II SA/Lu 453/22

II SA/Lu 453/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grażyna Pawlos-Janusz /przewodniczący/
Grzegorz Grymuza
Marcin Małek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr SKO.41/1481/OS/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z 25 kwietnia 2022 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 17 ust. 1 - 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm. dalej jako "u.ś.r.") po rozpatrzeniu odwołania skarżącego E. P. od decyzji Wójta Gminy Zakrzówek z 9 lutego 2022 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, W. P. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 23 listopada 2021 r. E. P. reprezentowany przez pełnomocnika adw. M. B. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad żoną - W. P..
Decyzją z 9 lutego 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że nie została spełniona przesłanka do nabycia tego świadczenia dotycząca czasu powstania niepełnosprawności. Ponadto podniósł, że sporządzony w toku postępowania wywiad środowiskowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy stan zdrowia wnioskodawcy pozwala na sprawowanie pełnej opieki nad niepełnosprawną żoną.
Od powyższej decyzji skarżący zastępowany przez pełnomocnika wniósł odwołanie podnosząc zarzut naruszenia:
- art. 32 ust. 1 konstytucji RP poprzez różnicowanie osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności i wskazując w tym względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13;
- art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez stwierdzenie, że świadczenia nie przysługuje z uwagi na datę powstania niepełnosprawności
- art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez stwierdzenie, że organ nie może ustalić, czy stan zdrowia wnioskodawcy pozwala na opiekę nad żoną oraz
- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze ustalenie wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych i nie dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej.
Przywołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, że odpowiada ona prawu, co uzasadnia utrzymanie jej w mocy.
W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. wydając rozstrzygnięcie w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, orzekł bowiem, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje stanowisko, podzielane przez wojewódzkie sądy administracyjne i przez Kolegium, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Organ pierwszej instancji wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną, a naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętej decyzji, co winno skutkować wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego.
Zdaniem Kolegium, wskazane naruszenie nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy gdyż skarżący nie spełnia innej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu, nie ma wystarczających podstaw, by uznać, że wnioskujący nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną.
W tym zakresie organ podniósł, że skarżący jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, cierpi na szereg schorzeń, a także otyłość, co powoduje, iż ma problemy z poruszeniem się. Natomiast jego żona nie porusza się samodzielnie, stan jej zdrowia jest bardzo poważny. W ocenie pracownika socjalnego, oboje małżonkowie wzajemnie świadczą sobie pomoc, nie można jednoznacznie wskazać, czy stan zdrowia opiekuna nie stanowi problemu przy wykonywaniu czynności opiekuńczych nad osobą niepełnosprawną. Od dnia 31 grudnia 2020 r. skarżący zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym, obecnie pobiera świadczenie emerytalne.
Zdanie Kolegium ustalony stan faktyczny nie pozwala na przyjęcie, iż zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a niemożnością podjęcia zatrudnienia przez jej opiekuna, nie sposób uznać, aby stan zdrowia wnioskodawcy był na tyle dobry, by mógł on podjąć się opieki nad inną niepełnosprawną osobą, a okoliczność ta była powodem rezygnacji z zatrudnienia. Niepodejmowanie zatrudnienia nie może bowiem dotyczyć osób, które nie są zdolne do podjęcia pracy i z uwagi na stan zdrowia same takiej opieki potrzebują. Jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną, która pozostaje ściśle związana z zakresem sprawowania rzeczywistej i koniecznej opieki nad osobą niepełnosprawną. W konsekwencji sprawowana opieka, a ściślej mówiąc jej wymagany, konieczny i wykonywany w stosunku do danej osoby niepełnosprawnej zakres, musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W realiach niniejsze sprawy zależność taka nie występuje, gdyż stan zdrowia wnioskodawcy uniemożliwia mu bowiem podjęcie pracy zawodowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżący zastępowany przez pełnomocnika zakwestionował, prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, podnosząc zarzut naruszenia:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a., 8 § 1 k.p.a., 77 k.p.a., 78 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. art. 107 §3 k.p.a., 108 k.p.a. poprzez:
- Brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego;
- Przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy;
- Poprzez niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;
- Nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji;
2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i wskazanie, iż nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością opieki nad niepełnosprawną żoną skarżącego;
3. art. 10 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art 12 § 1 k.p.a. poprzez faktycznie uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów zgromadzonych w aktach.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, rozstrzygniecie sprawy zgodnie z wnioskiem oraz zwrot kosztów postępowania (na posiedzeniu niejawnym).
Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu załączonego do skargi, na okoliczność: braku przeszkód medycznych do opieki przez skarżącego nad żoną.
W uzasadnieniu pełnomocnik strony podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób wadliwy ustaliło stan faktyczny w niniejszej sprawie. Nie zachodzą bowiem przesłanki negatywne do przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że organy administracji nie mają uprawnień, do badania stanu zdrowia wnioskodawcy. Organ winien zbadać jedynie, czy wnioskodawca pełni opiekę nad żoną, nie zaś ustalać, czy stan zdrowia wnioskodawcy pozwala na pełnienie takiej opieki. Z oświadczenia wnioskodawcy wynika, że stan zdrowia pozwala mu pełnić opiekę nad żoną. Organ nie przeprowadził żadnego dowodu, w szczególności z opinii biegłego z zakresu medycyny, który zaprzeczyłby oświadczeniu wnioskodawcy.
Wskazał również, że gdyby nie konieczność opieki nad żoną, wnioskodawca nie zakończyłby pracy w gospodarstwie rolny i nie przeszedłby na emeryturę. Tym samym zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem pracy zarobkowej a koniecznością opieki nad niepełnosprawną żoną.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ podobnie jak skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny stosownie do swojej kognicji kontroluje zgodność z prawem między innymi decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Sąd nie jest natomiast władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem organu oraz czy orzeczenie to wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Jednocześnie, sąd administracyjny nie ma możliwości orzeczenia co do meritum sprawy.
Dokonana przez Sąd zgodnie z powyższymi zasadami kontrola legalności zaskarżonej decyzji, prowadzi do konstatacji że jest ona zgodna z przepisami prawa, wobec czego skarga nie może zostać uwzględniona.
Przedmiotem żądania skarżącego, wyrażonego w jego wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną – W. P..
Wniosek ten podlegał zatem rozpatrzeniu w oparciu o przepisy przywoływanej w części historycznej niniejszego uzasadnienia u.ś.r., w szczególności jej art. 17.
Na wstępie Sąd podkreśla, że nie budzi żadnych wątpliwości prawidłowość stanowiska Kolegium dotyczącego zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. Zasadnie bowiem Kolegium uznało, że nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ww. przepis, którego niezgodność z konstytucyjną zasadą równości została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Kwestia ta, jako już utrwalona w orzecznictwie nie wymaga szerszego omówienia a przedstawione przez organ odwoławczy wywody i wnioski jej dotyczące są właściwe i Sąd podziela takie właśnie stanowisko.
Kolegium uznało jednakże, że istnieją inne okoliczności wykluczające przyznanie stronie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Mianowicie - jego zdaniem - przeszkodą w przyznaniu wnioskowanego świadczenia jest brak związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem stałej opieki nad niepełnosprawną żoną (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). W ocenie organu nie sposób uznać, aby stan zdrowia wnioskodawcy był na tyle dobry, by mógł on podjąć się opieki nad inną niepełnosprawną osobą, i okoliczność ta była powodem rezygnacji z zatrudnienia.
Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Mianowicie z akt administracyjnych sprawy wynika, że żona skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ważnym do 31 sierpnia 2022 r. oraz orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy KRUS o okresowej (do października 2022 r.) niezdolności do samodzielnej egzystencji. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zatem ustalenie, czy w tym konkretnym przypadku zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.
Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.
- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z przytoczonego przepisu wynika, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełnić określone ustawą przesłanki.
Bezspornym jest, że żona skarżącego spełnia wszystkie wymagane warunki. Inaczej natomiast wygląda sytuacja w stosunku do skarżącego, tj. osoby sprawującej opiekę na niepełnosprawną żoną. E. P. (58 lat) na mocy orzeczenia z 9 sierpnia 2021 r. legitymuje się ważnym do 30 sierpnia 2024 r. orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z akt sprawy cierpi na szereg schorzeń: cukrzyca insulinozależna, zespól stopy cukrzycowej, dna moczanowa, miażdżyca tętnic kończyn dolnych, hiperlipidemia, rozrost gruczołu krokowego oraz zwyrodnienie kręgosłupa i stawów obwodowych. Cierpi także na otyłość, co dodatkowo powoduje, iż ma problemy z poruszeniem się. Z dniem 3 stycznia 2019 r. zaprzestał prowadzenia posiadanego gospodarstwa rolnego, oddając grunty w dzierżawę synowi. Od tego czasu pobiera świadczenie emerytalne.
W tych okolicznościach w pełni zasadne jest stanowisko Kolegium, że skarżący z uwagi na stan zdrowia nie jest osobą ani zdolną do podjęcia zatrudnienia ani do sprawowania opieki nad żoną. Jego pomoc ogranicza się bowiem do podstawowych czynności domowych takich jak pranie, gotowanie, sprzątanie oraz opiekuńczych – zaprowadzanie żony do łazienki. Czynności te stanowią normalne prace, wykonywane również przez osobę czynną zawodowo.
W kontekście powyższego zauważyć należy, że omawiana ustawa nie zawiera definicji sprawowania opieki. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika natomiast, że opieka ta musi być stała, lub długoterminowa. Zakres opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2019 r., III SA/Kr 1164/19). Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., II SA/Rz 535/19).
Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1544/19; z 23 października 2021 r., I OSK 1148/20).
W przedmiotowej sprawie nie można natomiast przyjąć, że małżonek osoby niepełnosprawnej jest zdolny do sprawowania nad nią opieki, co wynika w szczególności z jego sytuacji zdrowotnej. Jest on natomiast zdolny - co najwyżej - do wykonywania typowych czynności związanych z prowadzeniem wspólnie z żoną gospodarstwa domowego. Pomoc skarżącego w codziennych czynnościach domowych nie oznacza jednak sprawowania opieki w rozumieniu analizowanych przepisów. Są to bowiem typowe czynności podejmowane w tymże gospodarstwie, niezależnie od tego, czy osoby wchodzące w jego skład są niepełnosprawne, czy też nie. Opieka nad osobą niepełnosprawna wymaga natomiast od opiekuna nie tylko poświęcenia czasowego ale również odpowiedniego stanu zdrowia umożliwiającego sprawowanie takiej opieki.
Ustalony stan faktyczny nie pozwala na przyjęcie, iż zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a niemożnością podjęcia zatrudnienia przez jej opiekuna, nie sposób uznać, aby stan zdrowia wnioskodawcy był na tyle dobry, by mógł on podjąć się opieki nad inną niepełnosprawną osobą, a okoliczność ta była powodem rezygnacji z zatrudnienia. Niepodejmowanie zatrudnienia nie może bowiem dotyczyć osób, które nie są zdolne do podjęcia pracy i z uwagi na stan zdrowia same takiej opieki potrzebują.
Dla ustalenia związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Skarżący z pracy zarobkowej zrezygnował natomiast znacznie wcześnie i bez związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, której niepełnosprawność również została ustalona po zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego.
Jednocześnie - wbrew zarzutom skargi - dokonana przez organ ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną oraz stanu zdrowia skarżącego nie oznacza wadliwości postępowania. Organy prowadzące postępowanie w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego są bowiem uprawnione do oceny obiektywnej możności sprawowania opieki przez wnioskodawcę nad osobą niepełnosprawną. Ta zaś wymaga znacznego wysiłku i stałego zaangażowania oraz pełnej dyspozycyjności i gotowości osoby opiekującej się. Co więcej opieka ta z istoty rzeczy musi być efektywna i realna, tylko wówczas możliwe jest uznanie, że jest sprawowana.
W przedmiotowej sprawie, nie ulega natomiast wątpliwości, że stan zdrowia skarżącego uniemożliwia mu opiekę nad żoną, pozwala jedynie na niesienie jej pomocy w czynnościach domowych.
W tym stanie rzeczy zaskarżone rozstrzygnięcie orzekające o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, należało uznać za zasadne w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a nadto wydane z zachowaniem zasad postępowania określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., oraz opatrzone uzasadnieniem odpowiadającym kryteriom z art. 107 § 3 K.p.a.
Z tych względów Sąd, na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy, a to z uwagi na zgodny wniosek stron o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Z tego względu w myśl art. 120 tej ustawy sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów.