II SA/Lu 46/23

II SA/Lu 46/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha
Jerzy Drwal
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1575/23 - Wyrok NSA z 2024-07-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 8, art. 107  par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par 1 pkt 1 lit a, c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 30 ust. 6, 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi C. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2022r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia remontu dachów budynków rekreacyjnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz C. L. kwotę [...]zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 grudnia 2022r., nr [...] Wojewoda Lubelski po rozpatrzeniu odwołania C. M. sp. z o.o. z siedzibą w L. reprezentowanej przez adw. [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Włodawskiego z dnia 4 października 2022r., znak: [...] o sprzeciwie do zgłoszenia remontu - wymiany pokrycia dachowego z eternitu na dachówkę budynków rekreacji indywidualnej nr [...] zlokalizowanych na działce nr [...] położonej w [...], gm. [...] oraz nakładającej na skarżącego obowiązek uzyskania pozwolenia na remont tych budynków.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Spółka [...] dokonała w dniu 23 sierpnia 2022r. zgłoszenia zamiaru remontu polegającego na wymianie pokryć dachowych siedmiu budynków rekreacyjnych usytuowanych na działce nr [...] położonej w [...] (nr [...]); do zgłoszenia dołączyła m.in. oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a następnie w wykonaniu postanowienia z 31 sierpnia 2022r. kolejne dokumenty.
Wskazaną wyżej decyzją z dnia 4 października 2022r. Starosta Włodawski wniósł sprzeciw do zgłoszenia w odniesieniu do budynków nr [...] (w stosunku do budynków nr [...] zaakceptował zgłoszenie milcząco). Powodem sprzeciwu było to, że remont pokryć dachowych może spowodować zagrożenie ludzi lub mienia oraz wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, tj. wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021r., poz. 2351 ze zm.), dalej jako "pr. bud.". Sporne budynki posiadają bowiem konstrukcję drewnianą, a część z nich usytuowana jest w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki z działkami sąsiednimi. Lokalizacja budynku w zbliżeniu do działki sąsiedniej oraz istniejących na niej budynków powinna natomiast uwzględniać przepisy § 271 i § 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określające warunki sytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, ponieważ inwestor nie wskazał w zgłoszeniu, że zabezpieczył drewniane elementy dachów spornych budynków do NRO (nierozprzestrzeniającego ognia), a na sąsiednich działkach znajdują się budynki drewniane o nieznanej odporności ogniowej. W świetle tych przepisów, ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, odległość spornych budynków od budynków na sąsiedniej działce powinna wynosić 8m, 12m, a nawet 16m; nie jest też wykluczona potrzeba wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego (§ 232 ust. 4 i 5 rozporządzenia ws. w/t/). W związku z tym organ architektoniczny uznał, że inwestycja wymaga pozwolenia na budowę, ponieważ konieczne jest zapewnienie jej zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi, za co odpowiedzialny jest projektant projektu budowlanego (art. 20 ust. 4 pr. bud.)
W odwołaniu od decyzji o sprzeciwie Spółka reprezentowana przez adw. [...] wnosiła o jej uchylenie. Wskazała, że w postępowaniach legalizacyjnych, prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włodawie o wskazanych sygnaturach, dotyczących spornych budynków, nie stwierdzono zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia czy życia. Znajdujące się w aktach tych spraw opinie i ekspertyzy techniczne potwierdzają spełnienie norm przeciwpożarowych i jednocześnie brak możliwości zaliczenia materiałów, z których budynki zostały wykonane, do kategorii ognioodporności E - zgodnie z ekspertyzą, materiały z których wykonano dach oraz ściany budynków objętych zgłoszeniem charakteryzują się spełnieniem wyższych norm ognioochronności niż E (czego domaga się obecnie organ I instancji). Służby nadzoru budowlanego jednoznacznie stwierdziły, że budynki mogą być bezpiecznie użytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem. Bezzasadne są argumenty organu o wprowadzeniu, utrwaleniu czy zwiększeniu uciążliwości dla terenów sąsiednich, ponieważ zgłaszane roboty remontowe prowadzą do poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej, a nie zwiększenia uciążliwości. Poza tym, w istocie na sporny remont nie jest wymagane ani zgłoszenie, ani tym bardziej pozwolenie. (art. 29 ust. 4 pkt 2 lit. a i art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. b pr. bud.)
Wojewoda utrzymał w mocy decyzję o sprzeciwie, jednak z innych powodów, niż w niej wskazane.
W pierwszej kolejności przytoczył treść odpowiednich przepisów prawa budowlanego i rozporządzenia ws. w/t.
Następnie stwierdził, że sporne budynki zostały zalegalizowane decyzjami organu nadzoru budowlanego z dnia 30 maja 2022r., który ustalił, że stan techniczny budynków nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, umożliwiając bezpieczne ich użytkowanie jako budynków letniskowych. W ekspertyzie technicznej zalecono m.in. dokonanie wymiany pokrycia dachowego na blachodachówkę, zamontowanie rynien i rur spustowych, wymianę wewnętrznych płyt pilśniowych wewnątrz budynku, dokonanie całkowitej impregnacji konstrukcji dachu i drewnianych elementów ścian do stopnia N.R.O. (nierozprzestrzeniających ognia), założenie warstwy izolacyjnej dachu, wykonanie remontu instalacji elektrycznej, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej. W związku z tym Wojewoda uznał, że uzasadnienie decyzji o sprzeciwie jest wadliwe.
Wojewoda utrzymał jednak tę decyzję w mocy. Za istotne uznał bowiem to, że inwestor już wcześniej, tj. w dniu 19 sierpnia 2022r. zgłosił zamiar remontu tych samych budynków nr [...] zlokalizowanych na działce nr [...] położonej w [...], obejmujący szereg robót, w tym m.in. także wymianę pokrycia dachowego. Zgłoszenie wymiany pokrycia dachowego z dnia 23 sierpnia 2022r., którego dotyczy zaskarżona obecnie decyzja o sprzeciwie, jest więc w tej części tożsame z wcześniejszym zgłoszeniem. Do pierwszego zgłoszenia organ wniósł sprzeciw decyzją z 4 września 2022r., jednak Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 28 listopada 2022r. uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie w sprawie sprzeciwu do tego zgłoszenia. W związku z tym, zdaniem Wojewody, obecnie należało utrzymać w mocy decyzję o sprzeciwie dotyczą kolejnego zgłoszenia. Organ I instancji wnosząc obecnie sprzeciw do późniejszego zgłoszenia wydał w istocie drugą decyzję dotyczącą tej samej sprawy (ten sam przedmiot i podmiot). W związku z tym, że nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym dwa rozstrzygnięcia ostateczne wydane w tej samej sprawie uprawniające do prowadzenia robót budowlanych (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) oraz z uwagi na specyfikę samego zgłoszenia (nie będącego postępowaniem administracyjnym, lecz czynnością techniczną), Wojewoda stwierdził konieczność utrzymania sprzeciwu do zgłoszenia w celu zakończenia procedowania kwestii zgłoszenia wymiany pokrycia dachowego w przedmiocie, którego dotyczyło pierwsze zgłoszenie obejmujące swym zakresem szerszy remont budynków rekreacji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka [...], reprezentowana przez adwokata [...] domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania. Zarzuciła Wojewodzie Lubelskiemu naruszenie art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której Wojewoda stwierdził, że w tej samej sprawie wydał już wcześniej decyzję ostateczną z dnia 28 listopada 2022r. uchylającą decyzję organu I instancji z 4 września 2022r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia z 19 sierpnia 2022r. i umorzył postępowanie w sprawie tego zgłoszenia, a zatem obecnie powinien on stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji - w obrocie prawnym nie mogą bowiem funkcjonować dwa różne rozstrzygnięcia w tej samej sprawie.
Ponadto Spółka wskazała na motywy decyzji z 28 listopada 2022r.: Otóż Wojewoda stwierdził przede wszystkim, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 16 oraz art. 29 ust. 4 pkt 2 pr. bud. remont budynków rekreacji indywidualnej nie wymaga zgłoszenia, a ponadto, że nie można uznać, że zgłaszany remont miałby prowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub wprowadzać, utrwalać, czy zwiększać ograniczenia lub uciążliwość dla terenów sąsiednich; w konsekwencji uznał, że remont przedmiotowych budynków nie będzie miał negatywnego wpływu na sąsiednie nieruchomości, a więc organ I instancji nie miał podstaw do wniesienia sprzeciwu.
Spółka podkreśliła, że obecnie w zaskarżonej decyzji Wojewoda również nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji organu I instancji o sprzeciwie, mimo to, utrzymuje ją w mocy, zamiast stwierdzić jej nieważność albo ją uchylić i umorzyć postępowanie. Działanie Wojewody jest nielogiczne, ponieważ stwarza stan, w którym funkcjonują w obrocie prawnym dwie różne decyzje - jedna akceptuje zgłoszenie remontu budynków, w tym pokryć dachowych, zaś druga sprzeciwia się takiemu remontowi.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz.259), dalej jako "p.p.s.a.".
Skarga jest zasadna.
Rację ma skarżąca Spółka, że Wojewoda Lubelski utrzymując zaskarżoną decyzją z dnia 1 grudnia 2022r. decyzję organu I instancji z dnia 4 października 2022r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru remontu połaci dachowych budynków na działce nr [...] położonej w [...], gm. [...], stworzył sytuację, w której skarżąca ma uzasadnione wątpliwości co do tego, czy może, czy też nie może realizować spornego remontu, co stanowi istotne naruszenie zasady określonej w art. 8 k.p.a. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest sprzeczne z jej osnową, co stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a.
Stan faktyczny sprawy jest bezsporny.
Spółka dokonała dwukrotnie zgłoszenia zamiaru remontu połaci dachowych siedmiu budynków rekreacji indywidulanej tj. w dniu 19 i 23 sierpnia 2022r., z tym że pierwsze zgłoszenie obejmowało także inne czynności remontowe (m.in. docieplenie ścian zewnętrznych i dachu, wymianę stolarki okiennej, naprawę elementów elewacji, instalacji elektrycznej i impregnacji elementów drewnianych). Organ I instancji nie zaakceptował zgłoszeń w części dotyczącej pięciu budynków, wydając kolejno dwie decyzje o sprzeciwie: w dniu 4 września 2022r. i w dniu 4 października 2022r. Organ I instancji stwierdził, że konieczne jest sporządzenie projektu budowlanego przez uprawnionego projektanta, ponieważ ze względu na konstrukcje spornych budynków i ich usytuowanie (odległość) względem granic działek sąsiednich i istniejących na nich zabudowań, może powodować zagrożenie ludzi lub mienia oraz wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 pr. bud.). Remont może być prowadzony, ale wyłącznie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wojewoda Lubelski rozpatrując odwołania od obu sprzeciwów nie zgodził się z argumentacją organu I instancji. Jego zdaniem, z dokumentacji zgromadzonej przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniach legalizujących sporne budynki (zakończonych decyzjami z dnia 30 maja 2022r.), w tym z ekspertyzy biegłych wynika, że stan budynków nie zagraża bezpieczeństwu i mogą być one użytkowane zgodnie z przeznaczeniem, a więc jako budynki rekreacji indywidualnej. Stanowisko to Wojewoda jasno wyraził zarówno w decyzji z dnia 28 listopada 2022r. dotyczącej pierwszego zgłoszenia i pierwszego sprzeciwu, jak i w obecnie zaskarżonej decyzji z dnia 1 grudnia 2022r., dotyczącej drugiego zgłoszenia i drugiego sprzeciwu. Mimo to, Wojewoda Lubelski wydał całkiem odmienne rozstrzygnięcia – w pierwszym przypadku uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie sprzeciwu, natomiast w rozpatrywanej sprawie utrzymał w mocy wniesiony przez organ I instancji sprzeciw. Rację ma skarżąca Spółką, że w tej sytuacji faktycznie ma ona zgodę na realizowanie remontu połaci dachowych spornych budynków na podstawie pierwszego zgłoszenia, a jednocześnie nie ma takiej zgody na ten remont, ponieważ w obrocie prawnym pozostaje decyzja organu I instancji o sprzeciwie.
Działanie Wojewody Lubelskiego – w ocenie Sądu – należy uznać za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) jako działanie organu władzy publicznej polegające na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych i bez należytego uzasadnienia tej zmiany. Zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Z przepisu tego wynika zatem, że organ nie może odstąpić od utrwalonej praktyki, a tym bardziej od stanowiska zajętego już w takiej samej (tożsamej) sprawie nie podając przekonującego uzasadnienia, znajdującego podstawy w obowiązujących przepisach. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Lubelski nie wskazał powodów uzasadniających utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o sprzeciwie do kolejnego (drugiego) zgłoszenia spornego remontu przez Spółkę. Wojewoda wskazał, że "z uwagi na fakt, że nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym dwa rozstrzygnięcia ostateczne wydane w tej samej sprawie uprawniające do prowadzenia robót budowlanych oraz z uwagi na specyfikę samego zgłoszenia (nie będącego postępowaniem administracyjnym, lecz czynnością techniczną), organ stwierdził konieczność utrzymania sprzeciwu do zgłoszenia w celu zakończenia procedowania kwestii zgłoszenia wymiany pokrycia dachowego w przedmiocie, którego dotyczyło pierwsze zgłoszenie obejmujące swym zakresem szerszy remont budynków rekreacji". (...). Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej już wcześniej ostateczną decyzją jest bowiem możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji we właściwym trybie (...).Z uwagi na powyższe inwestor ma prawo realizować swoje zamierzenie inwestycyjne w oparciu o ww. rozstrzygnięcie zapadłe w związku ze zgłoszeniem z dnia 19 sierpnia 2022r." Motywy te są niezrozumiałe. Wydaje się, że w ocenie Wojewody Lubelskiego, decyzja organu I instancji wnosząca sprzeciw do drugiego, późniejszego zgłoszenia spornego remontu połaci dachowych, jest prawidłowa, ponieważ w dacie drugiego zgłoszenia przedmiotem kontroli organu architektonicznego było już pierwsze zgłoszenie. Taka argumentacja nie jest prawidłowa. Zgłoszenie, jak słusznie zauważył Wojewoda – "nie jest postępowaniem, lecz czynnością techniczną", a więc nie stanowi wniosku w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. i nie wszczyna jurydycznego postępowania administracyjnego – wszczęcie takiego postępowania następuje dopiero z chwilą wydania decyzji o sprzeciwie. W związku z tym w przypadku wniesienia przez ten sam podmiot kilku zgłoszeń w różnym czasie, obejmujących taką samą inwestycję, nie powstaje stan zawisłości sporu, ani ewentualnie następnie powaga rzeczy osądzonej, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W każdym przypadku organ architektoniczny powinien badać, czy w odniesieniu do inwestycji objętej zgłoszeniem zachodzą okoliczności wskazane w art. 30 ust. 6 i 7 pr. bud. i albo je milcząco zaakceptować albo w formie decyzji wnieść sprzeciw. Należy podkreślić, że wskazany przepis art. 30 ust. 6 pr. bud. ściśle wymienia przesłanki wniesienia sprzeciwu, są to sytuacje, gdy: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Również w przepisie art. 30 ust. 7 pr. bud. przewidziano przesłanki wniesienia sprzeciwu, które dodatkowo uprawniają organ architektoniczny do zobowiązania inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę, chodzi o sytuacje, gdy inwestycja może spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Przytoczone przepisy nie przewidują jako podstawy wniesienia sprzeciwu żadnych innych okoliczności faktycznych i prawnych, w tym m.in. zawisłości sporu ani powagi rzeczy osądzonej. W związku z tym, organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie od decyzji o sprzeciwie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, która polega na badaniu sprawy przez dwa różne organy, również ocenia tylko to, czy w stosunku do planowanej inwestycji zachodzą przesłanki z art. 30 ust. 6 i 7 pr. bud. Organ odwoławczy nie ma natomiast podstaw prawnych do uznania sprzeciwu za zasadny z powodu zawisłości sporu czy powagi rzeczy osądzonej, a taką właśnie argumentację (jak się wydaje) przedstawia Wojewoda Lubelski w dość niejasnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zarzuty skarżącej co do naruszenia przez ten organ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. są więc trafne. Wojewoda Lubelski rozpatrując w dniu 1 grudnia 2022r. jej odwołanie od decyzji organu I instancji z 4 października 2022r. powinien był mieć na uwadze swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu własnej decyzji, wydanej zaledwie trzy dni wcześniej tj. w dniu 28 listopada 2022r., co do tego, czy w odniesieniu do spornego remontu połaci dachowych pięciu budynków na działce [...] w [...] zachodzą przesłanki z art. 30 ust. 6 i 7 pr. bud., uzasadniające wniesienie sprzeciwu. Ze względu na zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a. faktycznie powinno to oznaczać konieczność wydania takiej samej decyzji, jak w sprawie sprzeciwu z 4 września 2022r.
Wobec stwierdzonych naruszeń art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a., a w konsekwencji także art. 30 ust. 6 i 7 pr. bud. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.) - koszty obejmują wpis sądowy od skargi – [...] zł, wynagrodzenie adwokata - [...] zł oraz opłatę od pełnomocnictwa - [...] zł.
Rozpatrując ponownie odwołanie Spółki Wojewoda uwzględni powyższe uwagi.