II SA/Lu 468/23

II SA/Lu 468/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-07-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Małek
Robert Hałabis
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 36a ust. 5, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 27 marca 2023 r., znak ZOA-VIII.7721.41.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z 27 marca 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania W. S. (dalej jako: skarżący) Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: Lubelski WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w Radzyniu Podlaskim z 5 września 2022 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Na skutek pisma W. S. (właściciela działki nr [...]) PINB w Radzyniu Podlaskim wszczął postępowanie w sprawie zgodności realizacji budowy budynku mieszkalnego z zatwierdzonym projektem budowlanym na działce nr [...] położonej w miejscowości W., będącej własnością K. K.
W toku postępowania ustalono, że K. K. wybudował budynek mieszkalny jednorodzinny na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Radzyńskiego (decyzja z 17 października 2013 r.). Inwestor zawiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych, PINB w Radzyniu Podlaskim nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia (postanowienie z 14 czerwca 2017 r.). W wyniku kontroli stwierdzono, że inwestor wprowadził zmianę polegającą na podwyższeniu terenu o ok. 0,20 m w porównaniu do projektowanej. Projekt budowlany przewidywał podniesienie terenu, lecz ze względu na brak rzędnych w projekcie zagospodarowania działki nie można szczegółowo ustalić o ile teren został podwyższony. Wielkość podwyższenia ustalono na podstawie analizy przekroju poprzecznego budynku i pomiarów kontrolnych. Działka nr [...] (powstała w wyniku podziału działki nr [...]) od strony południowej graniczy z działką nr [...], należącą do W. S. Działka nr [...] jest zabudowana murowanymi budynkami: mieszkalnym i gospodarczymi. Sporny budynek mieszkalny K. K., zlokalizowany został w odległości od 14,30 m do 15,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej i 5,00 m od granicy z działką nr [...]. Projektowana rzędna posadowienia parteru budynku w zatwierdzonym projekcie budowlanym na poziomie 158,20 m n.p.m. Projekt architektoniczno-budowlany budynku mieszkalnego przewidywał wyniesienie parteru na wysokość 0,50 m. Odprowadzanie wód opadowych z połaci dachowych budynku mieszkalnego odbywa się poprzez rynny, rury spustowe połączone z rurami drenażowymi ułożone w gruncie, które następnie przechodzą w rury sączkowe, skierowane do zaplecza nieruchomości w kierunku wschodnim. Od strony drogi pas nieruchomości działki nr [...] (stanowiący drogę dojazdową do pola) jest znacznie niższy względem działki nr [...], różnica w najwyższym punkcie wynosi 0,45 m. Wskutek różnicy poziomów wykonana została skarpa. Różnica ta maleje w kierunku wschodnim (zaplecza działki nr [...]). Teren działki nr [...] został podniesiony w przeważającej części gruntem z wykopu. Grunt ten jest gruntem naturalnie występującym w miejscu lokalizacji budynku mieszkalnego, więc podniesienie ww. nieruchomości nie zmieniło zasadniczo warunków gruntowych w obrębie nieruchomości inwestora oraz sąsiednich. W ocenie organu I instancji spływ wód opadowych odbywa się w kierunku zaplecza nieruchomości inwestorów, a nie w kierunku działki W. S.
Na podstawie powyższych ustaleń organ I instancji uznał, że podwyższenie rzędnej terenu o 0,20 m nie jest zmianą istotną, wobec powyższego decyzją z 3 grudnia 2021 r. umorzył postępowanie administracyjne.
W wyniku odwołania W. S., decyzją z 28 stycznia 2022 r. Lubelski WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy postanowieniem z 13 marca 2022 r. organ I instancji nałożył na K. K. obowiązek opracowania
i przedłożenia oceny technicznej oddziaływania zrealizowanych robót budowlanych polegających na podwyższeniu terenu gruntem oraz odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...]. Opinia została złożona.
Po ponownym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego, decyzją z 5 września 2022 r. PINB w Radzyniu Podlaskim umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na K. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w zakresie podniesienia i odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...].
Od powyższej decyzji W. S. wniósł odwołanie, zarzucając bezprawną odmowę udostępnienia akt sprawy oraz wadliwe ustalenia faktyczne w kwestii podniesienia poziomu działki nr [...].
Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 27 marca 2023 r., Lubelski WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył ustalenia faktycznego organu
I instancji oraz wskazał, że z treści przedłożonej przez inwestora na żądanie PINB oceny technicznej oddziaływania zrealizowanych robót budowlanych wynika, iż roboty budowlane polegające na podwyższeniu terenu gruntem oraz utwardzeniu betonową kostką brukową części powierzchni gruntu na przedmiotowej nieruchomości zostały wykonane w sposób zgodny z zasadami wiedzy technicznej oraz z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Na podstawie wykonanych pomiarów wysokościowych stwierdzono, że nie następuje odprowadzenie wód opadowych z działki nr [...] na działkę nr [...] zaś obie nieruchomości zlokalizowane są na terenach zabudowy zagrodowej, o niewielkim stopniu zabudowy i znacznych obszarach terenów chłonnych na obu nieruchomościach. Nie stwierdzono również naruszenia nakazu odprowadzenia wód opadowych na teren własnej nieruchomości. W obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Nie ma więc konieczności wykonania jakichkolwiek robót budowlanych. W takiej sytuacji brak jest podstaw prawnych do podejmowania działań ze strony organu nadzoru budowlanego. Dlatego też w niniejszej sprawie, organ I instancji stwierdzając brak podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego zasadnie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
W skardze do sądu na powyższą decyzję W. S. zarzucił naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zasad ogólnych, zasad postępowania dowodowego, wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji). Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organ I instancji utrudniał jego pełnomocnikowi (córce) zapoznanie się z aktami sprawy, nie wydając przy tym postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy. W zarzutach dotyczących wadliwego zebrania i oceny materiału dowodowego skarżący stwierdził, że organy nie były w stanie ustalić istoty rozpoznawanej przez siebie sprawy, tj. o ile został podniesiony teren na działce [...]. Skarżący zarzucił, że: nie określono rzędnej pierwotnej terenu działki [...]; pominięto ustalenie zgodności realizacji budowy budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym; nie ustalono podstawowych danych o podniesieniu terenu, takich jak: długość, szerokość nasypu czy powierzchnia; nie uzasadniono tezy o tym, że teren został podniesiony w przeważającej części gruntem z wykopu; zaniechano kontroli na początkowym etapie budowy budynku na działce [...], w szczególności w zakresie wyznaczenia rzędnej pierwotnej terenu oraz późniejszej analizie dokumentacji powykonawczej, która została przedłożona przez inwestora; nie odniesiono się do zależności pomiędzy projektem drogi gminnej a podniesieniem terenu na działce nr [...]; nie ustalono, czy projekt budowlany zakładał podniesienie poziomu terenu i utworzenie nasypu; dokonano błędnej oceny wyników analizy technicznej przedłożonej przez inwestora; pominięto błędy w analizach zawartych w ocenie technicznej.
W odpowiedzi na skargę Lubelski WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
W pierwszej kolejności konieczne jest precyzyjne wyznaczenie przedmiotu rozpoznawanej sprawie, ma to bowiem kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości (legalności) działań podjętych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego.
Spór w sprawie niewątpliwie koncentruje się na kwestii podwyższenia przez inwestora terenu działki nr [...].
Kwestia podwyższenia terenu na działce może być oceniana w perspektywie różnych spraw, rozstrzyganych przez różne organy. Jeśli do podwyższenia terenu doszło w związku z robotami budowlanymi, zwłaszcza objętymi jakąś formą reglamentacji (pozwolenie na budowę lub zgłoszenie), kwestia ta pozostaje w gestii właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej (na etapie reglamentacji – wydawania pozwolenia na budowę lub przyjmowania zgłoszenia) lub organów nadzoru budowlanego (na etapie weryfikacji, czy roboty budowlane związane z podwyższeniem terenu na działce zostały wykonane zgodnie z wymogami szeroko rozumianego prawa budowlanego). Jeżeli podwyższenie terenu nie miało związku z robotami budowlanymi objętymi formą reglamentacji budowlanej, zasadniczo kwestia ta podlega ocenie w perspektywie przepisów prawa wodnego, w kontekście przepisów zakazujących zmiany stosunków wodnych na nieruchomościach ze szkodą dla gruntu sąsiedniego (art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne; Dz. U. z 2022 r., poz. 2625, ze zm.).
W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w przedmiocie weryfikacji zgodności wykonania budynku mieszkalnego z przepisami prawa i udzielonym pozwoleniem na budowę, a zatem w tzw. trybie naprawczym (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682; dalej jako: P.b.). Ten przedmiot wyznaczał zakres koniecznych ustaleń faktycznych oraz zakres przepisów prawa, do których ustalony stan faktyczny wymagał odniesienia. Ze względu na istotę sporu, dotyczącą podwyższenia poziomu terenu działki nr [...] i zarzucany przez skarżącego negatywny wpływ na będącą jego własnością, sąsiadującą działkę nr [...], należało również rozważyć przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. (wykonanie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska). Choć spór odnosi się do budynku oddanego do użytku w 2017 r., należało stosować przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym nowelizacją Prawa budowlanego z 2020 r., z uwagi na to, że postępowanie wszczęto w październiku 2021 r.
Decyzja z 17 października 2013 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] (obecnie: [...]) ma charakter ostateczny i prawomocny. Organ nadzoru budowlanego nie zgłosił sprzeciwu do zawiadomienia o przystąpienia do użytkowania budynku (postanowienie PINB w Radzyniu Podlaskim z 14 czerwca 2017 r.). Do momentu ewentualnego usunięcia z obrotu prawnego decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, jej ustalenia są wiążące dla organów nadzoru budowlanego. Wypada przy tym zauważyć, że ewentualna weryfikacja legalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę (w tzw. trybach nadzwyczajnych) nie należy do organów nadzoru budowlanego, ale organów administracji architektoniczno-budowlanej.
Jeśli organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w trybie naprawczym, w przedmiocie weryfikacji zgodności robót budowlanych z zatwierdzonym projektem i udzielonym pozwoleniem na budowę, to punktem odniesienia dla tej weryfikacji jest treść zatwierdzonego projektu budowlanego.
W projekcie budowlanym bezspornie tzw. poziom 0, czyli poziom posadowienia budynku został wyznaczony na poziomie 158,2 m n.p.m. Mapa obrazująca projekt zagospodarowania terenu nie wskazuje rzędnych terenu bezpośrednio wokół budynku. Rzędne te można jednak ustalić, analizując rysunki stanowiące elementy projektu architektoniczno-budowlanego. Zarówno na rzucie parteru, jak i na przekrojach projektowanego budynku zaznaczono wielokrotnie, że teren wokół budynku znajduje się na poziomie o 0,50 m niższym niż poziom posadowienia budynku. Prowadzi to do jedynego logicznego wniosku: przyjęty w zatwierdzonym prawomocnie projekcie budowlanym poziom terenu wokół budynku musiał wynosić 157,7 m n.p.m. (poziom 0: 158,2 minus wartość wskazywana na rysunkach w projekcie: -0,50 m). Dodatkowym potwierdzeniem jest wskaźnik poziomu garażu widoczny na rzucie parteru – oznaczony wartością -0,45, a zatem niższy o 0,45 m od poziomu 0 budynku. Jest to logiczne – wjazd do garażu musiał znajdować się na poziomie bliskim poziomu terenu.
Poziom terenu wokół budynku przyjęty w zatwierdzonym prawomocnie projekcie budowlanym wynosił 157,7 m n.p.m. Jest to wartość wyjściowa dla analizy podniesienia poziomu terenu w perspektywie oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę.
Z argumentów skarżącego wynika, że poziom działki nr [...] w momencie wyjściowym musiał być znacznie niższy. Tezy tej nie da się potwierdzić analizując dostępną dokumentację. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że biorąc pod uwagę przedmiot postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, nie można oprzeć się na innej wartości niż wynikająca z dokumentacji projektowej. To, czy jeszcze przed sporządzeniem dokumentacji projektowej doszło do zmian w zakresie ukształtowania terenu działki nr [...] (tj. czy już wcześniej właściciel nawoził ziemię i podnosił poziom działki) pozostaje poza zakresem badania organów nadzoru budowlanego, bo wykracza poza ich kompetencje, ograniczone regulacjami prawa budowlanego, w tej sprawie – weryfikacji zgodności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem
i udzielonym pozwoleniem na budowę, z przepisami prawa budowlanego, względnie w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. To, czy kwestia ta mogłaby być przedmiotem zainteresowania w perspektywie wspomnianych przepisów Prawa wodnego i organów właściwych do ich rozstrzygania, pozostaje poza zakresem rozpoznawanej sprawy.
Co więcej – wartość 157,7 m n.p.m. jako wyjściowy poziom działki nr [...], w miejscu wokół posadowionego budynku, wcale nie jest niewiarygodna, jak twierdzi skarżący. Mapy do projektu zagospodarowania terenu zostały sporządzone na mapach pochodzących z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zarówno na wspomnianej mapie obrazującej projekt zagospodarowania terenu, jak i na mapie sytuacyjno-wysokościowej dołączonej do projektu (k. 14), w południowo-zachodnim narożniku działki nr [...], na granicy z działką nr [...] znajduje się punkt wskazujący na rzędną 157,7 m n.p.m. Po przeciwnej stronie działki, znajdują (naprzeciw siebie) dwa punkty wskazujące rzędną 157,5 m n.p.m. Jeśli uwzględnić dołączoną do projektu budowlanego mapę sytuacyjno-wysokościową (k. 19), na której układ warstwic obrazuje naturalne, lekkie nachylenie działek w kierunku północnym, informacje te układają się w logiczną całość, prowadzącą do wniosku, że wysoce wiarygodnym, graniczącym z pewnością, jest to, że poziom działki nr [...] w części zachodniej, w obszarze bezpośrednio sąsiadującym z miejscem posadowienia budynku i wokół, miał wartości 157,7-157,6 m n.p.m. Twierdzenia skarżącego, jakoby wyjściowy poziom działki nr [...] w tym miejscu miał być znacznie niższy, nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym.
Przy przyjęciu powyższej wartości wyjściowej, materiał dowodowy zgromadzony w aktach wskazuje jednoznacznie, że teren wokół budynku po zrealizowaniu inwestycji jest na wyższym poziomie, niż wynika to z dokumentacji projektowej. Potwierdzają to pomiary dokonane przez pracowników PINB w Radzyniu Podlaskim w trakcie oględzin (załączniki do protokołów kontroli, k. 14, k. 42 akt adm. I inst.), jak i – w jeszcze bardziej widocznym stopniu – plan sytuacyjny zagospodarowania działki, dołączony do opinii sporządzonej na żądanie organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. (k. 66 akt adm. I instancji). Poziom terenu w części frontowej działki nr [...] (wg aktualnej numeracji), wynosi od 157,79 (utwardzenie wjazdu z kostki burkowej) do 157,84 (przy samym budynku) m n.p.m. W części północnej (od północnej ściany budynku), teren utwardzony kostką położony jest na wysokości 157,84, po czym, zaraz za utwardzeniem, opada do wartości 157,19. W części południowej (od strony południowej ściany budynku), wartości te wynoszą od 158,83 (przy samym budynku) do 157,71 (za opaską budynku). W części wschodniej, na terenie utwardzonym kostką znajduje się tylko jeden punkt, obrazujący rzędną 157,69 m n.p.m.
Z powyższego płynie wniosek, że doszło do podniesienia poziomu terenu wokół budynku, z trzech stron, o wartość od 9 do 14 cm w stosunku do wartości przyjętej w projekcie.
Równie bezsporne jest, że fragment działki nr [...], graniczący od strony południowej z działką nr [...], stanowiący według oświadczeń skarżącego drogę dojazdową do pola znajdującego się w dalszej części działki, znajduje się znacznie niżej – rzędne na granicy działek wykazują (w miejscu podniesienia terenu działki nr [...]) wartości od 157,46 do 157,34). Istnienie tego swoistego nasypu, jak to określiły organy, potwierdza też dokumentacja zdjęciowa przedkładana przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego (zdjęcie na k. 41 akt adm. organu II inst.)
Biorąc pod uwagę przesłanki postępowania prowadzonego w trybie naprawczym, kluczowe jest zatem pytanie, czy podniesienie terenu wokół budynku o wskazane wartości w związku z budową budynku, stanowi takie naruszenie warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, które mogłoby zostać zakwalifikowane jako istotnie odbiegające od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.), względnie jako mogące spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (pkt 2).
Interpretując użyte w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. sformułowanie "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach", należy nawiązywać do treści regulacji odnoszących się do kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, czyli art. 36a P.b. Wskazuje na to wymóg wewnętrznej spójności regulacji Prawa budowlanego – art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. jest w pewnym sensie normą sankcjonującą naruszenia wymogów wynikających z dopuszczalności odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Sporny obiekt budowlany (budynek mieszkalny) przyjęto do użytkowania w 2017 r., jednakże przepisy przejściowe wskazują na konieczność zastosowania art. 36a ust. 5 P.b. w nowym brzmieniu, nadanym wspomnianą wyżej dużą nowelizacją Prawa budowlanego z 2020 r. (ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Wynika to z analizy przepisów przejściowych w ustawie zmieniającej. Ustawodawca przewidział stosowanie przepisów w brzmieniu dotychczasowym (sprzed nowelizacji z 2020 r.) "do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy", z zastrzeżeniem jednak, że m.in. art. 36a ust. 5 P.b., dotyczący przypadków uznanych przez ustawodawcę za istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu, stosuje się już w brzmieniu nowym, nadanym nowelizacją (art. 28 pkt 1 lit. a) ustawy zmieniającej). Bezspornie postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte już po wejściu w życie nowelizacji Prawa budowlanego z 2020 r. (zawiadomienie organu z 10 listopada 2021 r. o wszczęciu postępowania z urzędu – zob. art. 53a ust. 1 P.b.), co oznacza konieczność stosowania przepisów w nowym brzmieniu, nadanym nowelizacją.
Błędne jest wobec tego uzasadnienie decyzji organu I instancji, który powołuje przepis art. 36a ust. 5 P.b. w dawnym brzmieniu, sprzed nowelizacji (s. 3-4). Wszystkie dywagacje z odwołaniem do spornego stanowiska orzecznictwa są o tyle chybione, że odnoszą się do nieaktualnego stanu prawnego, nie mającego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na samo rozstrzygnięcie.
Kluczowy w perspektywie rozpoznawanej sprawy jest pkt 1 przywołanego art. 36a ust. 5 P.b., w świetle którego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany.
Z powołanej regulacji wynika, że odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu, jednak tylko w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Co więcej, należy również uwzględniać treść art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę – organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Kwalifikując odstąpienie jako potencjalnie istotne, należy zatem brać pod uwagę środki, jakie może zastosować organ nadzoru budowlanego, które również wskazują, że odstąpienie od zatwierdzonego projektu będzie istotne wówczas, gdy doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wymaga sporządzenia projektu zamiennego lub – dodatkowo wykonania czynności lub robót, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem
Konieczne jest zatem przeanalizowanie, czy podniesienie terenu wokół budynku o wskazane wyżej wartości w związku z budową budynku zwiększyło obszar oddziaływania poza działkę nr [...], w szczególności czy wpłynęło negatywnie na działkę nr [...], bądź na inne działki sąsiadujące.
W ocenie Sądu prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy nadzoru budowlanego nie wskazują, aby do takiego negatywnego oddziaływania doszło.
Podwyższenie terenu działki nr [...] nie doprowadziło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na żadną z sąsiednich nieruchomości, w tym na działkę nr [...]. Z projektu budowlanego oraz wyżej wskazanej "Oceny technicznej" z maja 2022 r. wynika, że po stronie południowej budynku (od strony granicy z działką nr [...]) wykonano opaskę odwadniającą o szerokości 1,05 m. Dalszy fragment działki do granicy z działką nr [...] to teren nieutwardzony, porośnięty trawą. Nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń organów, bazujących na przesłuchaniu świadka oraz właściciela działki nr [...], że podwyższenie zostało wykonane z materiału chłonnego – ziemi z wykopów, pospółki i kruszywa. Wody opadowe z połaci dachowych są odprowadzane rynnami, a następnie rurami spustowymi połączonymi z rurami drenażowymi w gruncie, w kierunku zaplecza działki nr [...] (słusznie skarżący wskazuje na błąd w uzasadnieniu decyzji WINB co do odległości położenia rur od budynku, prawidło wartość jest wskazana w decyzji organu I instancji – 3,26 m; zob. załącznik do protokołu kontroli, k. 42 akt adm. I instancji). Biorąc pod uwagę charakter terenu (zielony, wysoce chłonny), bezspornie prawidłowo wykonane odwodnienie z połaci dachowych, rury drenarskie, nie ma mowy o żadnym wpływie na obniżony pas terenu na działkę nr [...]. Trzeba przy tym zauważyć, że przesłane przez pełnomocnika skarżącego do WINB zdjęcia z zastoinami wody obrazują zupełnie inny fragment działki [...], bezsprzecznie nie jest to analizowany, obniżony pas terenu tuż przy granicy działek (pas ten obrazuje zdjęcie na k. 41 akt adm. organu II inst., pozostałe zdjęcia przedstawiają zupełnie inny obszar działek, na co wskazują widoczne na tych zdjęciach budynki, czy ogrodzenie).
Od strony wschodniej ściany budynku mieszkalnego znajduje się wprawdzie stosunkowo szeroki (4,40 m) teren utwardzony kostką brukową, ale teren ten jest nachylony w kierunku wschodnim, a zatem wody opadowe spływają na teren zielony na działce nr [...], bez możliwości jakiegokolwiek oddziaływania na sąsiednie działki.
Od strony frontowej (zachodniej) – bezpośrednio przy budynku znajduje się utwardzenie z kostki brukowej o szerokości 2,80 m oraz utwardzenie dojścia i dojazdu do budynku, które wykonano z tłucznia kamiennego, a zatem materiału o wysokiej przepuszczalności. Pozostałe tereny są nieutwardzone, porośnięte trawą. Nie sposób racjonalnie mówić o możliwości jakiegokolwiek wpływu w zakresie kierowania wód z działki nr [...] na działkę sąsiednią (nr [...]), tj. drogę publiczną.
Analogicznie należy ocenić sytuację od strony północnej, gdzie zaraz za utwardzeniem znajduje się pas terenu zielonego. Dodatkowo, od strony północnej umiejscowiony jest pas stanowiący działkę nr [...], będącą również własnością inwestora (właściciela działki nr [...]).
Z powyższego wynika, że podniesienie terenu wokół budynku nie zwiększyło obszaru oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę poza działkę nr [...], a zatem nie miało charakteru istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b.
Konkluzji tej nie zmienia fakt, że ustalona w "Ocenie technicznej" rzędna terenu przy wejściu do budynku znajduje się na poziomie 158,11, przy założonym w projekcie poziomie posadowienia na poziomie 158,20, co jest podnoszone w skardze. Nie sposób z tego wywodzić żadnych negatywnych konsekwencji dla inwestora, skoro z faktów tych płynie wniosek, że inwestor obniżył rzeczywisty poziom posadowienia budynku. Obniżenie poziomu posadowienia budynku nie mogło wpłynąć negatywnie na sąsiadujące działki. Poza tym, wysokości te ustalono w maju 2022 r., a zatem 5 lat po oddaniu budynku do użytkowania. Trzeba zatem brać poprawkę na naturalnej zjawisko osadzania się budynku. Podobnie należy ocenić podnoszoną w skardze (s. 5), różnicę między wysokością posadzki w garażu a poziomem 0 budynku (z wyliczeń opartych na aktualnych rzędnych wynika, że różnica ta wynosi 27 cm, z treści projektu wynika, że powinna wynosić 45 cm). Nie da się z tego wywieść tezy, że cały budynek został podniesiony – rozbieżność świadczy co najwyżej o tym, że podniesiona została posadzka w garażu lub grunt pod nią (podniesienie terenu pod całym budynkiem prowadziłoby do wniosku, że różnica poziomu posadzki w części mieszkalnej i w garażu musiałaby utrzymać się na takim samym poziomie, określonym w projekcie budowlanym). Ponownie jednak nie sposób dopatrzeć się w takiej zmianie istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b., które wymagałyby interwencji organów nadzoru budowlanego, z uwagi na brak oddziaływania na działki sąsiadujące.
Nie doszło również do odstąpienia od warunków określonych w przepisach techniczno-budowlanych. Organy prawidłowo rozważyły kwestie potencjalnego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych dotyczących wymogów w zakresie odprowadzania wód opadowych z terenu działki budowlanej (§ 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. z 2022 r., poz. 1225; dalej jako: r.w.t.) oraz zakazu zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości (§ 29).
Podwyższenie terenu na działce nr [...] nie doprowadziło do naruszenia żadnego z analizowanych przepisów.
Po pierwsze, w budynku mieszkalnym przewidziano powierzchniowe odprowadzenie wód opadowych – na własny nieutwardzony teren działki (opis do projektu zagospodarowania działki, k. 12 projektu; rzuty elewacji – rysunku A7/1-4). Z "Oceny technicznej" wynika, że wody opadowe z połaci dachowych są odprowadzane poprzez rury kanalizacyjne przy budynku, a następnie rozsączane w gruncie rurami drenarskimi (s. 4 "Oceny", k. 69 akt adm. I instancji). Nic w materiale dowodowym nie wskazuje na naruszenie § 28 ust. 2 r.w.t. w tym zakresie.
Po drugie, z przytoczonych już wyżej wywodów wynika, że nie doszło do naruszenia zakazu zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości (§ 29 r.w.t.)
Argumenty te (brak ustalonego negatywnego wpływu podwyższenia terenu na działce nr [...] na działki sąsiadujące) wykluczają również spełnienie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b., nie ma nowiem mowy o żadnym zagrożeniu bezpieczeństwa ludzi lub mienia czy zagrożeniu środowiska.
Skoro nie zostały spełnione przesłanki do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego interwencji w ramach tzw. trybu naprawczego, wszczęte z urzędu postępowanie należało umorzyć, zatem rozstrzygnięcia organów są prawidłowe.
Zarzuty podniesione w skardze są niezasadne.
Przede wszystkim nie doszło do żadnego naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowania. Jakkolwiek akta obrazują, że w pewnym momencie doszło do sporu pomiędzy pełnomocnikiem skarżącego a organem I instancji co do dostępu do akt sprawy (oświadczenia i pisma pełnomocnika skarżącego organ organu I instancji, k. 76-79, 81, 87-88, 104, 108 akt adm. I instancji), to kluczowe jest to, że pełnomocnik lub sam skarżący wielokrotnie zapoznawali się z aktami (vide: k. 25, 62, 77, 82, 86, 98, 115 akt adm. I instancji; k. 10, 60 akt adm. organu II inst.), uczestniczyli w oględzinach, w przesłuchaniu świadków (zadając pytania – protokół przesłuchania, k. 90-95 akt adm. I instancji), składali obszerne wyjaśnienia oraz wnioski. Bezsprzecznie skarżący jako strona miał zapewnione wszelkie gwarancje czynnego udziału w postępowaniu.
Dalsze zarzuty skupiają się na drobiazgowym analizowaniu rzekomych wad w ustaleniu rzeczywistego poziomu podniesienia terenu na działce nr [...]. Problem z zasadnością tych zarzutów wynika z faktu, że odrywają się one całkowicie od przesłanek postępowania naprawczego, przeanalizowanych wyżej. Jeszcze raz trzeba w tym miejscu podkreślić, że skoro organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w trybie naprawczym, w przedmiocie weryfikacji zgodności robót budowlanych z zatwierdzonym projektem i udzielonym pozwoleniem na budowę oraz przepisami prawa, to punktem odniesienia dla tej weryfikacji jest treść zatwierdzonego projektu budowlanego. Analiza akt sprawy wskazuje, że przyjęty w zatwierdzonym prawomocnie projekcie budowlanym poziom terenu wokół budynku musiał wynosić 157,7 m n.p.m. i to jest wartość, do której należało odnosić ustalenia faktyczne dotyczące aktualnego poziomu działki, a następnie wyprowadzać konsekwencje w zakresie kwalifikacji podwyższenia terenu działki jako istotnego albo nieistotnego odstąpienia od warunków określonych w zatwierdzonym pozwoleniu czy w przepisach prawa. Wszystkie drobiazgowe wyliczenia zawarte w uzasadnieniu skargi abstrahują od tego podstawowego dla rozstrzygnięcia sprawy założenia.
Trzeba pamiętać o tym, że zasada prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) obliguje organy do ustalania tych faktów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. To co, jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy determinuje treść przepisów – w tym przypadku przepisów określających przesłanki zastosowania trybu naprawczego (art. 50 ust. 1 P.b.). W takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla ustalenia, czy zaszły przesłanki do ingerencji organów nadzoru w tym trybie, stan faktyczny został prawidłowo ustalony.
Przedstawiona wyżej analiza wykazała, że jakkolwiek bezspornie podniesiono teren działki nr [...], to odstępstwo od projektu nie miało charakteru istotnego, gdyż nie skutkowało rozszerzeniem zakresu oddziaływania na działki sąsiednie, ani nie prowadziło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych.
Z tych przyczyn podniesione w skardze zarzuty dotyczące wadliwych ustaleń organów w kwestii rzeczywistego poziomu podniesienia terenu na działce nr [...] nie są zasadne.
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.), Sąd oddalił skargę.