.
Decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie została zaskarżona przez Własnościową S. M. "N. J." z siedzibą w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W skardze decyzji zarzucono naruszenie:
- prawa procesowego: art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 155 k.p.a. przez jego nie zastosowanie i błędne uznanie przez organ, że tryb z art. 155 kpa nie ma zastosowania do decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie w części dot. wyłączenia lokali usługowych, w sytuacji gdy w tym zakresie nie ma związania i mimo, że tryb ten jest jednym ze sposobów eliminacji wadliwych decyzji ( w tym przypadku co do części decyzji] co spowodowało, że decyzja Urzędu Miasta Lublin znak AAA.III.4.7355/477/2000 z 15 grudnia 2000 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...] w L. z wyłączeniem lokali usługowych i garaży tylko w zakresie odniesienia do tych lokali i garaży nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- prawa materialnego przez błędną wykładnię i przez niewłaściwe zastosowanie przepisów na skutek braku skontrolowania decyzji organu pierwszej instancji: art. 59 ust. 1 i 3 prawa budowlanego, który wskazuje, że co do obiektu budowlanego pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, organ wydaje decyzję pozwolenie na użytkowanie i może określić termin a jeżeli nie zakreślił terminu to nie był uprawniony do wyłączenia lokali usługowych, co powinno stanowić dla organu podstawę do wnioskowanej zmiany decyzji.
Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Skarga w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.
Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a.
Organ administracji dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.
W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.
Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i dowody zgromadzone w aktach sprawy, w tym także te związane z istotą i okolicznościami, w jakich wydana została decyzja ostateczna, objęta żądaniem zmiany.
Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów, w tym w szczególności ze złożonego projektu budowlanego i załączonych do niego dokumentów. Większość dowodów, które stanowiły podstawę ustaleń dokonanych w sprawie, to dowody w postaci dokumentów urzędowych, których prawdziwość w żaden sposób nie została podważona.
Podkreślić należy również, że także sama skarżąca nie wskazuje takich środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ, miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Organ nie naruszył także dyspozycji art. 6 k.p.a.
Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa.
W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.
Nie ma podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, co umożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rzeczowo i z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia.
Brak jest również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego.
W sprawie skarżący domagał się, na podstawie art. 155 k.p.a., zmiany decyzji ostatecznej wydanej w dniu 15 grudnia 2000 r. i udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami Nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...] w L. z wyłączeniem lokali usługowych i garaży.
Decyzja ta wydana została na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b."), przy czym - co oczywiste - przy jej wydaniu zastosowanie miały przepisy prawa budowlanego poprzednio obowiązujące, które również w odniesieniu do art. 59 p.b. ulegały licznym, choć jedynie częściowym, nowelizacjom.
Zaskarżoną decyzją Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin odmawiającą W. S. M. "N. J." z siedzibą w L. zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 15 grudnia 2000 r., znak: AAB.III.4.7355/477/2000. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie o odmowie zmiany ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie podzielił ustalenia organu I instancji co do tego, że zmiana tej decyzji, jako decyzji związanej, nie mogła zostać dokonana w trybie art. 155 k.p.a.
W takiej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy zależało od oceny tego czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wydana na podstawie art. 59 prawa budowlanego może w ogóle zostać zmieniona lub uchylona w trybie wynikającym z art. 155 k.p.a.
Odpowiedź na tak postawione pytanie jest negatywna, co trafnie w sprawie przyjęły również organy obu instancji.
Nie wdając się w szersze wywody teoretyczne co do charakteru i istoty instytucji z art. 155 k.p.a., które obszernie zostały już przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego i które Sąd rozpoznający sprawę w całości podziela, wskazać należy, że kwestia ta budzi pewne wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w składzie rozpoznającym sprawę, podziela w tym przedmiocie mniej rygorystyczny pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie art. 155 k.p.a., że przepis ten co do zasady ma zastosowanie do decyzji uznaniowych, jednakże w pewnych szczególnych przypadkach nie wyklucza się jego zastosowania także do decyzji związanych (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. II GSK 1473/21). Dokonując oceny w tym zakresie należy mieć na uwadze okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. II SA/Lu 1457/17).
Pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego jest decyzją związaną w ścisłym tego słowa znaczeniu. Organ nie ma w tym przypadku "luzu decyzyjnego" i swobody w wyborze jednego z wielu dopuszczalnych rozstrzygnięć, nie może wybrać jednej spośród kilku konsekwencji jednoznacznej normy prawnej. Należy podkreślić za organami obu instancji, że art. 155 k.p.a. powinien znaleźć zastosowanie przede wszystkim do takich decyzji, przy wydawaniu których organ miał możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji.
W ocenie Sądu decyzja z 15 grudnia 2000 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku ma przede wszystkim charakter deklaratoryjny i związany w ścisłym tego słowa sensie. Nie kształtuje ona stosunków prawnych, lecz w sposób sformalizowany potwierdza istnienie określonego stanu prawnego. Jest zatem potwierdzeniem istnienia określonego stanu wynikającego z normy prawa materialnego.
Art. 59 ust. 1 p.b. jest jasny w swej treści i ma charakter bezwzględnie obowiązujący.
Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy proces inwestycyjny, a jej zasadniczym celem jest zbadanie przez organ, czy inwestycja została wykonana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Istotą postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie pozostaje zatem ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym.
W toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego weryfikuje zgodność wykonanych robót budowlanych z warunkami pozwolenia na budowę. Spełnienie przez inwestora wymagań ustawowych obliguje organ do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Natomiast wystąpienie jednej z negatywnych przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu art. 59 ust. 5 p.b. zobowiązuje organ do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie.
Niewątpliwie więc w przypadku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdy stan faktyczny potwierdza wystąpienie okoliczności przewidzianych przez ustawę, organ jest zobligowany do wydania decyzji pozytywnej.
Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego zgodności wykonanych robót budowlanych z warunkami pozwolenia na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, obliguje organ do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Organ w tym zakresie pozbawiony jest jakiejkolwiek swobody rozstrzygania, albowiem stwierdzenie wystąpienia określonego stanu faktycznego dotyczącego inwestycji zobowiązuje go do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.
Do tego rodzaju decyzji nie może mieć zatem zastosowania możność zmiany lub uchylenia decyzji z art. 155 k.p.a.
W sytuacji, gdy konsekwencje (skutki) prawne danych stanów faktycznych określone są w sposób autorytatywny i bezwzględnie wiążący, wydanie decyzji administracyjnej o określonej treści pozostaje jedynie prostą konsekwencją stwierdzenia pewnych faktów. Organ nie może w tego typu sprawach orzekać na innych przesłankach niż te wynikające wprost z bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa, w tym także nie może modyfikować opartych na nich rozstrzygnięć z odwołaniem do ogólnych przesłanek wynikających z art. 155 k.p.a., a więc jedynie do kryterium zgody strony oraz istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony.
Z uwagi na powyższe należy zgodzić się z organami obu instancji, że art. 59 ust. 1 p.b. jest przepisem szczególnym, o którym stanowi art. 155 k.p.a. tj. co do zasady uniemożliwia uchylenie lub zmianę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W sprawie występuje zatem negatywna przesłanka w postaci istnienia przepisu szczególnego, który sprzeciwia się uchyleniu decyzji.
Uznanie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wydana na podstawie art. 59 prawa budowlanego nie może zostać zmieniona lub uchylona w trybie wynikającym z art. 155 k.p.a. rozstrzyga przedmiotową sprawę i czyni wniesioną skargą bezzasadną.
Odnosząc się jednak do pozostałych zarzutów oraz wywodów skargi, wskazać należy, że w sprawie istnieją inne okoliczności, które również wskazują na bezzasadność wniesionej skargi.
Tytułem wstępu przypomnieć należy, że objętą żądaniem zmiany decyzją z dnia 15 grudnia 2000 r. Prezydent Miasta Lublin udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami Nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo - usługowej przy ul. [...] w L. z wyłączeniem lokali usługowych i garaży oraz zobowiązał ówczesnego inwestora (S. B.-M. "K.") do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych i garaży wyłączonych z odbioru w/w budynku.
W skardze, powtórzono dwukrotnie, w tym w jej podsumowaniu, że skoro decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest w ocenie organu decyzją związaną a przepisy stanowią, iż organ administracji budowlanej nie może odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z prawem budowlanym, to niewątpliwie organ nie miał podstaw prawnych do wyłączenia z użytkowania lokali usługowych i garaży w obiekcie [...]
Przypomnieć należy w tym kontekście, że przedmiotem kontroli w sprawie nie pozostaje zagadnienie legalności, tj. zgodności z prawem decyzji z dnia 15 grudnia 2000 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku, lecz wyłącznie kwestia możności zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a.
To czy organ przy wydawaniu decyzji z dnia 15 grudnia 2000 r. wadliwie wyłączył z użytkowania budynku lokale usługowe i garaże nie ma znaczenia dla rozpoznanie sprawy albowiem wadliwość decyzji nie należy do przesłanek warunkujących zastosowanie instytucji z art. 155 k.p.a.
Zgodzić należy się, że zmiana (uchylenie) decyzji w tym trybie może dotyczyć zarówno decyzji wadliwych, jak i prawidłowych, z tym - co oczywiste - zastrzeżeniem, iż zastosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji wadliwych może nastąpić tylko wtedy, gdy wady decyzji lub postępowania poprzedzającego jej wydanie nie dają podstawy do jej wzruszenia przy zastosowaniu innych przepisów, w tym szczególności podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.).
Ewentualna niezgodność decyzji z prawem nie jest jednak okolicznością warunkującą możność zastosowania art. 155 k.p.a., zaś strona nie może traktować trybu z art. 155 k.p.a. jako sposobu na wzruszenie decyzji wadliwej.
Zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do rozpatrzenia sprawy w "trzeciej" instancji.
Jeżeli wydana w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie decyzja z dnia 15 grudnia 2000 r. była wadliwa to ówczesny inwestor powinien ją zaskarżyć w zwykłym toku postępowania, a więc odwołaniem.
Obecnie tego rodzaju decyzje, jeżeli są uznawane przez stronę za rażąco naruszające prawo, mogą zostać zaskarżone w trybie z art. 156 k.p.a., z uwzględnieniem ewentualnych ograniczeń wynikających z dodanego w 2020 r. art. 59h prawa budowlanego.
Skarżący nie może natomiast traktować możności wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jako sposobu na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, która w jego ocenie ab initio była nieprawidłowa.
Na marginesie już więc tylko należy zauważyć, że w sprawie nie wykazano istnienia okoliczności, w świetle których decyzja z dnia 15 grudnia 2000 r. jawiłaby się jako oczywiście wadliwa.
Jak trafnie podkreślał to organ art. 59 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, także w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 15 grudnia 2000 r., pozwalał organowi na określenie warunków użytkowania obiektu albo uzależnienie jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych, jak też w sytuacji niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, na określenie warunków użytkowania obiektu albo uzależnienie jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych.
Co do zasady możliwe było również na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów prawa budowlanego uzyskanie częściowego pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji, gdy określona część obiektu mogła samodzielnie funkcjonować zgodnie z zaplanowanym przeznaczeniem.
Ocen tych Sąd dokonał jednakże wyłącznie obiter dicta albowiem kwestia zgodności z prawem decyzji z 15 grudnia 2000 r. nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Wbrew odmiennym wywodom skargi nie sposób jest także dopatrzeć się sprzeczności pomiędzy obecnie kontrolowanym rozstrzygnięciem w przedmiocie odmowy zmiany decyzji z dnia 15 grudnia 2000 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami Nr [...] a decyzją nr 279/21 z dnia 22 marca 2021 r., znak AB-BW.6740.1.1.2021, gdzie organ ustalił, że pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami Nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...] w L. z dnia 23.10.1998 r. znak BUA.III.7351/M-117-96/252/98 zostało wykonane.
Decyzja Prezydenta Miasta Lublin z dnia 22 marca 2021 r. nr 279/21, znak: AB-BW.6740.1.1.2021 dotyczyła odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego Nr [...] z wbudowanymi lokalami usługowymi i garażami.
Decyzja ta, czy ściślej rzecz biorąc utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 26 maja 2021 r., znak: IF-VII.7840.1.33.2021.DB, była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który oddalił wniesioną od niej skargę wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 574/21.
U podstaw takiego rozstrzygnięcia, tj. u podstaw odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego [...] legło ustalenie, że objęty przedmiotowym pozwoleniem budynek został już zrealizowany, a więc wykonany.
Nie ma sprzeczności pomiędzy takim ustaleniem, a rozstrzygnięciem wydanym w niniejszej sprawie.
Po pierwsze przedmioty rozstrzygnięć w obu tych sprawach i ich motywy są różne.
Po drugie nie sposób się również dopatrzeć sprzeczności pomiędzy motywami rozstrzygnięcia wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Lu 574/21 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie a treścią decyzji z dnia 15 grudnia 2000 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami Nr [...].
Z uzasadnienia decyzji z dnia 15 grudnia 2000 r. wynika, że u podstaw wyłączenia z odbioru lokali usługowych i garaży leżało to, że ich użytkowanie możliwe będzie dopiero po zakończeniu robót budowlanych związanych z budynkiem [...], będącym w początkowej fazie realizacji.
Ustalenie zatem, że roboty budowlane związane z wykonaniem budynku Nr [...] zostały już zrealizowane nie ma żadnego związku z zagadnieniem udzielenia pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych i garaży albowiem kwestia ta została powiązana nie z realizacją budynku Nr [...], ale z wykonaniem innego budynku, a mianowicie budynku [...]
Za niezasadne należy uznać także te wywody skargi, w których skarżąca wskazuje, że organ nie powinien odmawiać wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Ponownie w tej kwestii należy przypomnieć, że przedmiotem sprawy pozostaje ocena możności zmiany ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku w trybie art. 155 k.p.a., a nie możliwość wydania w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.
Jak wskazywano już wyżej możliwe było uzyskanie częściowego pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji, gdy określona część obiektu mogła samodzielnie funkcjonować zgodnie z zaplanowanym przeznaczeniem. Uzyskanie takiego "częściowego" pozwolenia na użytkowanie nie eliminuje jednak obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie pozostałej części obiektu budowlanego.
Jeżeli więc skarżąca uważa, że obecnie spełnione zostały wszystkie warunki do tego, by wyłączone poprzednio z odbioru i pozwolenia na użytkowanie lokale usługowe oraz garaże mogły funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem to powinna wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Wówczas, po przeprowadzeniu kontroli, o której mowa w art. 59 ust. 1 p.b., możliwe będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lokali usługowych i garaży usytuowanych w przedmiotowym budynku.
Skutku takiego nie można natomiast osiągnąć w trybie art. 155 k.p.a. z tej podstawowej przyczyny, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Celem tego postępowania nie jest bowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz weryfikacja decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a.
W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że uwzględnienie wniosku skarżącej o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby do obejście przepisów prawa budowlanego dotyczących udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Skarżąca we wniosku z dnia 13 lipca 2021 r. wnosiła o zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia 15 grudnia 2000 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami Nr [...] poprzez wykreślenie słów "z wyłączeniem lokali usługowych oraz garaży" i finalnie ustalenie udzielenia pozwolenia na użytkowanie całego segmentu [...].
Uwzględnienie takiego wniosku przez "wykreślenie" z decyzji z dnia 15 grudnia 2000 r. zwrotu "z wyłączeniem lokali usługowych oraz garaży" i "finalnie ustalenie udzielenia pozwolenia na użytkowanie całego segmentu [...]" prowadziłoby do tego, że zamiast udzielonego decyzją ostateczną pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego doszłoby w istocie do udzielenia pozwolenia na użytkowanie całości przedmiotowego obiektu budowlanego.
Powyższe, w sposób niedopuszczalny godziłoby tak w zasadę trwałości decyzji ostatecznych, jak również prowadziłoby do obejście przepisów prawa budowlanego dotyczących udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W szczególności bowiem w takiej sytuacji doszłoby do udzielenia pozwolenia na użytkowanie pozostałej części obiektu budowlanego (lokali usługowych i garaży) bez przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59 ust. 1 p.b.
Powyższe dodatkowo uzasadniało niemożność dokonania zmiany decyzji z dnia 15 grudnia 2000 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku w trybie art. 155 k.p.a.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.