II SA/LU 46/24

II SA/Lu 46/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jacek Czaja /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Maciej Gapski
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 234
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145, art. 135, art. 153, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 10 listopada 2023 r., znak: SKO.PW/40/26/2023 w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia działki do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z 5 września 2023 r., znak: IGK.631.7.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz W. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z 10 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej także jako: Kolegium), po rozpoznaniu odwołania W. P. (dalej także jako: skarżący) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. (dalej jako: Wójt) z 5 września 2023 r. w sprawie odmowy nałożenia obowiązku przywrócenia działki do stanu pierwotnego.
Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Kolegium, na skutek zażalenia skarżącego, postanowieniem z 10 maja 2022 r. uchyliło zaskarżone postanowienie Wójta z 4 lutego 2022 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wójt odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na to, że naruszenie stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...] ze szkodą dla gruntu skarżącego było już przedmiotem postępowania, zakończonego decyzją ostateczną z 9 grudnia 2003 r. W decyzji tej nakazano właścicielowi dz. nr ewid. [...] i [...] przywrócenie stanu poprzedniego poprzez zasypanie rowu ziemnego odprowadzającego wody opadowe z budynków inwentarskich oraz wykopanie rowu odprowadzającego wody opadowe z budynków inwentarskich oraz wykopanie rowu odprowadzającego wody opadowe wzdłuż własnej działki w kierunku drogi gminnej. Wskazano, że oględziny z 29 marca 2021 r. wykazały, że obowiązki te zostały wykonane. Kolegium w uzasadnieniu wskazało, że: "organ I instancji nie wykazał w dostateczny sposób, iż sprawa, której rozpatrzenia domaga się wnioskodawca, została dostatecznie rozstrzygnięta wcześniejszą decyzją".
Decyzją z 5 września 2023 r. Wójt Gminy B. odmówił nałożenia na H. S., właściciela działek nr [...] i [...], obowiązku przywrócenia działki do stanu poprzedniego "z uwagi na fakt, iż spowodowane przez H. S. zmiany stanu wody na działce o nr ewid. [...] i [...] nie wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie".
Wójt w uzasadnieniu wskazał, że "w dniu 16 marca sporządzono protokół z opisem sytuacji na gruncie, z którym zapoznały się strony". Kolejno podał, że oględziny z udziałem biegłego odbyły się 16 sierpnia 2022 r. i 16 marca 2023 r. w obecności właścicieli działek nr [...], [...], [...].
W uzasadnieniu podkreślono, że w toku postępowania została sporządzona opinia techniczna w sprawie zmian stanu wody na gruncie, z której wynika, że w sprawie nie doszło do zmiany stanu wody na działkach nr [...] i [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Opinia została uznana za kompletną, dokładną, jasną i logiczną.
Po rozpatrzeniu odwołania W. P. od powyższej decyzji, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2023 r., poz. 1478 ze zm., dalej jako: p.w.). Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie najistotniejsze jest ustalenie, czy w sprawie doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. W przypadku stwierdzenia, że doszło do takiej zmiany, należy ustalić kto i kiedy takiej zmiany dokonał, na czym polegała, jaki był stan wód przed i po dokonaniu zmiany. Kolejnym krokiem jest stwierdzenie, czy zmiana taka jest szkodliwa dla terenów sąsiednich. Przy czym zmiana stosunków wodnych to świadome lub nieświadome działanie właściciela lub innych osób na jego gruncie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany np. z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi.
Organ podniósł, że w sprawie przeprowadzono oględziny z udziałem biegłego hydrologa, który sporządził opinię w sprawie. Z powyższej opinii – uzupełnionej pismem z 17 lipca 2023 r. – wynika, że właściciel działek nr [...] i [...] nie dokonał żadnych zmian w ich ukształtowaniu. Działki te są zabudowane budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi. Ogólnie teren ma spadek w kierunku południowo - zachodnim, co wskazano na kopii mapy zasadniczej. Oznacza to, że wody opadowe z tych działek, które zresztą położone są wyżej niż działka nr [...], spływają w jej kierunku. Wody opadowe z działek nr [...] i [...] spływają wzdłuż budynków gospodarczych do usytuowanego na nich rowka w kierunku drogi gminnej. Zmiana kierunku spływu wód nastąpiła po rozebraniu jednego z budynków gospodarczych usytuowanych na działce nr [...], ale nie ma to znaczenia dla obecnie istniejącego stanu wód. Rozebranie tego budynku spowodowało zmniejszenie wielkości odpływu wód opadowych. Nie stwierdzono szkód na sąsiedniej nieruchomości. Biegły za zasadne uznał podtrzymanie obowiązku utrzymania rowka wzdłuż budynków inwentarskich oraz jego pogłębienie do ok. 15 cm (od 14 do 17 cm). Stwierdził ponadto, że teren utwardzony na działce nr [...] znajduje się pomiędzy budynkami gospodarczymi oraz domem mieszkalnym. Przed bezpośrednim spływem wody z tych terenów chroni budynek gospodarczy. Odległość terenu utwardzonego od granicy z działką nr [...] wynosi 9 m, a po uwzględnieniu kierunku spływu - 12 m. Dodatkowo większość wód jest odprowadzana przez zjazd na działkę nr [...], czyli przy granicy z działką nr [...]. Kierunek spływu wód z działek nr [...] i [...] w kierunku działki nr [...] jest naturalnym kierunkiem spływu.
Resumując powyższe rozważania, Kolegium stwierdziło, że właściciel działek nr [...] i [...] nie dokonał jakichkolwiek zmian w ukształtowaniu terenu tych działek mających wpływ na działki sąsiednie. Istotna problemu tkwi w naturalnym ukształtowaniu terenu powodującym, że wody opadowe i roztopowe spływające z wyżej położonych działek spływają na działki sąsiednie. Jest to zjawisko naturalne, nie zaś spowodowane jakimikolwiek działaniami człowieka. Poza tym pogłębienie istniejącego rowu pomiędzy przedmiotowymi działkami, zgodnie z opinią, będzie wystarczające do uregulowania naturalnego spływu wód.
W odniesieniu do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało m. in. że żądanie przywrócenia terenu do stanu poprzedniego nie zasługuje na uwzględnienie. Według oświadczenia H. S. oraz zgodnie z ustaleniami biegłego, H. S. nie dokonywał żadnych zmian w ukształtowaniu terenu mogących mieć wpływ na zmianę kierunku i natężenie odpływu wód na grunt sąsiedni od 2003 r. Organ odwoławczy wskazał, że twierdzenia skarżącego, że H. S. dokonywał takich zmian jeszcze 5 lat temu, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, tym bardziej że - jak twierdzi - spór o odprowadzanie wód gruntowych z budynków H. S. trwa już od 1988 r.
Kolegium wskazało, że biegły nie ma obowiązku sporządzania protokołu z dokonywanych przez siebie czynności.
Skargę na powyższą decyzję wniósł W. P., podnosząc następujące zarzuty.
1. Naruszenia przepisów prawa materialnego:
a. art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 p.w. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy B. S., ojciec H. S., a następnie H. S. "nawieźli ziemi na działki [...] i [...], postawili budynki na działce [...] na długości ok. 50 m, przy długości całkowitej działki ok. 95 m, zastawiając koryto wody, utwardzili grunt kostką brukową, nasypali gruz, nie wywieźli ziemi, i utwardzili drogę gruzem i sukcesywnie dokonali podwyższenia swojej działki o ok. 60 cm, co skutkowało natężeniem odpływu znajdujących się na gruncie S. wód opadowych i roztopowych a także zmianą kierunku odpływu wód";
b. art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 ust. 2 p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy wody z działki H. S. w sposób "celowy i złośliwy" zostały odprowadzone na grunt sąsiedni tj. działki W. P.;
c. art. 234 ust. 3 p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy wody płynące z działki H. S. notorycznie niszczyły i nadal niszczą uprawy W. P., i będą szkodliwie oddziaływać na nowobudowany budynek gospodarczy, a woda spływa częściowo już koleiną drogi należącą do skarżącego.
2. Naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, w zw. z art. 9 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:
a. zbagatelizowanie sprawy zgłoszonej przez W. P., zaniechanie przez Wójta ustalenia rozmiaru szkody na działkach skarżącego, skutków niewłaściwego odprowadzenia wód z działek H. S., rozpoczęcie czynności od końca poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego hydrologa zamiast ustalenia skutków i przyczyn zniszczenia plantacji skarżącego;
b. samowolne zlecenie wykopu rowka odprowadzającego wody z działek H. S. w wyniku ustalenia zalewania działek skarżącego i następie zlecenie opinii biegiem hydrologowi, w celu dopasowania opinii do wykopanego rowku;
c. ustalenie, że opinia biegłego hydrologa jest kompletna i jasna w sytuacji, gdy w budynku znajdującym się na działkach o numerze [...] i [...] brak jest stosownego odprowadzenia wody do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych, wymaganych przepisami, prawa, a biegły nie miał za zadanie ustalenie rozmiarów szkody, a ustalenie czy w wyniku wód płynących z działki S. dochodzi do zalewania działki skarżącego, a więc biegły opiniując ok. 6 miesięcy po szkodzie, wykroczył poza swoją specjalizację, gdyż straty rolnicze wycenia biegły innej specjalizacji, gmina przez pół roku nie zrobiła nic w celu weryfikacji strat skarżącego;
d. błędne przyjęcie, że H. S. nie dokonał żadnych zmian w zakresie nasypów ziemnych w sytuacji, gdy z protokołu oględzin z udziałem biegłego hydrologa wprost wynika, że nawiózł on ziemię, którą częściowo rozsypał, a częściowo zgromadził, a sam hydrolog błędnie wskazał, że ziemia ta została nawieziona w latach sześćdziesiątych;
e. błędne ustalenie, że nie doszło do zmiany stosunków na gruncie w sytuacji, gdy od 1988 r. trwają postępowania o odprowadzenie wód opadowych z budynków H. S.; w decyzji, znajdującej się w aktach sprawy z 1988 r., jest precyzyjnie opisany stan pierwotny działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...], jest informacja, że wskutek działań S. doszło do podniesienia ich gruntów o 20 m3, a biegły hydrolog nie ustosunkował się do tej decyzji, pomimo że H. S. nie wykonał decyzji tej i kolejnych w sposób prawidłowy, co skutkowało wydaniem opinii bez zaznajomienia przez hydrologa z istotną dokumentacją, z której wynika, że działka [...] miała środek wypukły, a brzegi zwłaszcza od strony H. S. były zaniżone, co umożliwiało spływ wody węższym korytem nie zalewając działki, a aktualnie H. S. nastawiał budynków w sposób sprzeczny z prawem, z pozostałość i ziemi, wykopanej spod budynków H. S. podniósł teren swoich działek co spowodowało zalewanie działki W. P. całością wód opadowych;
f. oparcie decyzji tylko na lakonicznej opinii biegłego hydrologa, który:
- podczas oględzin w żaden sposób się nie wylegitymował, nie przedstawił celu swojej wizyty, nie okazał żadnej dokumentacji. Takowej dokumentacji nie miał ze sobą, stwierdził, że: "żadnych dokumentów nie oglądał, nie czytał akt sprawy, niczego nie wie i nie wie, od czego zacząć". Miał ze sobą jedynie telefon. Było z nim trzech urzędników, z którymi wymieniał dwuznaczne spojrzenia, tak samo z sąsiadem H. S.. Wskazał, że: "sprawa jest nie do rozwiązania", co z góry założył Od razu pytał, czy będę pisał odwołanie. Przekazał, dopiero po oględzinach, że: "no to jedziemy do gminy pisać protokół". Którego dotychczas nie widziałem i nie podpisywałem, ponieważ urzędnicy w Urzędzie Gminy notorycznie utrudniali mi dostęp do akt, a pani P. , podnosiła, że ona nie wie czy może pokazać dokumentację sprawy. Żadna z osób biorących udział w oględzinach nie miała dokumentacji niezbędnej do dokonania rzetelnych czynności. Biegły zabraniał mi wejść na działki sąsiada, zamiast weryfikować poziom gruntów oglądał warzywniak sąsiada;
- biegły nie przygotowywał żadnej dokumentacji w trakcie oględzin, nie sporządził protokołu oględzin, strony niczego nie podpisywały. Oględziny były bardzo pobieżne, dokonane bez zaznajomienia z aktami sprawy i terenem;
- opinia jest lakoniczna, pobieżna, nie odpowiada na pytania Wójta zawarte w postanowieniu z dnia 25 lipca 2022 r. w przedmiocie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego;
- opis stanu istniejącego na terenach przedmiotowych działek jest bardzo wyrywkowy, nie wskazuje, że działki [...] [...] zostały podwyższone, że została nawieziona ziemia, gruz. Biegły wskazał, że gruz jest z rozebranego poddasza, które było drewniane na metalowych rurach, a nie murowane (ponownie przekroczył zakres swoich kompetencji). Na działkach tych została ułożona kostka, która znacznie podwyższyła poziom gruntu. W trakcie oględzin H. S. przyznał, że nasypywał na swoje działki ziemię, ale biegły nie uwzględnił tego faktu w swojej opinii. Działka należąca do H. S. w całości jest utwardzona i w części wyłożona kostką, w związku z czym wody opadowe nie mają sposobności by móc wsiąkać w podłoże, w wyniku czego, z uwagi na spadek w stronę działki nr [...], woda ta w całości przepływa na działkę W. P., tworząc koryta o głębokości 50-60 cm na długości ok. 90 m. Pomimo utwardzeń działek nr [...] i [...] nie dokonano stosownych rowów mogących odprowadzać wodę od granicy działek. W wyniku tychże zmian i braku właściwego orynnowania budynku działka nr [...] jest nagminnie zalewana. H. S. zrobił tylko na części swojej działki prowizoryczne rowki tylko na potrzeby wizji lokalnej, nie spełniają one żadnej roli i nie powodują właściwego odprowadzenia wód z działek [...] i [...], porastają trawą, która blokuje przepływ wody. Nadto na wspomnianych działkach rynny odprowadzające wodę z dachów stodoły, budynku inwentarskiego i budynku gospodarczego, garażu położonego obok domu są skierowane w stronę granicy działki W. P.. Wskazuję, iż w dniu 22 grudnia 1988 r. została wydana decyzja Naczelnika Gminy w B. w sprawie podniesionego terenu przez ojca H. S. -B. S. nakazująca obniżenie terenu. B. S., ani też jego syna H. S., nie wykonali tej i następnych wydanych w sprawie decyzji, a organy gminy nie wszczęły postępowania w celu ich wyegzekwowania. Biegły nie odniósł się do tej decyzji;
- W. P. w trakcie oględzin poprosił o zrobienie odkrywki w celu ustalenia profilu gleby i kolejnych warstw nasypów, początkowo biegły na to przystał, a potem zbagatelizował tę prośbę, wskazując, że przekrój gleby widział w rowkach o głębokości ok. 10 cm;
- biegły wadliwie przyjął, że kierunek spływu z działek H. S. jest naturalnym kierunkiem spływu, który nie powoduje strat, lecz z decyzji z 1988 r. wynika, że kierunek odpływu wód był zupełnie inny niż obecnie, a decyzja ta utrzymuje kierunek odpływu w kierunku działek [...] i [...];
- biegły w opinii na stronie 7 w punkcie 7 wskazał, że nie stwierdził strat w sytuacji, gdy na terenie należącym do W. P. nie ma możliwości jakiegokolwiek wykorzystania potencjału działki, gdyż wszelkie poczynione starania nie odnoszą zamierzonego skutku z uwagi na gnicie korzeni roślin. W ciągu ostatnich czterech lat były podejmowane próby uprawy krzewów malin, gdy zaczynały owocować, wody deszczowe z działek H. S. je niszczyły. Wszystkie nasadzenia za każdym razem obumierały z powodu zalania wody z działki H. S.. Woda płynąca wszystko niszczy na działce W. P.. Działka nr [...] jest przeznaczona pod budowę, która aktualnie z powodu zalewania nie jest możliwa, gdyż nowy budynek będzie znajdował się w granicy działki w odległości 1,95 od budynku H.. S., więc całość wody będzie ściekać na nowy budynek W. P.. Dlatego niezbędne są rozwiązania, które na co dzień i definitywnie, a nie prowizorycznie, rozwiążą problem zalewania mojej działki. Ponadto należy wskazać, że woda z działek S. powoduje obsuwanie się i wymywanie gruntu na działce [...], w wyniku czego powstaje koryto, którym woda ścieka omijając prowizoryczny rowek. Na działce W. P. jest błoto, które uniemożliwia jakąkolwiek uprawę, co też potwierdzają zdjęcia złożone do sprawy;
- biegły nie dokonał żadnych pomiarów budynków, ich położenia, nie zmierzył prowizorycznego rowku, nie wskazał gdzie woda spływa, nie miał żadnych przyrządów mierzący nachylenie/spadek terenu. Wszystkich ustaleń dokonał "na oko". Nie ustalił położenia budynków H. S. od granicy z działką W. P., a odległość budynków wynosi od 1,95 m do 2,4 m, Samorządowe Kolegium Odwoławcze samo zwróciło uwagę na fakt, że nie można ustalić uchybień biegłego ponieważ nie sporządził protokołu z oględzin;
- biegły nie zauważył w opinii, że na działkach H. S. są pozostałe budynki poza budynkiem gospodarczym. Nie ustalił spadku dachów, czy są orynnowane, gdzie są odprowadzane wody deszczowe. Woda z dachów budynków i terenu, w tym wody deszczowe i roztopowe spływają zgodnie z ukształtowaniem terenu, przyjętym przez biegłego jako naturalne, a w rzeczywistości przekształcone przez S. na działkę W. P.. Biegły nie uwzględnił piwnicy, garażu i domu na działkach H. S., z których notorycznie ścieka woda;
- zgodnie z mapą najwyżej usytuowany punkt znajduje się na działce nr [...] za stodołą, z którego woda spływa na działkę [...], a drugi punkt znajduje się u sąsiada J. Z., więc mapy sporządzone przez biegłego są nieprzydatne gdyż są zbyt mało szczegółowe i nie ma wskazanych punktów pośrednich;
- biegły wskazał, że wystarczającym jest rowek odprowadzający wodę z działki H. S. w sytuacji, gdy ma charakter prowizoryczny, odprowadza jedynie znikomą część wód i nie z całego obszaru działek S. . Ponadto część rowu jest skierowana pod górę "w kupę gruzu, w korzenie drzewa";
- przebieg odpływu wody nie zmienił się od wielu lat, woda ciągle przepływa tą samą drogą, od strony najwyższego punktu na działce nr [...] i od stodoły w kierunku słupka, będącego punktem granicznym 3 działek, spływa na działkę [...], co widać z załączonej dokumentacji fotograficznej, bo przy kolejnym punkcie granicznym w kierunku zachodnim na działce [...] H. S. usypał kupę gruzu, która blokuje spływ wody, dlatego woda mija ten gruz po działce H. S. i zakręca na stronę południową w kierunku drogi publicznej;
- wbrew opinii biegłego na działce [...] nigdy nie było odpływowego rowka do czasu wydania pierwotnej decyzji przez Wójta;
- biegły nie wskazał, gdzie teren jest najwyższy i gdzie konkretnie płynie woda;
- biegły ustalił głębokość i szerokość rowka odprowadzającego bez uwzględnienia rzeczywistej ilości ściekającej wody i powierzchni, z której ona spływa. Biegły nie zwrócił uwagi, że budynki S. nie mają odwodnienia i wokół nich jest nasyp;
- biegły bez przygotowania sporządził opinię, wymiary budynków podał "na oko", żeby dopasować wymiary rowka z ostatniej decyzji. W Urzędzie Gminy znajduje się dokumentacja, wskazująca na wymiary budynków stron i połaci dachowych, ale biegły do niej nie sięgnął;
- biegły nie odniósł się do punktu "c" postanowienia dowodowego. Nie wskazał, czy H. S. dokonał zmian stanu wody na gruncie. Pominął również punkty: b, d, e, f, g, h postanowienia dowodowego;
- biegły nie wziął pod uwagę, że woda z działek H. S. wypływa w kilkunastu miejscach, nieustannie praktycznie całą długością – wadliwie stwierdził, że ziemia znajdują się za stodołą to pozostałość z jej budowy w sytuacji, gdy H. S. nawiózł własną koparką ziemię z wykopu stawu u sąsiada E. S..
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kolegium.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 234 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2023, poz. 1478, dalej jako: Prawo wodne, p.w.) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1); odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Na podstawie art. 234 ust. 3 p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt (burmistrz, prezydent miasta) z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt (art. 234 ust. 5 p.w.).
W świetle przytoczonych powyżej przepisów zastosowanie (lub odmowa zastosowania) przez organ art. 234 ust. 3 p.w. jest możliwe dopiero po rzetelnym ustaleniu, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, a następnie czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Ewentualnie stwierdzona zmiana stanu wody na gruncie musi pozostawać w związku przyczynowym ze szkodliwym oddziaływaniem.
Ustalenie powyższych kwestii co do zasady wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii itd. Z tego względu w sprawach z zakresu prawa wodnego opinia biegłego hydrologa – lub specjalisty z pokrewnej dziedziny – będzie dowodem kluczowym, ponieważ jest źródłem wiedzy specjalistycznej, której organ zwykle nie posiada (chyba że wykaże odmiennie). Nie można jednak tracić z pola widzenia, że dowód z opinii biegłego jest zasadniczo takim samym dowodem jak pozostałe i podlega weryfikacji organu.
Opinia biegłego stanowi wartościowe źródło ustaleń faktycznych, jeżeli jest sporządzana z uwzględnieniem treść art. 234 p.w., czyli przesłanek wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wskazuje wówczas na kluczowe aspekty sprawy, których ustalenie wymaga wiedzy specjalistycznej tj. czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, o której stanowi art. 234 ust. 1 p.w. Innymi słowy kluczowe jest ustalenie, czy zastane stosunki wodne (aktualny stan faktyczny) to stan naturalny, czy też doszło do zmiany w tym zakresie. Opinia powinna pozwolić na ustalenie czy stwierdzone zmiany powstały na skutek działań właściciela gruntu, podmiotów trzecich czy też jest skutkiem wyniku działania sił natury (art. 234 ust. 1-3 p.w.). Nie można jednak pominąć, że zadaniem organu – nie zaś biegłego – jest ocena, czy zmiana na gruncie stanowi zdarzenie obciążające właściciela gruntu w rozumieniu art. 234 ust. 3 p.w. Opinia biegłego powinna jedynie dostarczyć informacji niezbędnych do przeprowadzenia tej oceny. Biegły musi ponadto zbadać, czy zmiana nastąpiła ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Tak sformułowane przesłanki zastosowania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom ukierunkowują działania biegłego, a następnie ocenę materiału dowodowego przeprowadzaną przez organy.
Stwierdzenie, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie wymaga skonkretyzowania, w czym się ono przejawia tj. jakie są jego przyczyny i skutki. Po pierwsze tylko wówczas można ustalić czy w sprawie może mieć zastosowanie art. 234 ust. 3 p.w. Po drugie ma to znaczenie w kontekście art. 234 ust. 5 p.w., zgodnie z którym postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Po trzecie – co ma istotne znaczenie dla tej sprawy – pozwala na ustalenie, czy konkretne zmiany były już przedmiotem postępowania.
Należy również zauważyć, że z uwagi na treść art. 234 ust. 5 p.w., relewantny dla sprawy jest sam wniosek skarżącego, inicjujący konkretne postępowanie. Wskazane w tym piśmie naruszenia stanowią punkt odniesienia do oceny czy w sprawie doszło do wywodzonych naruszeń. Do akt sprawy nie włączono pisma skarżącego z 23 stycznia 2022 r., którym zwrócił się o wszczęcie postępowania. Nie można zatem w ogóle poddać go analizie. Ubocznie wypada zauważyć, że organ I instancji nie prowadził metryki dla akt, co utrudnia odtworzenie chronologicznego przebiegu czynności i wpływu dokumentacji.
W toku postępowania biegły sporządził "opinię określającą czy doszło do zmiany stanu wody na działkach o nr ewid. [...], [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich dz. nr [...], położonych w miejscowości B., gmina B.". Opisano w niej stan istniejący na nieruchomości w oparciu o wizję lokalną z 16 sierpnia 2022 r. Opis ten został uzupełniony w piśmie biegłego z 17 lipca 2023 r.
Na str. 5 opinii (k. 21 akt admin.) znajduje się stwierdzenie biegłego, że "za stan pierwotny należy uznać stan po wykonaniu decyzji Wójta Gminy B. z dnia 9 grudnia 2003 r., znak [...]". Decyzja ta – jak wynika z treści opinii –nakazywała przywrócenie stanu poprzedniego na działce oznaczonej w ewidencji numerem [...], położonej w miejscowości B., poprzez zasypanie rowu ziemnego o długości około 30 m, szerokości ok. 20 cm i głębokości ok. 15 cm, odprowadzających wodę opadową w kierunku zachodnim – przy czym biegły wskazał na błąd w powyższej decyzji w zakresie kierunku – oraz skierowanie spływu wód z działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], położonej w miejscowości B., w taki sposób, aby uniemożliwić spływ wód na działkę sąsiadującą. Po przytoczeniu treści decyzji wskazał: "stan poprzedni jak wyżej".
W tym miejscu należy podkreślić, że do akt sprawy nie dołączono wskazanej powyżej decyzji z 9 grudnia 2003 r., jak również nie włączono w niezbędnym zakresie zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego. Nie ma również podstaw do stwierdzenia, że decyzja została wykonana – a szczególnie, że została wykonana w sposób prawidłowy.
Zdaniem Sądu biegły bezpodstawnie uznał, że za stan pierwotny należy uznać stan po wykonaniu decyzji z 9 grudnia 2003 r., co organy bezrefleksyjnie zaakceptowały. Tego rodzaju twierdzenie ma doniosłe znaczenia dla rozstrzygnięcia, a organ powinien się do niego odnieść – szczególnie, że nie jest to kwestia wymagająca wiedzy specjalistycznej, lecz wynika z uwzględnienia treści innej decyzji administracyjnej. Należy podkreślić, że w piśmie uzupełniającym opinię, biegły wskazał, że nie nastąpiła zmiana stanu wód ani kierunku na działkach [...] i [...] po 9 grudnia 2003 r. – nie ma jednak podstaw, aby stwierdzić, że wówczas istniał prawidłowy stan wód na gruncie. Stan naturalny nie zawsze będzie równoznaczny ze stanem zaistniałym po wydaniu konkretnej decyzji nakładającej obowiązki na stronę, nawet jeżeli decyzja zostanie wykonana i to w sposób prawidłowy. W toku postępowania należało zweryfikować, czy taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.
Jeżeli istniejący stan na gruntach jest stanem naturalnym, to oczywiście nie doszło do zmiany, o której mowa w art. 234 p.w. i nie ma podstaw do nakazania dokonania czynności, zgodnie z dyspozycją ust. 3 tego przepisu. W niniejszej sprawie stwierdzenie takie, oparte na założeniu, że na skutek wykonania decyzji z 9 grudnia 2003 r. na działce zaistniał stan pierwotny jest – jak wskazano powyżej – zdecydowanie przedwczesne.
W realiach niniejszej sprawy należało ustalić treść decyzji z 9 grudnia 2003 r., do której odwołał się biegły i zbadać stan faktyczny, jaki istniał wówczas na gruncie, co zasadniczo wymagało również analizy akt sprawy. Konieczne było ustalenie, jakie kwestie i problemy było wówczas weryfikowane. Jeżeli w niniejszej sprawie wskazuje się na inne naruszenia stosunków wodnych, to odwołanie się do decyzji z 9 grudnia 2003 r. jest niewątpliwie chybione. Celowe było także sprawdzenie, czy decyzja ta została wykonana – a także czy została prawidłowo wykonana i to w taki sposób, że stwierdzone naruszenie zostało wyeliminowane.
Przyjęcie założenia, że na skutek wykonania decyzji z 9 grudnia 2003 r. przywrócono pierwotny (prawidłowy) stan wód na gruncie, wymaga przesądzenia, że kompleksowo odnosiła się ona do wszystkich aspektów stosunków wodnych, czyli zbadano wszystkie kwestie istotne z punktu widzenia prawa wodnego. Doświadczenie życiowe wskazuje, że taka sytuacja zasadniczo nie zachodzi. Nie przesądzając tej kwestii należy wskazać, że przyjęcie takiego założenia wymaga pogłębionej refleksji, która powinna znaleźć odzwierciedlenie w opinii i w treści uzasadnienia decyzji.
W przypadku ustalenia, że nastąpiła zmiana stanu wody, za którą odpowiedzialny jest właściciel gruntu i występuje szkodliwe oddziaływanie, pozostające w związku przyczynowym ze zmianą stanu wody oraz przy stwierdzeniu, że nie ma zastosowania art. 234 ust. 5 p.w., należało ustalić czy kwestie te były badane w postępowaniu zakończonym decyzją z 9 grudnia 2003 r.
Jeżeli wynik analizy będzie negatywny – czyli organ stwierdzi inne naruszenia stosunków wodny (co do źródła czy skutków), to niewątpliwie należy prowadzić postępowanie w zakresie wskazanym art. 234 p.w., a decyzja z 2003 r. nie ma doniosłego wpływu na sprawę, mimo że ustalony wówczas stan faktyczny i zgromadzony materiał dowodowy mogą okazać się przydatne do wydania rozstrzygnięcia.
Kwestią odmienną jest ustalenie tożsamego naruszenia stosunków wodnych tj. tej samej przyczyny i tego samego skutku, jest to bowiem kwestia przesądzona ostateczną decyzją z 9 grudnia 2003 r.
W decyzji wydanej na podstawie art. 234 ust. 3 p.w. możliwe jest nakazanie przywrócenie stanu poprzedniego, wówczas jej prawidłowe wykonanie zasadniczo powinno wyeliminować stan nieprawidłowości. Sytuacja nie jest tak oczywista, gdy organ nakazał wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Nie można bowiem wykluczyć, że nakazano wykonanie urządzeń nieadekwatnych do osiągnięcia zamierzonego celu.
W każdym przypadku rolą organu jest dokonanie oceny, czy zaistniały po wykonaniu decyzji nowy stan faktyczny odpowiada naturalnym stosunkom wodnym na gruncie. Należy przy tym rozważyć, czy naruszenie trwają pomimo prawidłowego wykonania decyzji oraz ustalić przyczyny takiej sytuacji. Zdaniem Sądu aktualizuje się wówczas możliwość nałożenia obowiązków w trybie art. 234 ust. 3 p.w. Jest to bowiem nowy, wciąż nieprawidłowy, stan wody na gruncie, który powstał na skutek wydania wadliwej decyzji, której strona co do zasady nie może wyeliminować w trybie nadzwyczajnym (poprzez wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji).
Nie można również wykluczyć, że nastąpiła taka modyfikacja stosunków wodnych (np. intensyfikacja naruszeń lub inna istotna zmiana), że wykonanie urządzeń zgodnie z decyzją nie zapobiega już szkodom. Tego rodzaju zmiana oznacza zaistnienie nowego stanu faktycznego, który wyznacza ramy nowej sprawy.
W niniejszej sprawie wątpliwości wzbudza fakt, że zgodnie z opinią i pismem biegłego z 17 lipca 2023 r. nie nastąpiła zmiana stanu wód ani kierunku na działkach [...] i [...] (po 9 grudnia 2003 r.) i nie stwierdzono wystąpienia szkody na skutek zmiany stanu wód i kierunku odpływu wód opadowych, ale biegły wskazał na zasadność pogłębienia rowka wzdłuż budynków inwentarskich. Z opinii wynika, że uznał za zasadne podtrzymanie obowiązku utrzymania rowka wzdłuż budynków inwentarskich oraz jego pogłębienie tak, aby głębokość wynosiła ok. 15 cm (od 14 do 17 cm). Biegły stwierdzając zatem, że stan wód na gruncie jest prawidłowy, proponuje modyfikację wpływającą na ten stan. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia. Jest to przede wszystkim niekonsekwencja opinii. Nie można także pominąć, że z jednej strony niezasadne byłoby nakładanie na właściciela gruntu obowiązku, o ile nie doszło do naruszenia stosunków wodnych, o których mowa w art. 234 p.w. Z drugiej strony, jeżeli istnieją podstawy do nałożenia na właściciela gruntu konkretnych obowiązków (np. pogłębienia rowka), to zasadne jest wyrażenie tego w treści decyzji.
W niniejszej sprawie organy w sposób bezkrytyczny oparły się na przedłożonej przez biegłego opinii, co stanowi o naruszeniu zasady prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), bowiem istotne okoliczności sprawy pozostały niewyjaśnione. Uchybienie organów stanowi również naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Dowód z opinii biegłego dostarcza wiedzy specjalistycznej, której organ nie posiada i nie może co do istoty zweryfikować, ale nie zwalnia to organów z obowiązku jego oceny. Takiej weryfikacji opinii biegłego zabrakło w rozpoznawanej sprawie. Organy w sposób zupełnie bezpodstawny oparły się na wnioskach opinii. Nie zweryfikowały toku rozważań biegłego, ustalonego stanu faktycznego, przyjętych założeń i twierdzeń, które legły u podstaw sformułowania wniosku, że w sprawie nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Nie wzięły pod uwagę, że biegły w istocie wskazuje na konieczność przeprowadzenia określonych prac. Nie można pominąć, że opinia biegłego była nazbyt lakoniczna i nawet uzupełnienie jej pismem nie doprowadziło do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy.
Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie ustalono stanu faktycznego w sposób wyczerpujący, co uniemożliwia dokonanie oceny, czy organy naruszyły art. 234 p.w. Zasadniczy błąd organów polegał na bezkrytycznym zaakceptowaniu wniosków wyrażonych przez biegłego w opinii i piśmie z 17 lipca 2023 r. - bez rozważania, jakie ustalenia i jakie stwierdzenia doprowadziły biegłego do sformułowania takiego osądu. Opinia zawiera istotną wadę, ponieważ opiera się na bezpodstawnym założeniu, że stan istniejący na skutek wykonania decyzji z 2003 r. jest stanem prawidłowym.
Nie budzi wątpliwości, że dopiero przy rzetelnie ustalonym stanie faktycznym można weryfikować prawidłowość zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego. W związku z tym, wobec wadliwych ustaleń faktycznych, ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego byłaby w tym momencie przedwczesna.
Ponownie prowadząc postępowanie organ doprowadzi do tego, że złożona przez biegłego opinia będzie pozwalała na ustalenie przedstawionych powyżej okoliczności.
Kolejno należy wskazać, że nie jest bezpodstawny zarzut skarżącego odnoszący się do naruszenia art. 79 § 1 k.p.a.
Pismem z 13 lutego 2023 r. (k. 41 akt admin.) skarżący został zawiadomiony o "wyznaczeniu terminu przeprowadzenia dowodu z oględzin" na podstawie art. 75 § 1, art. 79 § 1 oraz art. 85 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.). Wskazano, że wyznaczony zostaje "termin przeprowadzenia oględzin przedmiotowych nieruchomości". Skarżący został pouczony o treści art. 79 § 2 k.p.a. tj. że może brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania i składać wyjaśnienia. Termin wyznaczono na 16 marca 2023 r. na skutek "prośby o zmianę terminu przeprowadzenia dowodu z oględzin" (k. 37 akt admin.), który wyznaczono na 7 marca 2023 r. Pierwotne zawiadomienie zawierało tożsame pouczenie, powołano się na te same przepisy, wskazując, że będzie miało miejsce "przeprowadzenie dowodu z oględzin".
Z akt sprawy wynika, że 16 marca 2023 r. powołany w sprawie biegły przeprowadził "wizję", czyli oględziny dla potrzeb sporządzenia opinii (k. 42-43v akt admin.), a w realiach niniejszej sprawy – na potrzeby sporządzenia odpowiedzi na pismo skarżącego, gdyż opinię sporządzono w styczniu 2023 r. Z notatki wynika, że w czynności brał udział pracownik organu. Nie sporządzono protokołu z przeprowadzenia oględzin, a z akt sprawy nie wynika, aby w ogóle doszło do przeprowadzenia dowodu z oględzin w trybie przewidzianym przez ustawę. W tym miejscu należy podkreślić, że do akt sprawy nie dołączono również protokołu oględzin, na które powołuje się Wójt, a które miały mieć miejsce 16 sierpnia 2022 r.
Strona została zawiadomiona o zaplanowanej na konkretny dzień czynności na podstawie art. 79 § 1 k.p.a., a zatem o przeprowadzeniu oględzin. Wprost z ustawy wynika, że może wziąć udział w przeprowadzeniu takiego dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 k.p.a.). Z czynności tej sporządza się protokół (art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 k.p.a.). Oględziny w trybie k.p.a. mogą zostać przeprowadzone z udziałem biegłego i jest to sytuacja odmienna od oględzin przeprowadzanych przez biegłego do celów sporządzenia opinii.
Należy zauważyć, że jeżeli oględziny są przeprowadzane tylko w celu sporządzenia opinii, jedynie przez biegłego, to do wyłącznej decyzji biegłego należy ocena, czy dopuści do udziału w tej czynności strony postępowania. Jeżeli biegły nie potrzebuje informacji od stron, ich udział nie jest konieczny, nie ma obowiązku zawiadamiania stron o terminie czynności, ani sporządzania protokołu. Nie są to bowiem oględziny w trybie art. 79 k.p.a. i nie stanowią dowodu w sprawie.
W niniejszej sprawie skarżący został zawiadomiony o oględzinach, ze wskazaniem art. 79 § 1 k.p.a., a następnie w istocie biegły przeprowadził czynności wyłącznie dla potrzeb swojej opinii. Powyższa niekonsekwencja narusza zasadę zaufania stron do działania organu (art. 8 §1 k.p.a.). Nie jest to, co należy podkreślić, uchybienie biegłego – lecz organu I instancji.
Sąd w tym miejscu nie przesądza, czy przeprowadzenie oględzin w niniejszej sprawie w trybie art. 79 § 1 k.p.a. jest konieczne. Niewątpliwie jednak, jeżeli organ o nich zawiadamia stronę, to powinien je przeprowadzić na zasadach i w trybie określonym przez ustawę.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego, należy podkreślić, że zgodnie z art. 234 ust. 5 p.w. postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Ustawodawca wprowadził w tym przepisie ograniczenie czasowe. Upływ powyższego terminu uniemożliwia działanie organów zarówno na wniosek, jak i z urzędu. Jest to również kwestia, którą organ będzie zobligowany zbadać w toku postępowania.
Mając powyższe rozważania na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi.