II SA/LU 454/23

II SA/Lu 454/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-08-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec
Marta Laskowska-Pietrzak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2499/23 - Wyrok NSA z 2024-07-02
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 138; art. 141 § 4; art. 151;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 7a; art. 50 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 4;
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi U. B. i R. B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 21 marca 2023 r., znak: ZOA-XXI.7721.12.2021 w przedmiocie odmowy nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia 21 marca 2023 r. znak: ZOA-XXI.7721.12.2021 - po rozpatrzeniu odwołania U. B. i R. B. (dalej także jako "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia 29 listopada 2022 r. znak: NB.051-2/18, odmawiającej nakazania Gminie Chełm wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych przez Gminę Chełm w 2013 r. przy przebudowie drogi gminnej nr 112719L w miejscowości Horodyszcze, Gmina Chełm, na części działki nr ewid.[...] i na działce nr ewid.[...] - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia 23 października 2019 r. znak: NB.051-1/18 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie, na podstawie art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie przebudowy drogi gminnej nr 112719L znajdującej się na działkach nr ewid.[...] i [...] położonych w miejscowości Horodyszcze, wykonanej przez Gminę Chełm w 2013 r. Organ stwierdził, że przebudowa ww. drogi nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska oraz nie odbiega w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w przepisach.
Decyzją z dnia 3 marca 2022 r. znak: ZOA-XXI.7721.12.2021 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 23 października 2019 r.
W wyniku odwołania skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 kwietnia 2022 r. znak: DON.7100.61.2022.FSE uchylił w całości decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2022 r. i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia 23 października 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że szerokość jezdni przebudowanej drogi, wynosząca około 3,5 m, narusza warunki techniczno-budowlane oraz postanowienia miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 105 k.p.a.
Skarga Gminy Chełm na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1015/22.
W dniu 20 maja 2022 r. upoważnieni pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Chełmie przeprowadzili oględziny, podczas których ustalono, że w 2013 r. Gmina Chełm wykonała przebudowę drogi gminnej nr 112719L zlokalizowanej na działce nr ewid.[...] i częściowo na działce nr ewid.[...], położonych w miejscowości Horodyszcze, w ramach zadania pod nazwą "Modernizacja drogi w Horodyszczu", na podstawie zgłoszenia z dnia 11 stycznia 2013 r. obejmującego następujące roboty budowlane:
- wykonanie warstwy wzmacniającej z kruszywa łamanego 0-31,5 mm,
- wykonanie warstwy wiążącej z masy mineralno-bitumicznej betonu asfaltowego grubości 3 cm,
- wykonanie warstwy ścieralnej grub. 4 cm z masy mineralno-bitumicznej betonu asfaltowego,
- wzmocnienie poboczy gruntowych na szerokości 0,5 m kruszywem łamanym.
Powyższe roboty budowlane zaplanowano w obrębie istniejącego pasa drogowego, którego szerokość wynosi 8 m (działka nr ewid.[...]) i 10 m (działka nr ewid.[...]).
Zgłoszeniem objęto odcinek drogi o długości 788 m. W chwili zgłoszenia droga posiadała nawierzchnię utwardzoną z kruszywa łamanego, zniekształconą w profilu podłużnym i poprzecznym
Zgłoszenie zostało przyjęte przez Starostę Chełmskiego bez sprzeciwu, o czym organ ten poinformował inwestora w piśmie z dnia 15 stycznia 2013 r. znak: BOŚ.6743.33.2013.
Podczas oględzin stwierdzono, że długość wykonanej jezdni asfaltowej jest zgodna z dokonanym zgłoszeniem i wynosi 788 m. Ponadto ustalono, że szerokość jezdni oraz szerokość poboczy utwardzonych kruszywem łamanym są zmienne i wynoszą odpowiednio od 3,25 m do 3,60 m i od 0,5 m do 0,9 m. Pobocza są częściowo zarośnięte darnią. Pomiarów jezdni dokonano od strony południowej. W odległości 534 m od początku pomiaru, na jezdni wykonano próg spowalniający poprzeczny. Na odcinku drogi objętej zgłoszeniem nie stwierdzono ubytków nawierzchni, przełomów lub innych uszkodzeń mogących mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu.
Podczas oględzin R. i U. małż. B. złożyli do protokołu wniosek o zamknięcie drogi gminnej nr 112719L z pozostawieniem jej dla ruchu mieszkańców i odpowiednich służb. R. B. zażądał ponadto wykonania pomiaru odcinka drogi na działce nr ewid.[...] W wyniku pomiaru ustalono, że długość jezdni asfaltowej na działce nr ewid.[...] wynosi 468 m. Odcinek ten nie był jednak objęty zgłoszeniem z dnia 11 stycznia 2013 r. Przebudowa drogi na tym odcinku została wykonana w 2018 r. jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze, że roboty budowlane polegające na przebudowie drogi gminnej znajdującej się na działce nr ewid.[...] i częściowo na działce nr ewid.[...] wykonano na podstawie zgłoszenia i zgodnie ze zgłoszeniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. znak: NB.051-2/18 umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie.
Na skutek odwołania skarżących, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r. znak: ZOA-XXI.7721.12.2021 uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 30 czerwca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wskazując na konieczność ustalenia, czy przedmiotowa droga nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji uznał, że sporna przebudowa drogi nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełm zatwierdzonego uchwałą nr XX/120/2004 Rady Gminy Chełm z dnia 13 lipca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 10 września 2004 r., Nr 163 poz. 2306), a także nie narusza zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełm, terenów zabudowy zagrodowej w obrębie Horodyszcze i Horodyszcze Kolonia, zatwierdzonych uchwałą nr VIII/61/20189 Rady Gminy Chełm z dnia 27 czerwca 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 6 sierpnia 2019 r. poz. 4649), o czym świadczy przyjęte bez sprzeciwu zgłoszenie robót budowlanych oraz pismo Urzędu Gminy Chełm z dnia 22 czerwca 2022 r określające ustalenia planu dla działki [...] (tereny rolne i droga lokalna L-10) oraz dla działki nr ewid.[...] (droga lokalna L-10, zabudowa zagrodowa i droga publiczna dojazdowa 2KDD). Organ pierwszej instancji powołał się ponadto na pismo Urzędu Gminy Chełm z dnia 6 września 2022 r. znak: PGI.6727.403.2022, z którego wynika, że dla terenów oznaczonych symbolem 2KDD ustala się przeznaczenie: tereny dróg publicznych - droga dojazdowa minimalna, szerokość w liniach rozgraniczających terenu 2KDD stanowi uzupełnienie pasa drogowego ustalonego w dokumentach planistycznych poza obszarem planu.
Organ pierwszej instancji ustalił jednocześnie, że obszar w rejonie ul. Budowlanej oznaczony symbolem D3.L-27 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Chełma (uchwała Nr XXXVII/466/01 Rady Miejskiej w Chełmie z dnia 28 grudnia 2001 r. - Dz. U. Woj. Lubel. z dnia 11 lutego 2002 r. Nr 7 poz. 255) przeznaczony jest pod ulicę nowoprojektowaną – lokalną, zaś obszar w rejonie ulicy Budowlanej oznaczony symbolem KD/D/-10 w zmianach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chełma (uchwała Nr X/86/07 Rady Miasta Chełm z dnia 28 czerwca 2007 r. - Dz. U. Woj. Lubel. z dnia 14 września 2007 r., Nr 144 poz. 2677) przeznaczony jest pod drogi publiczne - droga dojazdowa (nowoprojektowana) 1/2 szerokości pasa drogowego, zlokalizowana na granicy administracyjnej miasta i gminy Chełm.
Mając na uwadze, że przedmiotowa droga została przebudowana zgodnie z dokonanym w dniu 11 stycznia 2013 r. zgłoszeniem i nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, a także nie odbiega w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w przepisach, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 29 listopada 2022 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane, odmówił nakazania Gminie Chełm wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy przebudowie drogi gminnej nr 112719L w miejscowości Horodyszcze, wykonanej przez Gminę Chełm w 2013 r. na części działki nr ewid.[...] i na działce nr ewid.[...], do stanu zgodnego z prawem.
W odwołaniu od powyższej decyzji U. i R. małż. B. podnieśli, że nadużyciem jest twierdzenie organu pierwszej instancji, iż droga nie stwarza zagrożenia dla mieszkańców, gdyż droga o szerokości około 3,5 m zwiększa ilość kolizji związanych z błędami wyprzedzania, a więc zwiększa zagrożenie dla pojazdów i innych uczestników ruchu. Skarżący wskazali, że szerokość przedmiotowej drogi powinna być zgodna z przepisami technicznymi obowiązującymi dla dróg publicznych oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wedle którego przedmiotowa droga posiada status drogi lokalnej nr L-10 o parametrach zgodnych z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem skarżących, planowana w przyszłości wspólna droga z Miastem Chełm nie uzasadnia pominięcia obecnie wymogów dotyczących szerokości jezdni. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1015/22, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji pismem z dnia 10 lutego 2023 r. zwrócił się do Gminy Chełm z prośbą o przekazanie zatwierdzonej stałej organizacji ruchu (SOR) wprowadzonej w dniu 14 maja 2021 r. na odcinku przedmiotowej drogi gminnej przebudowanym w 2013 r., a także dokumentów potwierdzających, że ww. stała organizacja ruchu została wprowadzona.
Przy piśmie z dnia 27 lutego 2023 r. Gmina Chełm przekazała zatwierdzoną stałą organizację ruchu na ww. drodze gminnej wraz z protokołem kontroli zadań technicznych wynikających z realizacji projektu stałej organizacji.
Po rozpatrzeniu odwołania Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia.
Organ odwoławczy zaaprobował przyjętą przez organ pierwszej instancji kwalifikację kontrolowanych robót budowlanych jako przebudowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Za bezsporny organ odwoławczy uznał także fakt, iż przebudowa przedmiotowej drogi została zrealizowana na podstawie dokonanego przez inwestora zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu przez Starostę Chełmskiego i zgodnie ze zgłoszeniem. Organ odwoławczy podkreślił, że wszystkie roboty budowlane zostały wykonane w istniejącym pasie drogowym o zastanych parametrach. Wyjaśnił jednocześnie, że zachowanie wskazanego w rozporządzeniu parametru szerokości jezdni na drodze klasy L, przy uwzględnieniu pozostałych wymaganych elementów drogi, byłoby niemożliwe z uwagi na szerokość działek, po których biegnie droga (8 i 10 m).
Odnosząc się do twierdzenia skarżących, iż droga o szerokości około 3,5 m stanowi zagrożenie ze względu na zwiększenie udziału kolizji związanych z błędami wyprzedzania, organ odwoławczy wskazał, że Gmina Chełm podjęła działania w tym kierunku i w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu, na wniosek mieszańców oraz jako zalecenie Wojewody Lubelskiego, w styczniu 2021 r. został opracowany projekt stałej organizacji ruchu drogowego na drodze gminnej nr 112719L, który został pozytywnie zaopiniowany przez: Zarządcę Drogi - Gminę Chełm, Komendę Miejską Policji w Chełmie oraz Urząd Miasta Chełm. Pismem z dnia 2 lutego 2021 r. znak: WI.7121.3.2021 Starosta Chełmski zatwierdził zmianę stałej organizacji ruchu na przedmiotowej drodze, z terminem wprowadzenia do 31 grudnia 2021 r. Na podstawie dokonanej w dniu 20 maja 2021 r. wizji w terenie upoważnieni pracownicy Wydziału Infrastruktury Starostwa Powiatowego w Chełmie stwierdzili, że przedmiotowy odcinek drogi został oznakowany zgodnie z zatwierdzonym projektem stałej organizacji ruchu. Organ drugiej instancji podkreślił przy tym, że z zatwierdzonego projektu stałej organizacji ruchu drogowego wynika, iż zastosowane rozwiązanie będzie spełniało swoją funkcję do czasu wykonania kanalizacji deszczowej i poszerzenia jezdni do szerokości 5,5 m.
W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie słusznie stwierdził, że roboty budowlane polegające na przebudowie drogi gminnej nr 112719L nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (at. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) oraz nie odstępują w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), w tym przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Na marginesie organ odwoławczy zwrócił jedynie uwagę, że w takiej sytuacji odmowa nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, następuje w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a nie – jak wskazał organ pierwszej instancji - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przy czym pozostaje to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
U. B. i R. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję ostateczną z dnia 21 marca 2023 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 75 § 1, w związku z art. 76 § 1 k.p.a., polegające na pominięciu dowodu w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1015/22, na którym – zdaniem skarżących – powinno być oparte rozstrzygnięcie.
W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wnieśli o zasądzenie od organu drugiej instancji zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ pierwszej instancji, wydając w dniu 29 listopada 2022 r. "nową" decyzję w sprawie, działał wbrew decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 kwietnia 2022 r., która uzyskała cechy powagi rzeczy osądzonej. Argumentacja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarta w "nowej" decyzji co do zasady jest tożsama z argumentacją uprzednio podnoszoną, która została uznana za błędną i rażąco naruszającą prawo. Organ ten zignorował zatem związanie oceną prawną sądu, a jednocześnie błędnie ocenił, iż w akcie prawa miejscowego dopuszczalna jest ingerencja w warunki techniczno-budowlane. Z przytoczonych w uzasadnieniu decyzji obszernych zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta Chełm i Gminy Chełm, z których miałby wynikać warunek wspólnej drogi lokalnej, której częścią miałaby być droga przebudowana w 2013 r. - zdaniem skarżących - nie wynika żadna nowa okoliczność w sprawie, bowiem w żaden sposób nie da się z przytoczonych zapisów jednoznacznie określić, w jaki sposób i w jakim terminie miałaby powstać wspólna droga z Miastem Chełm.
Skarżący zarzucili, że utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie wziął pod uwagę obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, określających m.in. możliwość odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych jedynie w trybie art. 9 tej ustawy. Ponadto organ drugiej instancji, odnosząc się do okoliczności dotyczących zagrożenia bezpieczeństwa, posiłkował się informacją Gminy Chełm o zatwierdzonej dla przedmiotowej drogi zmianie stałej organizacji ruchu z terminem wprowadzenia do 31 grudnia 2021 r. Tymczasem, w ocenie skarżących, zatwierdzona stała organizacja ruchu dla poprawy bezpieczeństwa użytkowników drogi nie ma żadnego znaczenia, albowiem sprowadza się jednie do ustawienia znaku drogowego "wjazd do strefy ograniczonej prędkości". Przy czym strefą tą objęto również samowolę budowlaną, bowiem droga nr 112719L powstała w dwu etapach - I etap wykonany w 2013 r. objęty zgłoszeniem do Starosty Chełmskiego, II etap wykonany w 2018 r. bez udziału organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ odwoławczy nie podjął zatem wszelkich możliwych kroków do dokładnego zbadania przyczyn zagrożenia bezpieczeństwa, innych od tej związanej ze zwężeniem jezdni tranzytowej drogi lokalnej (drogi nr 112719L) o 2 m w stosunku do szerokości wymaganej przepisami. Zdaniem skarżących, podstawowym krokiem organu odwoławczego powinno być zapytanie Gminy Chełm o dane na temat natężenia ruchu na ww. drodze, a nie jedynie projekt organizacji ruchu.
W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia 29 listopada 2022 r. nie naruszają bowiem przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.
Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji była ocena legalności robót budowlanych obejmujących przebudowę drogi gminnej nr 112719L znajdującej się na części działki nr ewid.[...] oraz na działce nr ewid.[...] w miejscowości Horodyszcze. Przy czym podkreślić na wstępie trzeba, że postępowaniem zakończonym zaskarżoną decyzją objęte zostały wyłącznie roboty budowlane wykonane przez Gminę Chełm w 2013 r. na odcinku ww. drogi o długości 788 m. Roboty budowlane wykonane na pozostałym odcinku tej drogi w 2018 r., których legalność skarżący również kwestionują - jak wynika z wyjaśnień organów - stały się przedmiotem odrębnego postępowaniu administracyjnego, stad też ich legalność nie podlega ocenie Sądu w niniejszej sprawie. Jakkolwiek bowiem obie te inwestycje dotyczą tej samej drogi, to jednak obejmują jej różne odcinki i zostały wykonane w innym czasie, w innych okolicznościach faktycznych i prawnych. Te równice mogą zaś przekładać się na odmienną ocenę legalności poszczególnych robót budowlanych, stąd też rozdzielenie tych inwestycji do odrębnych postępowań organów nadzoru budowlanego nie budzi zastrzeżeń Sądu.
W odniesieniu do robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania, a wiec wykonanych w 2013 r., za bezsporną uznać należy okoliczność, iż zostały one zrealizowane na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia z dnia 11 stycznia 2013 r., dokonanego przez Gminę Chełm w Starostwie Powiatowym w Chełmie. Przypomnieć należy, że w ramach inwestycji będącej przedmiotem zgłoszenia zaplanowano: wykonanie warstwy wzmacniającej z kruszywa łamanego 0-31,5 mm. wykonanie warstwy wiążącej z masy mineralno-bitumicznej betonu asfaltowego grubości 3 cm, wykonanie warstwy ścieralnej grubości 4 cm z masy mineralno-bitumicznej betonu asfaltowego i wzmocnienie poboczy gruntowych na szerokości 0,5 m kruszywem łamanym. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało w żaden sposób, by zrealizowane roboty budowlane wykroczyły poza zakres ww. robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Jednocześnie roboty te zrealizowano w obrębie objętego zgłoszeniem odcina drogi o długości 788 m.
Analiza zakresu robót budowlanych wykonanych przez Gminę Chełm w 2013 r. potwierdza prawidłowość przyjętej przez organy kwalifikacji spornej inwestycji, jako przebudowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej jako "Pr.bud."). Wyjaśnić należy, że zgodnie z tym przepisem przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przeprowadzone w toku postępowania oględziny potwierdziły, że roboty budowlane wykonane na objętym zgłoszeniem odcinku drogi mieściły się w granicach pasa drogowego już wcześniej istniejącej drogi o nawierzchni z kruszywa łamanego. Wskutek ich realizacji doszło do podwyższenia parametrów technicznych i eksploatacyjnych drogi, poprzez zmianę nawierzchni z kruszywa łamanego na nawierzchnię asfaltową oraz wzmocnienie poboczy gruntowych kruszywem łamanym. Wykonana inwestycja nie wykracza zatem poza zakres pojęcia przebudowy określony w przytoczonym unormowaniu, a tym samym nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie dokonania zgłoszenia do organy architektoniczno-budowlanego, który to obowiązek – jak już wyżej wskazano – został przez inwestora spełniony.
Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych nie zachodziły przesłanki wszczęcia postępowania naprawczego opisane w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 Pr.bud. Istota zawisłego przez Sądem sporu sprowadza się jednakowoż do oceny, czy w przypadku spornej przebudowy nie zachodzą również okoliczności opisane w pkt 2 i 4 powyższego przepisu, a więc czy przedmiotowe roboty budowlane zostały zrealizowane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska oraz, czy w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w tym przepisach techniczno-budowlanych.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do dokonanej przez organy oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami, zaaprobować należy ustalenie, że sporny odcinek przebudowanej drogi przebiega wzdłuż granicy administracyjnej Gminy Chełm z Miastem Chełm. Bezsporne jest także, że teren, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa droga (działki nr ewid. [...]), zgodnie z postanowieniami miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełm, zatwierdzonego uchwałą nr XX/120/2004 Rady Gminy Chełm z dnia 13 lipca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 10 września 2004 r., Nr 163 poz. 2306), przeznaczony jest m.in. pod drogę lokalną – symbol L-10. Oczywiście rację mają skarżący w zakresie w jakim wskazują, że zgodnie z ww. planem miejscowym, jezdnia drogi lokalnej winna mieć szerokość 5,5 m. Tożsamy wymóg co do szerokości jezdni drogi lokalnej wynikał z obowiązującego do dnia 20 września 2022 r. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., dalej jako "rozporządzenie z 1999 r."), jak i wynika z aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518, dalej jako "rozporządzenie z 2022 r."). W świetle bowiem obu tych aktów wykonawczych droga lokalna winna składać się z dwóch pasów ruchu o szerokości 2,75 m (odpowiednio § 15 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 1999 r. oraz § 17 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 2022 r., przy czym aktualne rozporządzenie dopuszcza w przypadku drogi klasy L w trudnych warunkach realizacje pasów drogowych o szerokości 2,50 m).
W ocenie Sądu okoliczność, iż teren, na którym zlokalizowany jest przebudowany fragment drogi, przeznaczony jest w planie miejscowym Gminy Chełm pod drogę lokalną, nie przesądza jednak o tym, istniejąca obecnie droga posiada już ten status, a przez to prawidłowość jej parametrów winna być oceniana w odniesieniu do wymagań dotyczących drogi o statusie drogi lokalnej, wynikających tak z przepisów planu miejscowego, jak i ww. norm techniczno-budowlanych. Zauważyć należy, że będące przedmiotem postępowania roboty budowlane ograniczały się do przebudowy już wcześniej istniejącej drogi o nawierzchni z kruszywa łamanego i zostały wykonane w granicach istniejącego pasa drogowego. Przed wykonaniem przebudowy droga ta również nie posiadała statusu drogi lokalnej i nie posiadała parametrów adekwatnych do takiej kategorii drogi pomimo, że plan miejscowy określający właśnie takie przeznaczenie gruntu, w skład którego wchodzi przedmiotowa droga, obowiązuje już od 2004 r. Przebudowa wykonana przez Gminę Chełm w 2013 r. nie mogła samoistnie skutkować realizacją na danym terenie drogi o statusie zgodnym z przeznaczeniem przyjętym w planie miejscowym. Co więcej, Gminy Chełm nie sposób nawet przymusić do samodzielnej realizacji w danym miejscu drogi o statusie i parametrach drogi lokalnej. Jak bowiem słusznie zauważyły organy nadzoru budowlanego, planowana droga lokalna przebiegać ma jedynie częściowo po terenie mieszczącym się w granicach administracyjnych Gminy Chełm. Część pasa drogowego tejże drogi przebiegać ma natomiast po terenie wchodzącym w obszar Miasta Chełm, czego potwierdzeniem są przytoczone w zaskarżonej decyzji postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXVII/466/01 Rady Miejskiej w Chełmie z dnia 28 grudnia 2001 r. (Dz. U. Woj. Lubel. z dnia 11 lutego 2002 r. Nr 7 poz. 255), w świetle którego obszar o symbolu D3.L-27, graniczący z działkami nr ewid.[...] i [...] znajdującymi się na terenie Gminy Chełm, również przeznaczony jest pod drogę lokalną (nowoprojektowaną). Co więcej, w zakresie obszaru w rejonie ulicy [...], graniczącym z terenem przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełm już pod drogę dojazdową (2KDD), plan miejscowy Miasta Chełm zatwierdzony uchwałą Nr X/86/07 Rady Miasta Chełm z dnia 28 czerwca 2007 r. (Dz. U. Woj. Lubel. z dnia 14 września 2007 r., Nr 144 poz. 2677) również określa przeznaczenie wskazujące na zamiar realizacji wspólnej drogi na granicy administracyjnej obu ww. jednostek samorządu terytorialnego, tj. przeznaczenie pod drogi publiczne - droga dojazdowa (nowoprojektowana) 1/2 szerokości pasa drogowego, zlokalizowana na granicy administracyjnej Miasta i Gminy Chełm.
W świetle przedstawionych wyżej postanowień aktów planistycznych, w pełni przekonujące są wyjaśnienia Gminy Chełm przedstawione w piśmie z dnia 22 czerwca 2022 r. (k. 191 akt adm. I inst.), iż wykonana w 2013 r. przebudowa drogi nr 112719L, nie mogła samoistnie prowadzić do utworzenia drogi lokalnej przewidzianej w danym miejscu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz stanowi dopiero pierwszy etap inwestycji zmierzającej do utworzenia w tym miejscu drogi lokalnej, przy czym całkowita realizacja drogi o takim statusie wymaga wykonania drugiego etapu inwestycji przez Miasto Chełm, tj. wykonania na gruncie wchodzącym w obszar tej jednostki części pasa drogowego mającego wchodzić w skład planowanej docelowo drogi lokalnej. Dopóki inwestycja podzielona w taki sposób między dwie ww. gminy nie zostanie w całości zrealizowana, drogi powstałej wskutek wykonanej przebudowy na terenie Gminy Chełm nie można jeszcze traktować jako drogi lokalnej i oceniać na gruncie norm określających wymagania dla drogi o takim statusie. Przyjęcie takiej oceny przekładałoby się bowiem na konieczność nałożenie na Gminę Chełm obowiązku poszerzenia spornej drogi do szerokości, jaką winna posiadać droga lokalna, co z kolei prowadziłoby do obciążenia tej Gminy założeniami planistycznymi, realizacji których podjęła się w uchwalonym planie miejscowym gmina sąsiednia, tj. Miasto Chełm.
Zatem zgodzić należy się z twierdzeniem Gminy Chełm, że do czasu realizacji przez Miasto Chełm drugiego etapu inwestycji w zakresie budowy zaplanowanej drogi lokalnej, przebudowana do tej pory droga na terenie Gminy Chełm – zgodnie z klasą nadaną jej w książce drogi (k. 175-177 akt adm. I inst.) – pełni funkcję drogi dojazdowej. W przypadku zaś drogi dojazdowej, zarówno rozporządzenie z 1999 r., jak i rozporządzenie z 2022 r. szerokość pasa ruchu określa na 2,50 m, dopuszczając przy tym zwiększenie tej szerokości maksymalnie do 3,50 m (§ 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 rozporządzenia z 1999 r. oraz § 17 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2022 r.), przy czym oba te akty dla drogi klasy D dopuszczają stosowanie jednej jezdni o jednym pasie ruchu przeznaczonym do ruchu w obu kierunkach (odpowiednio § 14 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 1999 r. i § 15 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 2022 r.). Przebudowany w 2013 r. fragment drogi nr 112719L, pełniący aktualnie funkcję drogi klasy D (dojazdowej), składając się z pasa ruchu o szerokości ok. 3,5 m (od 3,25 do 3,60 m), nie narusza zatem w sposób istotny wymogów co do szerokości pasa ruchu wynikających z ww. przepisów techniczno-budowlanych. Tym samym w sprawie nie występuje również przesłanka określona w art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud.
W ocenie Sądu, przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało także w wystarczającym stopniu, że roboty budowlane w zakresie spornej przebudowy drogi gminnej nie zostały wykonane w sposób mogący powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, a więc w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Wykonana przebudowa drogi niewątpliwie skutkowała polepszeniem jej dotychczasowych parametrów technicznych i eksploatacyjnych, albowiem wyeliminowała istniejące wcześniej zniekształcenia w profilu podłużnym i poprzecznym drogi oraz doprowadziła do poprawy jakości jej nawierzchni. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oględziny wykazały, że wykonana asfaltowa nawierzchnia drogi nie posiada żadnych ubytków, przełomów lub zniekształceń. Porównując jakość drogi po wykonanej przebudowie z jej jakością sprzed przebudowy, nie budzi wątpliwości, że sporne roboty budowlanej w istocie przyczyniły się do polepszenia warunków bezpieczeństwa, a także wyeliminowały zagrożenia dla środowiska wynikające z emisji pyłów podczas użytkowania drogi o wcześniejszej nawierzchni z kruszywa łamanego. Jak słusznie zauważyły organy nadzoru budowlanego, odpowiednie warunki bezpieczeństwa na spornym fragmencie drogi zostały dodatkowo zapewnione poprzez wprowadzenie stałej organizacji ruchu, w ramach której wprowadzono m.in. ograniczenie prędkości do 40 km/h. Rozwiązanie to ma funkcjonować do czasu realizacji drogi o szerokości jezdni 5,50 m, a więc wykonania przez Miasto Chełm części zaplanowanej drogi lokalnej przebiegającej już w obszarze tej jednostki administracyjnej.
Z tych wszystkich stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, iż brak jest podstaw do nałożenia na Gminę Chełm, obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w 2013 r. ramach przebudowy przedmiotowej drogi, do stanu zgodnego z prawem. Nie są przy tym trafne zarzuty skargi wskazujące, iż powyższe stanowisko organów nadzoru budowlanego narusza ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1015/22. Należy bowiem zauważyć, że powołany wyrok nie zawiera uzasadnienia. Nie wyrażono w nim zatem oceny prawnej, która byłaby z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a") wiążąca w niniejszej sprawie dla organów administracji oraz Sądu. Podkreślić należy, że mimo użycia w powyższym przepisie określenia "orzeczenie", w doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie orzeczenia. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa, a ta – w związku z postanowieniami art. 138 i 141 § 4 p.p.s.a. – może się mieścić jedynie w uzasadnieniu wyroku sądowego (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, Warszawa 2011, s. 692, wraz z powołanymi tam wyrokami: NSA z dnia 15 stycznia 1998 r., II SA 1560/97, LEX nr 41916, z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 506/05, LEX nr 187499 i z dnia 15 stycznia 2014 r., II GSK 1762/12, LEX nr 1452730; WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2006 r., III SA/Wa 3522/05, LEX nr 204453; WSA w Gliwicach z dnia 17 sierpnia 2011 r., I SA/Gl 1309/10, LEX nr 907985).
Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.