II SA/Lu 454/24

II SA/Lu 454/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-09-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 399
art. 4, art. 4 ust. 2 pkt 7
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 8 kwietnia 2024 r., znak: SKO.RL/40/8/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
J. P. (dalej jako "strona", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 8 kwietnia 2024 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika następujący stan faktyczny i prawny:
Pismem z dnia 1 kwietnia 2022 r. skarżący powiadomił Wójta Gminy [...] o zaistniałych w jego ocenie nieprawidłowościach w zakresie trzymania drobiu na nieruchomości należącej do A. M., oznaczonej jako działka gruntu nr [...] położonej w miejscowości K. nr [...].
W wyniku przeprowadzonego postępowania Wójt Gminy [...] decyzją z 23 czerwca 2022 r. nie stwierdził naruszenia obowiązków w zakresie trzymania drobiu.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 listopada 2022 r uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji.
Decyzją z dnia 30 marca 2023 r. Wójt Gminy H. nakazał A. M., w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia decyzji, przesunięcie zagrody dla drobiu na odległość minimum 2 metrów od granicy z działką nr [...] oraz zabezpieczenie zagrody dla drobiu w sposób uniemożliwiający wydostawanie się drobiu, odchodów i piór z zagrody.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – uchwałą Rady Gminy H. z dnia 30 września 2002 r. [...], działka nr [...] położona w miejscowości K. znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MR - zabudowa zagrodowa. Jako przeznaczenie dopuszczalne na w/w terenach, ustalono: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Oznacza to, że nie można przyjąć, iż są to tereny wyłączone z produkcji rolniczej zajęte pod budownictwo wielorodzinne, instytucje użyteczności publicznej, na których obowiązuje całkowity zakaz chowu i utrzymywania zwierząt gospodarskich. W związku z tym, że są to tereny zajęte pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne zbadano przesłanki określone w § 10 ust 2-4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy H. wprowadzonego uchwałą Rady Gminy H. nr [...] z dnia 18 listopada 2021 roku (Dz. Urz. Województwa L. z dnia 30 listopada 2021 roku, poz. 5068 – dalej powoływany jako "Regulamin").
Organ I instancji wskazał, że na nieruchomości A. M. zlokalizowany jest wybieg dla drobiu o wymiarach 52m/10m przylegający do ogrodzenia z działką sąsiadującą nr [...] należącą do skarżącego. Wybieg dla drobiu został zlokalizowany zbyt blisko domu mieszkalnego tj. 4 metry. Pióra przedostają się na działkę skarżącego (siatka ogrodzeniowa posiada otwory, przez które pod wpływem wiatru pióra przelatują na posesję sąsiada). Drób, który przeskakuje przez siatkę ogrodzeniową pozostawia na gruncie swoje odchody. Siatka ogrodzeniowa częściowo posiada ubytki, które są sukcesywnie naprawiane poprzez wstawianie "metalowych elementów". Na działce skarżącego trawa od strony ogrodzenia jest "wypalona" przez wpływ odchodów, widać w dokumentacji fotograficznej brak zieleni na granicy działki. W okresie wiosenno-letnim wyczuwalny jest dokuczliwy fetor.
Organ I instancji wskazał także, że w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 9 grudnia 2022 r. właścicielka wybiegu dla drobiu oświadczyła, iż nie posiada kompostownika na odchody, które są wrzucane do worka na odpady zmieszane i wystawiane podczas zbiórki odpadów komunalnych. Podczas kolejnych oględzin w dniu 16 lutego 2023 r. stwierdzono, że na dzień oględzin liczba drobiu wynosiła 32 sztuki (w tym 27 kur oraz kaczki 5 sztuk), że teren wybiegu jest: podmokły, błotnisty, ogrodzenie wykonane z siatki metalowej, niektóre miejsca łatane przez właścicielkę posesji, a według jej oświadczeń drób chowany na własne potrzeby. Na terenie wybiegu dla drobiu znajduje się stary sprzęt rolniczy (nieużytkowany). Drób na wybieg wychodzi bezpośrednio z budynku gospodarczego. Właścicielka poinformowała, że posiada złożoną deklarację na odbiór odpadów komunalnych i odpady z wybiegu dla drobiu oddaje raz w miesiącu podczas zbiórki odpadów w worku czarnym, gdyż nie posiada kompostownika. Organ I instancji wskazał także, że w tym samym dniu dokonano oględzin na działce nr [...] w miejscowości K., w obecności właściciela - J. P., w czasie których stwierdzono, że drób przeskakuje na działkę skarżącego poprzez stojący sprzęt rolniczy, na gruncie pozostawia pierze i odchody. Z posesji skarżącego nie widać śladów sprzątania wybiegu dla drobiu, w miejscu gdzie był tzw. stary wybieg zrobiła się pewnego rodzaju skorupa, gdyż odchody zostają pozostawione jedne na drugich. J. P. wniósł do protokołu, że w okresie wiosenno-letnim jest duża ilość drobiu, wyczuwalny jest fetor, gromadzone są liczne odchody przy granicy działki, około 4 metry od budynku mieszkalnego, do zagrody wyrzucane są także resztki i odpady kuchenne, stare warzywa. Teren wybiegu jest wypalony przez odchody, drób cały czas "poszukuje" zieleni, dlatego w efekcie tego przeskakuje na jego posesję, stwierdził, że piór nie ma w dniu oględzin, ponieważ uprzątnął je wcześniej. Z dwóch nagrań wideo złożonych do akt wynika, że na nieruchomość sąsiednią przedostają się pióra oraz odchody i sięgają do około 4 metrów od drzwi wejściowych do mieszkania.
Organ I instancji stwierdził, że hodowla drobiu przez A. M. odbywa się na jej potrzeby o czym świadczą nieznaczne ilości i różnorodny skład zwierząt. Właścicielka nie zabezpiecza jednak zwierząt przed samodzielnym wydostawaniem się z zagrody, w wyniku czego drób przemieszcza się również na nieruchomość sąsiadującą i ją zanieczyszcza odchodami i piórami. Dochodzi również do niszczenia trawy na działce nr [...] w części przylegającej do zagrody. Drób działa na szkodę J. P., wchodzi na jego grunt, dzięki sprzętowi rolniczemu, który stoi w pobliżu granicy działki, kury pozostawiają pióra, zostawiają odchody. Odchody drobiu poprzez warunki atmosferyczne (wiatr, deszcz i śnieg) "rozmywają się" i tworzą warstwę obornika. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że odchody gromadzone są jedne na drugich. Organ I instancji stwierdził, że takie utrzymywanie zwierząt i brak ich odpowiedniego zabezpieczenia sprawia znaczącą uciążliwość dla otoczenia, w szczególności nieruchomości sąsiadującej. Tym samym dochodzi do niedopełnienia obowiązków określonych w § 10 ust. 2 i 4 Regulaminu w związku z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2023 r. poz. 477 ze zm. – dalej jako "u.c.p.g."). Wójt uznał, że w takiej sytuacji na podstawie art. 5 ust. 6 i 7 ww. ustawy, był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej właścicielce zagrody, A. M. podjęcie działań koniecznych do odwrócenia tego stanu czyli zabezpieczenia zwierząt przed samowolnym opuszczaniem zagrody oraz przesunięcie zagrody w sposób minimalizujący jej uciążliwe odziaływanie na nieruchomość sąsiednią.
W wyniku rozpoznania odwołań A. M. oraz J. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 13 września 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
J. P. złożył sprzeciw od wskazanej decyzji, w wyniku którego wyrokiem z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt: II SA/Lu 991/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Kolegium z dnia 13 września 2023 r. znak: SKO.RL/40/4/2023. WSA uznał, że powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną, mając na względzie, że w sytuacji uznania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, możliwe jest skorzystanie przez organ odwoławczy z regulacji określonej w art. 136 k.p.a. Sąd wskazał ponadto, że § 10 ust. 2 Regulaminu obejmuje dyspozycją "pozostałe tereny wyłączone z produkcji rolniczej, tj. tereny zajęte pod budownictwo jednorodzinne". Z akt sprawy wynika natomiast, że nieruchomość A. M. znajduje się na obszarze zabudowy zagrodowej, jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Sąd podkreślił, że zakres i przedmiot postępowania wyznaczany jest przez przepisy prawa materialnego, mogące znaleźć zastosowanie w tej sprawie. Z tego względu, nie przesądzając o wykładni powyższego przepisu, Sąd wskazał na konieczność uwzględnienia całej jego treści i dokonania wnikliwej analizy w kierunku ustalenia, czy może zostać zastosowany w niniejszej sprawie. Ewentualne stwierdzenie, że nieruchomość skarżącej nie jest terenem wyłączonym z produkcji rolnej tj. terenem zajętym pod budownictwo jednorodzinne prowadzi do wniosku o niedopuszczalności zastosowania § 10 ust. 2 Regulaminu, a w konsekwencji całkowitej nieprzydatności ustaleń w zakresie uciążliwości, wskazanych jako podstawa uchylenia decyzji Wójta. Z powyższych względów przed wyznaczeniem zakresu postępowania wyjaśniającego, Kolegium powinno było ustalić, czy powyższa norma w ogóle ma zastosowanie w sprawie.
W dniu 12 marca 2024 r. wpłynęło do Kolegium pismo pełnomocnika J. P. z dnia 8 marca 2024 r. Strona wniosła o wydanie decyzji reformatoryjnej tj. nakazanie odsunięcia wybiegu od granicy działki wnioskodawcy o minimum 5 metrów. Zdaniem skarżącego organ I instancji, prowadząc dodatkowe postępowanie dowodowe ustalił, że jakkolwiek on sam posiada drób, to jego zagroda dla drobiu umiejscowiona jest w odległości ponad 20 m od jego mieszkania, natomiast zagroda zlokalizowana na działce sąsiedniej znajduje się w odległości 4 m od ściany z drzwiami i oknem do mieszkania, i co więcej w ostrej granicy z jego działką, tuż przy wejściu do jego domu. Wskazał ponadto, że nie neguje w żaden sposób możliwości posiadania drobiu na terenach wiejskich i przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, niemniej jednak utrzymywanie zwierząt gospodarskich powinno być prowadzone w taki sposób by nie sprawiało to uciążliwości dla otoczenia.
W wyniku ponownego rozpoznania odwołań od decyzji Wójta Gminy [...] z 30 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 8 kwietnia 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MR - zabudowa zagrodowa. Z ustaleń Uchwały Nr [...] Rady Gminy H. z dnia 30 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania gminy H. (Dz. U. Woj. Lubelskiego z 2002 Nr 130 poz. 2723), w zakresie funkcji terenów wynika, że znajduje się ona na terenach zabudowy mieszkaniowej - podstawowe przeznaczenie gruntów pod zabudowę zagrodową. Z postanowień planu wynika, że co do tej funkcji dopuszcza się zabudowanie obiektami mieszkalnymi i gospodarczymi łącznie do 20% powierzchni działki. Jako przeznaczenie dopuszczalne na terenach, o których mowa w ust. 1.1. ustalono: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na warunkach jak w pkt 2) b, c, d; obiekty usług publicznych i komercyjnych; nieuciążliwe rzemiosło usługowe i produkcyjne; sieci i urządzenia infrastruktury technicznej; urządzenia komunikacyjne, za wyjątkiem stacji paliw i obiektów usług technicznych; zieleń urządzoną wysoką i niską.
Następnie Kolegium przytoczyło ustalenia faktyczne z przeprowadzonych oględzin w dniach 19 maja 2022 r., 9 grudnia 2022 r., 16 lutego 2023 r.
Wskazano również, że z ustaleń organu poczynionych na zlecenie Kolegium, w tym z protokołu przesłuchania A. M. z dnia 22 lutego 2024 r. wynika, że skarżący posiada drób (około 20 sztuk), drób umieszczony jest w kurniku, jak zostaje wypuszczony chodzą koło domu J. P. (A. M. przedłożyła dokumentację fotograficzną na tą okoliczność). A. M. wskazała, że drób przedostaje się z zagrody, na potwierdzenie czego załączyła fotografie. Wybieg dla drobiu ogrodzony jest siatką ogrodzeniową, nie jest zadaszony. J. P. podczas przesłuchania wskazał, że posiada drób (około 15 sztuk), jest on odsunięty od jego domu o około 20 metrów. Umieszczony jest w kurniku, jest zrobiony wybieg. Ogrodzenie jest wykonane z siatki ogrodzeniowej. Zdaniem J. P. drób, który jest jego własnością nie ma dostępu ani do jego ogrodu ani do ogrodu A. M.. W ocenie J. P. drób jest trzymany w taki sposób, by nie szkodzić na grunty sąsiada, w odróżnieniu od sąsiadki, która wybieg dla drobiu przesunęła w inne miejsce.
Wskazano, że z notatki służbowej sporządzonej przez pracowników Urzędu Gminy H. z dnia 29 lutego 2024 r. na posesji J. P. oraz z załączonej do niej mapy z zaznaczoną lokalizacją drobiu wynika, że J. P. posiada drób. Kurnik należący do J. P. od jego domu mieszkalnego usytuowany jest w odległości 23,5 metra. Zagroda wykonana jest z siatki ogrodzeniowej (wysokość 1,20 cm), nie posiada zadaszenia. Drób nie może przedostać się do ogrodu poza wybieg. Kurnik i wybieg są sprzątane. Odległość wybiegu dla drobiu A. M. od domu mieszkalnego J. P. wynosi 4 metry.
Kolegium uznało, że na podstawie wskazanych ustaleń, mając na uwadze kwalifikację gruntów, na których usytuowane są nieruchomości stron postępowania (zabudowa zagrodowa), zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości.
Po dokonaniu analizy zapisów Uchwały Rady Gminy H. z dnia 18 listopada 2021 r. Nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy H. (Dz. Urz. Woj. L. z 2021 r. poz. 5068), Kolegium uznało, że nie mogła ona stanowić podstawy do nakazania A. M. przesunięcia zagrody dla drobiu oraz zabezpieczenia zagrody dla drobiu w sposób uniemożliwiający wydostawanie się drobiu, odchodów i piór z zagrody. Wskazano, iż z akt sprawy wynika bowiem, że § 10 ust. 2 i ust. 4 Regulaminu znajduje się w Rozdziale 6 ww. uchwały i zawiera wymagania w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Działka nr [...], stanowiąca własność A. M. znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MR - zabudowa zagrodowa. Tym samym ww. przepisy nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie.
W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucił naruszenie:
przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 4 ust. 2 pkt 7, art. 5 ust. 5, ust. 6, ust. 7 i art. 9a u.c.p.g. w zw. z § 10 ust. 2 i ust. 4 Regulaminu poprzez niezasadne przyjęcie, że § 10 ust. 2 i ust. 4 Regulaminu nie będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie podczas, gdy prawidłowa wykładnia tegoż przepisu prowadzi do przekonania, że dotyczy on terenów zajętych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a zatem dotyczy w pełni staniu faktycznego niniejszej sprawy;
przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 7 w zw. z art. 77 oraz 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia analizy zgromadzonego przez organ I i II instancji zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało wadliwym i nieznajdującym oparcia w ustaleniach faktycznych wnioskiem o braku możliwości zastosowania w sprawie § 10 ust. 2 i ust. 4 Regulaminu, podczas gdy:
- zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;
- zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy sprawy, zaś zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej bada, czy dana okoliczność została udowodniona w oparciu o całokształt materiału dowodowego;
- zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest do przeprowadzenia swobodnej a nie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego;
- art. 8 ust. 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli Państwa do władzy publicznej polegający na wielomiesięcznym zbieraniu materiału dowodowego w sprawie, który następnie nie został przez organ oceniony w żadnym zakresie, co skutkowało wydaniem decyzji z naruszeniem fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, podczas gdy organy administracji publicznej obowiązane są nie tylko do wszechstronnego zebrania, ale również oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
W uzasadnieniu strona podniosła m.in., że sama wykładnia językowa § 10 ust. 2 Regulaminu, choć niejednoznaczna to zdaje się sugerować pożądany sposób jego zastosowania, wskazując, że dotyczy on terenów zajętych pod budownictwo mieszkaniowe. Uchwałodawcza (Rada Gminy H.) w samej treści przepisu wskazał, że zwrot "tereny wyłączone z produkcji rozlicznej" należy rozumieć jako "zajęte pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne". Świadczy o tym zarówno zastosowanie skrótu "tj." [to jest] w treści przepisu - "Na pozostałych terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, tj. terenach zajętych pod budownictwo jednorodzinne", ale ponadto również jego wykładnia autentyczna, czyli wykonywana przez organ który go ustanowił, zastosowana w decyzji Wójta Gminy H. z 30 marca 2023 r., który na jego podstawie nakazał przesuniecie zagrody, wskazując, że w związku z tym, że są to tereny zajęte pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne [zarówno działkach o nr ew. [...] jak i działka o nr ew. [...] będąca własnością skarżącego] zbadano przesłanki określone w § 10 ust. 2 i 4 Regulaminu.
Z powyższego wynika zatem, że Wójt Gminy H. będący organem wykonawczym Gminy, której Rada uchwaliła ww. przepis, wyłożył go właśnie w taki sposób jak przedstawiony powyżej. Zdaniem Wójta Gminy H. będzie miał on zastosowanie w niniejszej sprawie ze względu na to, że obie działki - zarówno działka, na której znajduje się wybieg jak i działka skarżącego są działkami zajętymi pod budownictwo jednorodzinne.
Zdaniem skarżącego wykładnia celowościowa § 10 ust. 2 Regulaminu również przemawia za jego zastosowaniem w niniejszej sprawie bowiem gdyby przyjąć odmiennie należałoby dojść do przekonania, że przepis zakłada dopuszczenie na terenach zajętych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne utrzymywanie zwierząt bez względu na to czy sprawia to uciążliwości dla otoczenia i czy będzie ono prowadzone z zachowaniem warunków sanitarno - higienicznych oraz technicznych. Taki zaś sposób wykładni jakiegokolwiek przepisu jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. W ocenie skarżącego Kolegium nie dokonując w zasadzie żadnej wykładni ww. przepisu arbitralnie i zupełnie dowolnie przyjęło, że okoliczność ujęcia działki o nr ew. [...] w planie miejscowym w obszarze "zabudowy zagrodowej" wyłącza zastosowanie w sprawie § 10 ust. 2 Regulaminu. Nie przeprowadziło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani wykładni postanowień Regulaminu, ani planu miejscowego obowiązującego w Gminie H. oraz całkowicie pomięto fakt, że przewiduje on, iż tereny zabudowy zagrodowej nie wykluczają posadowienia na nich zabudowy jednorodzinnej. Innymi słowy zabudowa jednorodzinna i zagrodowa absolutnie nie wykluczają się wzajemnie na gruncie planu miejscowego.
Strona podkreśliła, że organ Odwoławczy całkowicie pominął również fakt, że właścicielka zagrody A. M. odsunęła ją od własnego mieszkania i przysunęła pod mieszkanie sąsiada by całą uciążliwością płynącą z jej hodowli kur i kaczek obarczony był sąsiad, a nie ona sama. Zdaniem strony w decyzji Kolegium pominięto także fakt, że umiejscowienie zagrody w ostrej granicy działki powoduje przedostawanie się piór i odchodów drobiu na nieruchomość skarżącego, pomimo, że dokumentacja fotograficzna wskazująca na te fakt została dołączona do materiału dowodowego sprawy zarówno przez skarżącego jak i przez organ I instancji.
Podkreślono, że decyzja Wójta Gminy H. nie nakazywała całkowitej likwidacji zarody, ale jedynie jej przesunięcie od granicy z działką sąsiednią, a więc w żadnym wypadku nie ingerowała w przysługujące właścicielce prawo własności działki ponad przeciętną miarę. Nie ulega zaś wątpliwości, że usytuowanie zagrody w sposób w jaki zrobiła to właścicielka działki o nr ew. [...] nadmiernie i niepotrzebnie ingeruje w prawo własności działki skrzącego, powodując uciążliwości które z łatwością można wyeliminować odsuwając zagrodę od granicy działki. Zdaniem skarżącego stanowisko organu II instancji o nieobowiązywaniu postanowień Regulaminu jest bezpodstawne, niemniej jednak nawet gdyby uznać, że takie jest ustalenie (czemu skarżący zaprzecza), to brak było podstaw do wydania zaskarżonej Decyzji w oparciu o zgromadzony przez organy materiał dowodowy, co stanowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga w niniejszej sprawie podlega oddaleniu.
Przedmiotem skargi do tut. Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 8 kwietnia 2024 r., którym Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji dotyczącą nakazania A. M., w terminie 1 miesiąca od doręczenia decyzji, przesunięcie zagrody dla drobiu na odległość minimum 2 metrów od granicy z działką nr [...] oraz zabezpieczenie zagrody dla drobiu w sposób uniemożliwiający wydostawanie się drobiu, odchodów i piór z zagrody i umorzyło postępowanie organu I instancji. W ocenie Sądu rozstrzygniecie organu odwoławczego jest prawidłowe.
Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
3) umarza postępowanie odwoławcze.
Zaskarżona do Sądu decyzja Kolegium została wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wobec tego w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję, o której mowa w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a więc uchylić decyzje organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Zasadniczo bowiem zgodnie przyjmuje się (vide: m.in. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989 r., s. 167; podobnie: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014 r.), że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe; została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą; dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną; a także w przypadku, "kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych". W literaturze zwraca się również uwagę na to, iż "przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji" (vide: B. Adamiak, Komentarz do art. 138 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 727). Jednym słowem zarówno w doktrynie jak i w judykaturze przyjmuje się zgodnie, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przy czym przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała takiego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (por. np. A. Wróbel, Komentarz do art. 138 k.p.a. w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2023 r., i cytowana tam literatura). Bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest zatem jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić również należy, że umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy administracyjnej oraz kończy jej zawisłość w danej instancji (por.m.in. wyrok NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13).
W rozpoznawanej sprawie Kolegium prawidłowo przyjęło, że postanowienia uchwalonego przez Radę Gminy H. R. utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy H. nie mają zastosowania.
Wskazać należy, że upoważnienie ustawowe do uchwalenia regulaminu czystości i porządku w gminie stanowi art. 4 u.c.p.g. zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika natomiast z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Wyliczenie zaś w tym przepisie elementów uchwały o regulaminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 tej ustawy. Art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. stanowi, że w regulaminie rada gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W uchwale Rady Gminy H. z dnia 18 listopada 2021 r. w Rozdziale 6 zrealizowano delegację z powołanego przepisu i określono wymagania dotyczące utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.
Jak wynika z akt sprawy teren spornej nieruchomości, na której posadowiony jest wybieg dla kur nie został wyłączony z produkcji rolniczej – protokół z oględzin z dnia 16 lutego 2023 r. (k. 27 akt adm.). Dodatkowo Sąd zweryfikował oznaczenie w ewidencji gruntów i budynków działki należącej do A. M. dostępne na stronie https://www.geoportal.gov.pl/, z których wynika, że grunt ten oznaczony jest jako grunt rolny RII oraz grunt rolny zabudowany BR. Sporna działka znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MR – zabudowa zagrodowa. Wskazać należy, że zabudowa kwalifikowana do zabudowy zagrodowej, która służy przeze wszystkim prowadzeniu przede wszystkim działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika. Zgodnie z zasadami zagospodarowania przestrzennego w skład zabudowy zagrodowej wchodzą oprócz budynków mieszkalnych budynki i budowle przeznaczone do działalności i produkcji rolnej, takie jak: stodoła, obora, budynek inwentarski itd.
W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie H. w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania, o czym w sposób prawidłowy orzekło Kolegium i uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postepowanie organu I instancji.
Dodatkowo Sąd wskazuje, że art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do doprecyzowania regulacji kodeksowych dotyczących prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego. Prawodawca lokalny, działający w ramach prawa i w ramach upoważnienia ustawowego, ma bowiem obowiązek wskazywać adresatowi regulaminu względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania. Użycie sformułowania jak "uciążliwości dla otoczenia" budzi problemy interpretacyjne. Ponieważ kwestia ta wiąże się z pojęciem tzw. immisji pojawia się również problem kolizji zapisu Regulaminu ze sposobami ochrony przewidzianymi przepisami prawa cywilnego (tzw. prawo sąsiedzkie), których to Regulamin nie może dotyczyć. Poza tym regulacja dotycząca ograniczenia uciążliwości, takich jak: hałas czy odory, ingeruje w materię stosunków sąsiedzkich unormowaną w przepisie art. 144 k.c. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się oddziałań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Natomiast rada gminy nie ma kompetencji, by w aktach prawa miejscowego wprowadzać dodatkowe ograniczenia w wykonywaniu prawa własności.
Natomiast kwestia obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta, także gospodarskie, w tym odchodów zwierząt z nieruchomości uregulowana została przepisami rangi ustawy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 4 z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.) obowiązek usuwania odchodów zwierząt z nieruchomości obciąża właścicieli, posiadaczy, zarządzających nieruchomościami. W kontrolowanej sprawie, jak wynika z akt, A. M. ma podpisaną umowę na odbiór nieczystości, do których oddaje odchody z hodowli drobiu.
Mając powyższe na względzie zdaniem Sądu zasadnym jest stanowisko Kolegium w zakresie zastosowania w przedmiotowej sprawie postanowień uchwalonego przez Radę Gminy H. R.. Jak już wyżej wskazano postanowienia Rozdziału 6 Regulaminu nie mają zastosowania do terenu, który nie został wyłączony z produkcji rolniczej, z czym mamy do czynienie w niniejszej sprawie. Należy także dodać, że kwestię odsunięcia od granicy działki sąsiedniej w Regulaminie określono jedynie w przypadku ustawienia uli z pszczołami.
W ocenie Sądu postanowienia Regulaminu nie mogły stanowić podstawy do nakazania A. M. przesunięcia zagrody dla drobiu oraz jej zabezpieczenia w sposób uniemożliwiający wydostawanie się drobiu, jego piór, a także odchodów. W związku z powyższym zasadne było zastosowanie przez Kolegium dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.
Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia zarzuconych w skardze przepisów prawa materialnego. Organowi odwoławczemu nie sposób również zarzucić naruszenia przepisów proceduralnych. Zaskarżona decyzja oparta jest na zgromadzonym do podjęcia rozstrzygnięcia materiale dowodowym. Nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, tj. obowiązku stania na straży praworządności, podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podniesione przez skarżącego zarzuty stanowią w istocie polemikę z oceną prawną Kolegium, które dało wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Również Sąd, działając z urzędu nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Stąd podzielając w pełni ocenę wniosku dokonaną przez organ, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi - art. 151 p.p.s.a.