II SA/Lu 452/22

II SA/Lu 452/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Marcin Małek
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 63/23 - Wyrok NSA z 2024-07-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7; art. 77 § 1; art. 107 § 1 pkt 6 § 3;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 2; art. 5 ust. 2; art. 4 ust. 1; art. 10 ust. 1; art. 13 ust. 1; art. 16 ust. 1 i ust. 2;
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi F. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 5 maja 2022 r., znak: SKO.41/1953/IN/2022 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 5 maja 2022 r., nr SKO.41/1953/IN/2022, po rozpatrzeniu odwołania Fundacji M. (dalej jako: "skarżąca" lub "Fundacja"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Firlej z dnia 21 marca 2022 r., nr FN.1431.5.2022.TU w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Rozstrzygniecie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.
Wnioskiem z 10 stycznia 2022 r. Fundacja M. zwróciła się do Urzędu Gminy w Firleju o udostępnienie informacji dotyczącej wysokości przyznanych nagród w roku 2021 wszystkim osobom zatrudnionym w Urzędzie Gminy z podziałem na poszczególne tytuły tj. premie regulaminowe, uznaniowe, z okazji dnia samorządowca itd. oraz informacji, czy pracownikom Urzędu zostały przyznane tzw. premie świąteczne w jakiejkolwiek formie (i w jakiej kwocie), w tym także te wypłacane z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych.
Odpowiedź na powyższy wniosek, została udzielona pismem z dnia 24 stycznia 2022 r., w formie zestawienia tabelarycznego uwzględniającego wysokość poszczególnych nagród i świadczeń socjalnych przyznanych w 2021 r. z podziałem na grupy pracowników.
Fundacja uznając, że udzielona jej informacja jest niepełna, kolejnym pismem z 10 marca 2022 r. sprecyzowała, że przedmiotowy wniosek dotyczył podania imion i nazwisk wszystkich pracowników, którym wypłacono nagrody.
W odpowiedzi Wójt pismem z dnia 21 marca 2022 r. udostępnił informację dotyczącą imion i nazwisk pracowników Urzędu Gminy Firlej pełniących funkcje publiczne oraz wysokość kwoty jaką im wypłacono z tytułu nagród przyznanych w związku ze stosunkiem pracy za 2021 r. Natomiast w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji publicznej dotyczącej imion i nazwisk oraz wysokości nagród przyznanych i wypłaconych w 2021r. pracownikom Urzędu Gminy niepełniącym funkcji publicznych organ decyzją z dnia 21 marca 2022 r. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji.
W obszernym uzasadnieniu organ przytoczył stan faktyczny i prawny. Stwierdził, że w ocenie organu żądanie Fundacji wykracza poza zakres udostępnienia informacji publicznej, bowiem ingeruje w sferę prywatną pracowników Urzędu Gminy, którzy nie pełnią funkcji publicznych i nie mają związku z ich pełnieniem. Zatem wniosek taki na podstawie treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie podlega uwzględnieniu. Organ wyjaśnił również, że w zakresie żądania dotyczącego osób pełniących funkcję publiczną udostępnił pełną informację o nagrodach w 2021r. W uzasadnieniu wskazano również według jakich kryteriów zakwalifikowano poszczególne osoby do kategorii podmiotów wykonujących funkcję publiczną.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Fundacja M. reprezentowana przez Prezes Zarządu E. W.. W uzasadnieniu powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników jest jawne, dlatego też żądana przez Fundację informacja powinna zostać udostępniona.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z 5 maja 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy podniósł, że trafne jest stanowisko organu pierwszej instancji, że nie można udostępnić informacji publicznej w zakresie wysokości nagród przyznanych i wypłaconych w 2021 r. pracownikom Urzędu Gminy Firlej niepełniącym funkcji publicznych wraz z podaniem imienia i nazwiska, stanowiska służbowego, kwoty nagrody, rodzaju. W szczególności podniósł, że udostępnienie informacji publicznej w postaci wysokości wynagrodzenia w tym też i uzyskiwanych nagród osób zatrudnionych w administracji samorządowej godzi w ich prawo do prywatności. Ustawodawca w sposób jednoznaczny nadał prymat prawu do informacji publicznej nad prawem do prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne natomiast w przypadku osób niepełniących tego rodzaju funkcji w każdej sprawie organ dysponujący informacją powinien rozważyć, która z wartości - prawo do prywatności, czy prawo do informacji - powinna uzyskać pierwszeństwo.
Zdaniem Kolegium nie ma uzasadnionych podstaw, aby organ udostępnił informacje o nagrodach przyznanych i wypłaconych w 2021 r. pracownikom Urzędu Gminy Firlej niepełniącym funkcji publicznych wraz z podaniem imienia i nazwiska, stanowiska służbowego, kwoty nagrody, rodzaju. Ujawnienie informacji w tym zakresie ingeruje w prawo do prywatności tych osób w sposób nadmierny. Konieczne przy tym jest wskazanie, że organ udostępnił informację w zakresie wszystkich nagród wypłaconych pracownikom Urzędu Gminy Firlej pismem z 24 stycznia 2021 r. Organ udostępnił informację o wysokości nagród wypłaconych pracownikom Urzędu Gminy zatrudnionym na określonych stanowiskach – radca prawny, kierownicy referatów, inspektorzy, podinspektorzy, informatyk, sekretarka, goniec, pomoc administracyjna, stanowiska robotnicze.
Fundacja uzyskała więc informację w zakresie wysokości środków publicznych przekazanych na nagrody dla funkcjonariuszy publicznych i poszczególnych grup pracowniczych. Działanie organu I instancji w zakresie udostępnienia informacji o nagrodach, Kolegium uznało, za prawidłowe i w pełni uzasadnione. Organ wykazał bowiem w jakiej wysokości zostały zaangażowane środki publiczne na nagrody dla wszystkich pracowników w tym również niepełniących funkcji publicznych równocześnie dbając o prawo do prywatności.
Kolegium podzieliło również stanowisko organu, który uznał, że osoby pełniące funkcje publiczne, to osoby posiadające chociaż wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej do których należy w Urzędzie Gminy Firlej wyłącznie zastępca wójta i sekretarz gminy. Działania podejmowane przez pracowników Urzędu Gminy Firlej poza powyżej wskazanymi nie wpływały bezpośrednio na treść wykonywanych zadań w sferze publicznej.
Skargę na powyższą decyzję złożyła Fundacja M. zarzucając naruszenie:
• art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1997 r., nr 38 poz. 167) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to nieuzasadnione ograniczenie prawa do swobodnego pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, skutkujące ograniczeniem debaty publicznej o wydatkowaniu mienia publicznego;
• art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,
• art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez zaniechanie udostępnienia informacji objętych wnioskiem, co prowadzi do ograniczenia debaty publicznej o wydatkowaniu majątku publicznego,
• art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit b, d i f pkt. 3 lit. a oraz pkt. 5 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej; u.d.i.p.), w zakresie w jakim przepisy te określają katalog informacji publicznych i obligują władze publiczne do ich udostępnienia, poprzez niezastosowanie, a przez to nieudostępnienie informacji objętej wnioskiem,
• art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych,
• art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, poprzez brak zastosowania, polegający na braku ustalenia, czy osoby, których informacja dotyczy, pełnią funkcje publiczne.
• art. 107 § 1 pkt. 6 i § 3 w zw. z art. 7 i 77 w zw. z art. 11 k.p.a., w zakresie w jakim przepisy te stanową o wymogach formalnych uzasadnienia decyzji, stanowią o zasadzie legalizmu oraz określają normy postępowania dowodowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek skutkujących wydaniem decyzji, w szczególności braku prawidłowego ustalenia kręgu osób pełniących funkcje publiczne.
Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca powołując się na orzecznictwo przekonywała, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Informacja o wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników, finansowanych ze środków publicznych, w tym również dodatkowych nagród, stanowi informację publiczną. Każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel w jakim jest realizowane.
Ponadto podniosła, że organ nieprawidłowo dokonał ustalenia kręgu osób pełniących funkcje publiczne, a przez to nieproporcjonalnie ograniczył prawo do informacji. Tym samym udostępnienie żądnych informacji nie spowoduje naruszenia prywatności osób fizycznych, bowiem osoby te pełnią funkcje publiczne muszą liczyć się z utartą prywatności w tym wąskim zakresie, który dotyczy wydatkowania środków na ich wynagrodzenia.
W odpowiedzi na wniesioną skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy Firlej z dnia 21 marca 2022 r. nie naruszają bowiem prawa.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a to z uwagi na wniosek organu o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i brak sprzeciwu skarżącej. Z tego względu w myśl art. 120 tej ustawy sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej jako: "u.d.i.p."). Akt ten – jako rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ustawy zasadniczej – reguluje zasady i tryb udostępniania informacji publicznych, określając przy tym również ograniczenia w dostępie do tego rodzaju informacji.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje – co do zasady – bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.
Dostęp do informacji publicznej nie jest jednak nieograniczony, przez co przepisy u.d.i.p. przewidują również możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej na skutek złożonego wniosku. W myśl art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zachodzą w szczególności w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, która podlega ochronie na zasadach przewidzianych w art. 5 u.d.i.p. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ustęp 2 stanowi natomiast, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Podkreślenia wymaga, że zastosowanie powyższych regulacji dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach, w których spełniony jest zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie obie te kwestie pozostają poza sporem. Wniosek skarżącej Fundacji z dnia 10 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji został skierowany do Urzędu Gminy Firlej reprezentowanego przez Wójta Gminy Firlej, który – jako organ władzy publicznej – jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Pewne wątpliwości budzi natomiast to czy żądane informacje dotyczące ujawnienia wynagrodzeń pracowników urzędu gminy niepełniących funkcji publicznych mają w ogóle charakter informacji publicznej.
Z jednej strony w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, to taki charakter ma również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych z których pochodzą m.in. wynagrodzenia, dodatki do wynagrodzenia, oraz nagrody i premie osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego. W tym kontekście zwraca się natomiast uwagę, że nie wszystkie informacje dotyczące wynagrodzeń, premii, czy nagród podlegają udostępnieniu. Ograniczenie wprowadza już art. 2 ust. 1 u.d.i.p., który zapewniając, że każdemu przysługuje, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej", czyni to z zastrzeżeniem art. 5. Przepis ten w ust. 2 stanowi zaś jasno, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub przedsiębiorcy, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne pod warunkiem, że informacje te mają związek z pełnieniem tych funkcji, w tym warunkami powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Z drugiej strony w orzecznictwie wskazuje się również, że informacją publiczną nie jest wiedza o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych w konsekwencji czego żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wąskości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.
W przedmiocie tym wypowiadał się już także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który w obszernym uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 45/22 wskazywał między innymi, że: "nie podlegają udostępnieniu dane dotyczące wysokości środków wydatkowanych na wynagrodzenia (w tym nagrody, premie regulaminowe) ad personam wskazanych z imienia i nazwiska pracowników Urzędy Miasta, niepełniących funkcji publicznych, gdyż nie stanowią one informacji publicznej. Innymi słowy o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także różnego typu nagrody) stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wysokość miesięcznego wynagrodzenia poszczególnych pracowników samorządowych niepełniących funkcji publicznych w określonym okresie przymiotu tego nie mają. Wniosek zatem o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem pracy na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych. Wniosek taki w istocie dotyczy - na co trafnie zwrócił uwagę NSA w wyrokach z: 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1035/10; 6 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3429/18; 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2710/17; 18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2434/16; 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1586/16; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1380/17 - na wskazania kwot wypłacanych konkretnej osobie - oznaczonej z imienia i nazwiska - dotyka zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam. W orzeczeniach tych zakwestionowano więc publiczny charakter informacji ad personam. Warto też wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 430/14, w który wskazano, że u.d.i.p. ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Uwzględnienia przez organ żądania skarżącej w istocie wypaczyłyby instytucję informacji publicznej oraz powodowałoby, że doszłoby do ujawnienia świadczeń wypłacanych konkretnym osobom nie pełniącym jakichkolwiek funkcji publicznych. Tym samym Burmistrza nie pozostawał w bezczynności, uznając, że sformułowane przez stronę pytania dotyczyły informacji ad personam. Rozpatrzenie wniosku skarżącej w żądanym zakresie stanowiłoby bowiem nadużycie prawa do informacji publicznej. Informacja bowiem o wypłaceniu konkretnej osobie świadczenia w postaci nagrody lub premii, sama w sobie nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych na wynagrodzenia pracowników, a zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom. Słusznie zatem wskazał organ, że sformułowanie w ten sposób wniosku powoduje, że żądane informacje nie dotyczą jawności wydatkowania środków publicznych in genere, lecz powodują de facto ujawnienie informacji o wysokości zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. Omawiana u.d.i.p. ma natomiast za cel służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Udzielenie natomiast przez organ informacji na sformułowany przez skarżącą wniosek wypaczyłyby instytucję informacji publicznej. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2710/17 "Pytanie dotyczące wynagrodzenia konkretnej osoby, które jest wypadkową również takich elementów jak np. różnego rodzaju dodatki, m.in. dodatki stażowe lub funkcyjne, dodatki za pracę w godzinach nadliczbowych (kształtujące wynagrodzenie brutto rozumiane jako wynagrodzenie obejmujące wszystkie jego składniki) oraz np. zindywidualizowane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz potrącenia dokonywane bez zgody i za zgodą pracownika (kształtujące wynagrodzenie netto), nie jest pytaniem o wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. Wykładnia normatywnego pojęcia "informacji publicznej" nie daje bowiem podstaw do utożsamiania prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika z informacją o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.". Podobnie stanowisko zostało wyrażone w wyrokach NSA z: 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1035/10; 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2120/15, z których wynika, że wniosek w istocie dotyczył wskazania wszystkich poszczególnych elementów wynagrodzenia konkretnych - oznaczonych z imienia i nazwiska - członków gabinetu politycznego Ministra Finansów, zatem dotykał w sposób bezpośredni sfery ad personam. NSA w ww. orzeczeniach uznawał więc, podobnie, jak Burmistrz w udzielonej skarżącej odpowiedzi, że przedmiotem jej zainteresowania była - nie jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia pracowników organu - a miesięczne wynagrodzenie wskazanych konkretnie osób, czyli dochód uzyskiwany przez konkretne osoby fizyczne. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wąskości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p. Warto też wskazać, że w judykaturze wielokrotnie podkreślano, że informacją publiczną nie jest wiedza o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozpoznającym sprawę, stanowisko takie co do zasady podziela, zastrzegając, że każdorazowo treść i istotę wniosku o ujawnienie wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby fizycznej nie pełniącej funkcji publicznych należy oceniać z uwzględnieniem konkretnych okoliczności faktycznych danej sprawy.
W szczególności w tego rodzaju sprawach należy ocenić czy istota wniosku sprowadza się jedynie do prostego ujawnienia wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby lub wynagrodzenia konkretnych osób fizycznych, czy też, że rzeczywistym celem wniosku pozostaje kontrola wysokości środków wydatkowanych z majątku publicznego na wynagrodzenia pracowników, zaś wskazanie dodatkowo danych tych osób dookreśla jedynie i uzupełnia pytanie o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu.
Zdaniem Sądu analiza treści składanego przez skarżącego wniosku i jego uzupełnień daje wystarczające podstawy do przyjęcia, że w realiach przedmiotowej sprawy wniosek skarżącego zmierza do uzyskania informacji o wysokości środków wydatkowanych z majątku publicznego na wynagrodzenia pracowników, zaś wskazanie dodatkowo danych tych osób dookreśla jedynie i uzupełnia pytanie o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu.
Z uwagi na powyższe w sprawie należało uznać, że żądane informacje miały charakter informacji publicznej, co trafnie przyjął także organ.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiotem wyrażonego we wniosku żądania było udostępnienie informacji dotyczącej wysokości przyznanych nagród w roku 2021 wszystkim osobom zatrudnionym w Urzędzie Gminy z podziałem na poszczególne tytuły tj. premie regulaminowe, uznaniowe, z okazji dnia samorządowca itd. oraz informacji, czy pracownikom Urzędu zostały przyznane tzw. premie świąteczne w jakiejkolwiek formie (i w jakiej kwocie), w tym także te wypłacane z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, wraz z podaniem imion i nazwisk pracowników.
Z akt sprawy wynika, że pomimo uznania publicznego charakteru informacji objętych wnioskiem z dnia 10 stycznia 2022 r., informacje te nie zostały skarżącej Fundacji udostępnione w całości, albowiem co do części z nich Wójt Gminy Firlej uznał (a stanowisko to następnie zaaprobowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie), że zachodzi określona w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przesłanka ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych. Stanowisko to skutkowało podjęciem, na podstawie art. 16 u.d.i.p., kontrolowanej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, której zakresem objęte zostało żądanie udostępnienia informacji dotyczącej wysokości nagród przyznanych w 2021 r. pracownikom niebędącym funkcjonariuszami publicznymi.
W konsekwencji istota zawisłego w sprawie sporu sprowadza się do oceny zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej objętej zakresem zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu, stanowisko organów w powyższej kwestii przyjęte na gruncie niniejszej sprawy, zasługuje na aprobatę.
Nie ulega wątpliwości, że wynagrodzenie, premie czy nagrody wchodzą w sferę prywatności, istotne jest zatem rozróżnienie pomiędzy osobami pełniącymi w organie funkcje publiczne, a pozostałymi pracownikami. Z powołanego unormowania wynika bowiem, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji.
Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika.
Przy czym, zaznaczyć należy, że przepisy u.d.i.p. nie definiują pojęcia osoby pełniącej funkcji publicznej. Osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k. ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w orzecznictwie rozumie się znacznie szerzej. Uważa się bowiem, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne lub inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Funkcję publiczną pełnią także osoby, które wykonują powierzone zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym lub ogólnospołecznym.
Nie jest przy tym istotne, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Innymi słowy konieczne jest w tym przypadku stwierdzenie, że określona osoba winna realizować określone zadania w ramach struktury władzy publicznej lub zajmować stanowisko decyzyjne w administracji publicznej, lub innych instytucjach publicznych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14, 21 listopada 2018 r., I OSK 2945/16, 16 listopada 2017 r., I OSK 94/16 oraz 7 marca 2019 r., I OSK 631/17).
W kontekście powyższego, wskazać należy, że niezasadne jest stanowisko skarżącej zgodnie z którym, za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać nie tylko osoby wydające decyzje administracyjne, ale również pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Dotyczy to w szczególności pracowników merytorycznych wydziałów lub innych komórek organizacyjnych, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne i choć nie wydają decyzji administracyjnych, to jednak przygotowują całość materiału dowodowego takiej sprawy, a nawet przedstawiają projekty decyzji administracyjnych, czy też osób uprawnionych do wydawania zaświadczeń w imieniu podmiotu wykonującego zadana publiczne lub przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych.
Jak bowiem wskazano, cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osoba prowadząca określone postępowania administracyjne, a nawet przygotowująca projekt decyzji administracyjnej lub innego władczego rozstrzygnięcia nie posiada z istoty rzeczy takich cech. Taki podmiot przez swoje działanie nie wpływa bowiem bezpośrednio na kształtowanie spraw publicznych.
Co więcej, skoro prawodawca w art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. wprost wskazał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, to tym samym przesądził, iż wartością podlegającej silniejszej ochronie jest prawo do prywatności osoby fizycznej, co również winno być brane pod uwagę w procesie definiowania pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 28 października 2021 r., III OSK 4143/21, brak jest tym samym pola konfliktu między zasadą ochrony prawa do prywatności osoby fizycznej a zasadą prawa do informacji publicznej. Nie istnieje więc możliwość interpretacyjnego rozwiązywania konfliktu między tymi zasadami. Konflikt ten został a limine przecięty przez ustawodawcę, który uznał prawo do prywatności osoby fizycznej za wartości wyżej chronione niż prawo do informacji publicznej.
Należy podkreślić, że ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie również z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Wskazana regulacja winna także być adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prawa do prywatności), który to cel musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2022/12, CBOSA).
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05 (OTK-A 2006, nr 3, poz. 30) wyjaśnił, że prawo do prywatności ma charakter szczególny w systemie praw i wolności konstytucyjnych. Nawet bowiem stan wojenny i wyjątkowy nie zezwalają ustawodawcy na złagodzenie przesłanek, przy spełnieniu których można wkroczyć w sferę życia prywatnego, nie narażając się na zarzut niekonstytucyjnej arbitralności".
Z uwzględnieniem tych ogólnych wskazań, płynących z umiejscowienia i rangi prawa do prywatności wśród praw gwarantowanych konstytucyjnie, należy też oceniać regulacje ustanawiające wyjątki od chronionej prywatności. Do takiego wniosku prowadzi też analiza wzajemnych relacji art. 47 i art. 51 Konstytucji. Autonomia informacyjna (art. 51 Konstytucji) jest jednym z komponentów prawa do prywatności w szerokim, przyjętym w art. 47 Konstytucji, znaczeniu. W konsekwencji, istnienie gwarancji i realizacja konstytucyjnego prawa do informacji nie mogą prowadzić do wniosku o wyłączeniu w wypadku osób publicznych ochrony innych praw, jakie wszelkim osobom gwarantuje Konstytucja, a których realizacja mogłaby kolidować z prawem do informacji. Dotyczy to przede wszystkim, choć nie tylko, gwarantowanej konstytucyjnie ochrony sfery prywatności. W związku z tym Trybunał dostrzegł konieczność bardzo ostrożnego wyważania obu kolidujących praw konstytucyjnych, mając na względzie, że dopuszczalność szerszej ingerencji w sferę prywatności może odnosić się wyłącznie do niektórych "zawodów związanych ze szczególnym stopniem społecznego zaufania". Nawet jednak, zdaniem Trybunału, w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, pamiętać trzeba, że nie wszystkie informacje ze sfery prywatnej podlegać mogą udostępnieniu. "Niewątpliwie istnieją bowiem takie informacje (dane), które również w wypadku osób publicznych nie będą się mieściły w ramach zakresu przedmiotowego sfery prawa do informacji" (por. cz. II pkt 3 i 4 uzasadnienia).
Mając powyższe na względzie podkreślić należy, że dokonując wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie można tracić z pola widzenia konieczności dokonania takiej interpretacji omawianego terminu, która w najpełniejszy sposób realizować będzie nie tylko prawo do informacji publicznej, ale i prawo do prywatności. Akceptując zatem - co do zasady - konieczność ograniczenia prywatności "osób pełniących funkcje publiczne" należy poszukiwać takiego rozumienia wskazanego pojęcia, które uwzględniać będzie w maksymalnie możliwym zakresie względy ochrony obu kolidujących w tym przypadku praw.
Z tych względów przedstawione przez skarżącą szerokie ujęcie znaczenia pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" nie spełnia przedstawionych kryteriów proporcjonalności.
W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że prawidłowa wykładnia wspomnianego uregulowania uniemożliwia nadanie mu tak szerokiego znaczenia, iż obejmowałoby ono nie tylko Wójta, Zastępcę Wójta, Skarbnika i Sekretarza Gminy Firlej, ale także inne osoby zajmujące stanowiska pozostające w jakimkolwiek choćby związku z zadaniami publicznymi.
Odmienne stanowisko czyniłoby w istocie bezskuteczną ochronę prawa do prywatności osób pozostających w strukturze wszelkich jednostek organizacyjnych realizujących zadania publiczne, ale których to udział w wykonywaniu tych zadań jest ograniczony i ma charakter wyłącznie pomocniczy. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że intencją ustawodawcy było takie ukształtowanie prawa do informacji publicznej, by uwzględniało ono wartości konstytucyjnie chronione, w tym ochronę prawa do prywatności. Założeniem tej ustawy było bowiem uznanie, że "Zasada jawności administracyjnej musi (powinna) służyć dobrej sprawie, musi być użyteczna. Regulacje prawne powinny więc w maksymalnym stopniu ograniczyć możliwości naruszenia jej lub wykorzystania w sposób sprzeczny z celami, jakim ma służyć" (T. Górzyńska, Prawo do informacji i zasada jawności administracyjnej, Zakamycze 1999, s. 12). Jest oczywiste, że celem tej ustawy nie było ograniczenie innych – poza prawem do informacji publicznej – wolności i praw konstytucyjnych. Wyraz temu dał zresztą ustawodawca w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., pozwalając jedynie wyjątkowo na odstąpienie od ochrony prawa do prywatności, z uwagi na szczególne miejsce określonych osób w strukturze podmiotów wykonujących zadania publiczne. Przyjęcie przeciwnego stanowiska, zdaniem Sądu, prowadziłoby do niedopuszczalnego "rozszerzenia" tego wyjątkowego unormowania, co mając na uwadze konieczność dokonywania wykładni prokonstytucyjnej, jest nie do przyjęcia.
Z tych przyczyn zasadnie, organy administracji obu instancji odmówiły udzielenia skarżącej żądanej informacji publicznej w części, dotyczącej danych osobowych pracowników Urzędu Gminy Firlej, którzy nie pełnią funkcji publicznych w omówionym wyżej znaczeniu.
Podsumowując stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi, kontrolowane decyzje organów obu instancji opierają się na prawidłowo zastosowanych normach prawa materialnego, w szczególności art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a nadto zostały wydane z zachowaniem wymogów określonych przepisami k.p.a., w tym wymienionymi w zarzutach skargi przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 tej ustawy. Jednocześnie wypada dostrzec, że utrzymana w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem decyzja Wójta Gminy Firlej o odmowie udostepnienie informacji publicznej, spełnia dodatkowe wymogi odnoszące się ściśle do decyzji w takim przedmiocie, określonych w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. W treści tej decyzji – poza obszernym i szczegółowym uzasadnieniem – zawarto bowiem również imiona i nazwiska oraz pełnione funkcje osób, które zajęły stanowisko w przedmiotowej sprawie.
Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak sentencji wyroku