II SA/Lu 445/25

II SA/Lu 445/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha
Jerzy Parchomiuk /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Sekretarz sądowy Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 maja 2025 r. znak: SKO.41/1184/GG/2025 w przedmiocie opłaty adiacenckiej. oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z 12 maja 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania W. S. (dalej jako: skarżący) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. (dalej jako: Wójt lub organ I instancji) z 14 lutego 2025 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Pismem z 1 lipca 2019 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty adiacenckiej z tytułu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości – działki nr [...], położonej w obrębie Ś. [...] gm. W., do urządzenia infrastruktury technicznej, tj. sieci kanalizacyjnej.
Jak wynika z akt sprawy, decyzją z 9 lutego 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. udzielił pozwolenia na użytkowanie odcinka ww. sieci kanalizacyjnej z odgałęzieniami. W toku postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, na zlecenie organu rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy (z dnia 27 września 2021 r.). W operacie wskazano, że wzrost wartości ww. nieruchomości spowodowany wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej wyniósł 11.600 zł. W dniu 17 stycznia 2023 r. rzeczoznawca sporządził klauzulę stwierdzającą aktualność operatu szacunkowego.
Na podstawie powyższych ustaleń, decyzją z 11 sierpnia 2023 r. Wójt ustalił opłatę adiacencką w kwocie 3.480 zł.
W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego, decyzją z 22 listopada 2023 r. Kolegium uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu na brak właściwej oceny materiału dowodowego i konieczność uzupełnienia operatu w zakresie opisu stanu spornej nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji oraz informacji o warunkach podłączenia do kanalizacji. Kolegium wskazało także na konieczność dokonania ustaleń, jakie nakłady zostały przez skarżącego poczynione na budowę kanalizacji.
Po uzupełnieniu materiału dowodowego (w tym po uzyskaniu sporządzonego przez rzeczoznawcę aneksu do operatu szacunkowego – z 22 marca 2024 r.), wskazaną wyżej decyzją z 14 lutego 2025 r. Wójt ustalił opłatę adiacencką w wysokości 3.480 zł (stosując wynikającą z uchwały Rady Gminy W. stawkę 30%)
i zobowiązał skarżącego do jej uiszczenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł szereg zarzutów naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145, ze zm.; dalej jako: u.g.n.) oraz Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.). Zarzuty odnosiły się do następujących zagadnień: kwestionowania, że została spełniona przesłanka stworzenia warunków do korzystania z urządzenia technicznego – kanalizacji, w sytuacji gdy – według skarżącego – przykanalik, prowadzący od kanału głównego do nieruchomości nie został wykonany przez Gminę, lecz przez skarżącego; podważania możliwości oparcia się na operacie szacunkowym, który utracił swoją aktualność; nieuwzględnienia faktów dotyczących podpisania umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, wskutek czego błędnie ustalono datę stworzenia możliwości podłączenia do kanalizacji; nieuwzględnienia faktu wykonania brakujących odcinków kanalizacji przez samych mieszkańców; nierównego traktowania; naruszenia zasad szybkości postępowania oraz swobodnej oceny dowodów – braku prawidłowej oceny operatu szacunkowego.
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 12 maja 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że wytyczne zawarte w poprzedniej decyzji organu odwoławczego (kasacyjnej) zostały prawidłowo wykonane. Kolegium potwierdziło prawidłowość ustaleń organu I instancji co do stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej, tj. sieci kanalizacji sanitarnej, co znajduje oparcie w zebranym (i uzupełnionym) materiale dowodowym. Przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej nieruchomość wyposażona była w szambo, w wyniku wybudowania sieci umożliwiono bezpośrednie podłączenie do niej przedmiotowej nieruchomości (za studzienką wykonano kanał sanitarny wraz z przykanalikiem do nieruchomości). W ocenie Kolegium operat szacunkowy, na którego ustaleniach oparto rozstrzygnięcie, został – po uzupełnieniu – sporządzony zgodnie z wymogami wynikającymi z obowiązujących przepisów. Zastosowane przez rzeczoznawcę podejście (porównawcze) i metoda (korygowania ceny średniej) nie budzą wątpliwości i zostały uzasadnione, przyjęte do porównania nieruchomości są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu przepisów. Zawarte w operacie wnioski są spójne, logiczne i wyczerpująco uzasadnione. Kwestia braku partycypacji finansowej skarżącego w budowie kanalizacji sanitarnej została prawidłowo wyjaśnione przez organ I instancji
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium W. S. zarzucił naruszenie:
(1) art. 145 ust. 1 u.g.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu opłaty adiacenckiej, pomimo że nie zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej;
(2) art. 156 ust. 1 i 4 u.g.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że operat szacunkowy, pomimo iż nie zawiera klauzuli aktualizacyjnej, jest prawidłowy i może stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie;
(3) przepisów postępowania, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego, w tym nieuwzględnienie faktu, że skarżący na swój koszt
i we własnym zakresie wykonał podłączenie sieci kanalizacyjnej na odcinku od kolektora głównego do granicy jego działki, co wskazuje, że nie zostały stworzone warunku do podłączenia jego nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, o umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie od Kolegium na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do prawidłowości (zgodności z prawem) ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – będącej własnością skarżącego działki nr [...], położonej w obrębie Ś. [...], gm. W., do urządzenia infrastruktury technicznej, tj. sieci kanalizacyjnej.
Przypominając na wstępie zasadnicze ramy prawne sporu należy wskazać, że normatywną podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest art. 145 ust. 1 ustawy), zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W świetle art. 143 ust. 2 u.g.n., przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 u.g.n.).
Argumentacja podnoszona przez skarżącego w odwołaniu, a następnie w skardze do sądu administracyjnego wskazuje na dwie kluczowe kwestie sporne w sprawie:
Po pierwsze, czy zostały spełnione przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, w szczególności przesłanka "stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej" (w tym przypadku – kanalizacji), w związku z twierdzeniem skarżącego, że przykanaliki (odgałęzienia) od kanału głównego zostały wykonane we własnym zakresie przez skarżącego.
Po drugie, czy wartość nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do podłączenia została ustalona prawidłowo, w związku z argumentacją skarżącego, że operat szacunkowy, na podstawie którego organy ustaliły tą wartość, nie został zaktualizowany, stosownie do wymogów wynikających z art. 156 u.g.n.
W kwestii pierwszej należy zauważyć, że pojęcie "stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej" użyte w treści art. 145 ust. 1 u.g.n. było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z
5 czerwca 2000 r. (OPK 4-7/00; opublikowana w "Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego" z 2000 r., nr 4, poz. 143; przywoływanej nota bene przez skarżącego). W świetle tej uchwały, "Użyty w art. 145 ust. 1 [u.g.n.] zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" oznacza, w przypadku urządzenia kanalizacyjnego, wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia".
W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do oceny, czy przywołana uchwała zachowała aktualność w nowym stanie prawnym. Z jednej strony można odnotować orzeczenia, w których wyrażono stanowisko, że wraz ze zmianą stanu prawnego uchwała zdezaktualizowała się (por. przykładowo: wyroki NSA z 4 kwietnia 2006 r., I OSK 677/05; z 14 marca 2019 r., I OSK 1173/17; wyrok WSA w Białymstoku z 21 czerwca 2022 r., II SA/Bk 253/22). Z drugiej, istnieją liczne orzeczenia, odwołujące się do stanowiska wyrażonego w uchwale, przyjmujące jego aktualność (por. przykładowo: wyroki WSA w Poznaniu z
19 kwietnia 2018 r., II SA/Po 23/18; z 8 lutego 2023 r., II SA/Po 270/22; wyroki WSA w Szczecinie z 10 października 2024 r., II SA/Sz 568/24; z 24 października 2024 r.,
II SA/Sz 526/24).
W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, jakkolwiek przywołana uchwała NSA formalnie nie ma już mocy obowiązującej, z uwagi na zmianę stanu prawnego, to jednak argumentacja zastosowana w uchwale zachowuje swoją aktualność również w nowym stanie prawnym. Należy zwrócić uwagę, że jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w oparciu o stan prawny obowiązujący w czerwcu 2000 r., a zatem na gruncie ustawy – Prawo wodne z 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 230, ze zm.) oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, to jednak regulacje prawne obowiązujące w stanie prawnym miarodajnym dla rozpoznawanej sprawy (w 2018 r.) w istocie odpowiadają treści tym regulacjom prawnym, które stały się podstawą uchwały.
Przede wszystkim nowe regulacje prawne zachowały (co do istoty) zasady dotyczące podziału pomiędzy podmiot publiczny i właścicieli nieruchomości kosztów wybudowania i utrzymania elementów infrastruktury kanalizacyjnej.
Powołane w uchwale NSA z 2000 r. przepisy Prawa wodnego z 1974 r.
i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę
i wprowadzanie ścieków (Dz. U. z 1996 r., nr 151, poz. 716) przewidywały, że zbiorcze urządzenia kanalizacyjne wsi wykonywane są na koszt budżetu państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości, a wewnętrzne instalacje kanalizacyjne mogą być wykonane równocześnie z wykonaniem ww. urządzeń, na zlecenie i koszt właściciela nieruchomości (art. 99 ust. 2 i 5 P.w. z 1974 r.). Urządzenia zaopatrzenia w wodę oraz urządzenia kanalizacyjne wykonane na koszt budżetu państwa i za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości stanowią własność Państwa (art. 100 P.w. z 1974 r.). Utrzymanie i eksploatacja urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych należy do właściciela tych urządzeń (art. 103 P.w. z 1974 r.). Ponadto, utrzymanie i eksploatacja studni publicznych i urządzeń wodociągowych, wraz z zaworem za wodomierzem głównym na przyłączu lub miejscem przeznaczonym na jego umieszczenie, określonym w warunkach technicznych przyłączenia obiektu do tych urządzeń, oraz urządzeń kanalizacyjnych do pierwszej studzienki na przykanaliku, licząc od strony budynku lub do miejsca przeznaczonego na jej wybudowanie, należy do właścicieli tych urządzeń (§ 1 ww. rozporządzenia z 1996 r.).
W stanie prawnym miarodajnym dla oceny spełnienia warunków ustalenia opłaty adiacenckiej w rozpoznawanej sprawie (2018 r.), analogiczne zasady wynikały z przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę
i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2024 r., poz. 757; dalej jako: u.z.z.w.o.s.). Z przepisów powoływanej ustawy wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji. Z kolei realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego
i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (art. 15 ust. 1 i 2 u.z.z.w.o.s.). W świetle definicji legalnych zawartych w ustawie, urządzenia kanalizacyjne to sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków (art. 2 pkt 14). Sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (art. 2 pkt 7), Wreszcie, przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej (art. 2 pkt 5 u.z.z.w.o.s.).
Skoro zatem, w nowym stanie prawnym, zasady wskazujące, że podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie sieci (kanał sanitarny wraz z odgałęzieniami – przykanalikami) jest podmiot publiczny, zaś podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie przyłącza kanalizacyjnego (odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej) jest właściciel nieruchomości, są w istocie analogiczne, z tymi, do których odwołał się NSA w uzasadnieniu uchwały z 2000 r., to uchwała formalnie niewiążąca ze względu na zmianę stanu prawnego, zachowuje aktualność w warstwie argumentacyjnej.
Konkludując: również w stanie prawnym miarodajnym dla rozpoznawanej sprawy (w 2018 r.) pojęcie "stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej" należało interpretować tak, jak zostało to wyjaśnione w uchwale NSA z 2000 r., tzn. jako wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że niewątpliwie zostały stworzone warunki do przyłączenia nieruchomości będącej własnością skarżącego (działki nr [...]) do infrastruktury kanalizacyjnej wybudowanej przez gminę. Bezsporne jest bowiem, że wykonano przykanaliki (odgałęzienia) od kanału głównego do nieruchomości skarżącego (wykonano również przyłącze kanalizacyjne i podłączono nieruchomości skarżącego do kanalizacji). Wynika to zarówno z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji dotyczącej procesu budowlanego (począwszy od wniosku o pozwolenie na budowę, poprzez umowę o roboty budowlane, a skończywszy na pozwoleniu na użytkowanie; k 63-107 akt adm. I inst.), jak i w istocie z twierdzeniem samego skarżącego. Skarżący nie zaprzecza przecież, że przykanaliki (odgałęzienia od głównego kanału) zostały wybudowane, twierdzi jedynie, że nie wykonała ich Gmina, lecz on sam.
Trzeba jednak zauważyć, że kwestia tego, kto w rzeczywistości wykonał te roboty budowlane ma w istocie znaczenie wtórne, w aspekcie rozliczenia ewentualnych kosztów partycypacji w budowie elementów infrastruktury. Należy przypomnieć w tym miejscu, że zgodnie z definicją ustawową, opłata adiacencka to opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 4 pkt 11 u,g.n.; drugi rodzaj opłaty adiacenckiej jest związany ze wzrostem wartości nieruchomości wynikającym ze scalenia i podziału albo samego podziału nieruchomości). Zatem opłata adiacencka z istoty swojej jest pobierana z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury publicznej z udziałem środków publicznych. Skoro tak, to kluczowe znaczenie ma stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do danego urządzenia infrastruktury technicznej – w tym przypadku sieci kanalizacyjnej, rozumiane – w świetle uchwały NSA z 2000 r. – jako wykonanie odgałęzień (przykanalików) od kanału głównego oraz wynikający stąd wzrost wartości nieruchomości (ustalany przez porównanie wartości przed i po stworzeniu warunków, z wykorzystaniem operatu szacunkowego). A zatem – nawet jeśli doszło do wykonania pewnych elementów infrastruktury technicznej ze środków należących do właścicieli poszczególnych nieruchomości, to jest to kwestia rozliczenia tej partycypacji w ostatecznym ustaleniu wielkości opłaty adiacenckiej. Wykonanie części prac na koszt właściciela nieruchomości w żadnym razie nie podważa podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej, a jedynie oznacza partycypację właściciela w kosztach realizacji inwestycji publicznej, która powinna być rozliczona w trybie art. 148 ust. 4 u.g.n. W świetle tego przepisu, na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Trzeba w tym miejscu odnotować, że powoływana uchwała NSA z 2000 r., jak wynika z treści uzasadnienia, została wydana na tle spraw, w których w ogóle nie wykonano odgałęzień (przykanalików) od kanału głównego do poszczególnych nieruchomości. W tych sprawach zatem w oczywisty sposób nie stworzono warunków do przyłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej, całkowicie odmiennie niż w rozpoznawanej sprawie, gdzie takie warunki bezspornie stworzono, a spór odnosi się do tego, kto w rzeczywistości wykonał roboty budowlane, co jest kwestią istotną nie dla samych przesłanek powstania obowiązku uiszczenia opłaty, ale do ustalenia jej wielkości, poprzez uwzględnienie ewentualnych wpłat mieszkańców na poczet budowy kanalizacji. Twierdzenia skarżącego dotyczące tego, że to na jego zlecenie wykonano odgałęzienie (przykanalik) od kanału głównego, jakkolwiek nie poparte materiałem dowodowym, mogłyby jedynie świadczyć o partycypacji w kosztach budowy.
Powyższa argumentacja w istocie przesądza o tym, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, została spełniona jedna z kluczowych przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej – wykonanie odgałęzień od kanału głównego do poszczególnych nieruchomości (w tym działki skarżącego) przesądza o "stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej" (sieci kanalizacyjnej).
Kwestia tego, czy skarżący partycypował w jakikolwiek sposób w wykonaniu odgałęzień (przykanalików) prowadzących od kanału głównego do jego nieruchomości może być rozważana jedynie w kontekście przywołanego wyżej art. 148 ust. 4 u.g.n., w ramach uwzględnienia środków wpłaconych przez właścicieli poszczególnych nieruchomości na poczet budowy kanalizacji w ustalonej opłacie adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Problem w tym jednak, że w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 148 ust. 4 u.g.n. Należy zwrócić uwagę, że kwestia ta została dogłębnie zbadana przez organ I instancji (w wykonaniu wytycznych zawartych w pierwszej, kasacyjnej decyzji Kolegium z 22 listopada 2023 r.). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że skarżący wpłacił do społecznego komitetu budowy kanalizacji w Ś. D. D. środki finansowe, które miały być przeznaczone na budowę kanalizacji, jednakże środki te zostały wypłacone zwrotnie skarżącemu w listopadzie 2023 r. i nie zostały przekazane do Gminy W. (k. 117-120 akt adm.). Fakty te potwierdził skarżący w piśmie z 6 marca 2024 r.
(k. 124 akt adm.). W tej sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 148 ust. 4 u.g.n. i zaliczenia na poczet ustalenia opłaty adiacenckiej wartości świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.
Ponadto, argumenty skarżącego, jakoby to nie Gmina, lecz skarżący wykonał (razem z przyłączem do domu) odgałęzienie – przykanalik prowadzący od kanału głównego do granicy nieruchomości, nie mogą być uwzględnione, gdyż nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym. Zebrany materiał dowodowy, obejmujący szereg dokumentów, w tym urzędowych, przeczy twierdzom skarżącego
i dowodzi, że w ramach realizacji inwestycji, której inwestorem była Gmina W., wykonano całość fragmentu sieci kanalizacyjnej, razem z odgałęzieniami do poszczególnych nieruchomości. Zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują jednoznacznie, że przedmiotem inwestycji była budowa "sieci kanalizacji sanitarnej z odgałęzieniami" i że taką inwestycję faktycznie zrealizowano – począwszy od projektu budowlanego (część opisowa oraz mapy; k. 63-68, 71-86 akt adm. I inst.; zob. w szczególności zapis na s. 9 projektu budowlanego – k. 86 akt adm. – "Odgałęzienia projektuje się do granicy każdej posesji zakończone zaślepkami"), poprzez decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (decyzja Starosty L. z 10 marca 2016 r., k. 87), umowę o roboty budowlane (k. 1 akt adm.), dokumentację formalną dotyczącą przebiegu realizacji inwestycji – dziennik budowy, zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót
i oświadczenie o przyjęciu obowiązków kierownika budowy (k. 94-96), dokumentację powykonawczą, w tym mapy geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej (sporządzone w lutym 2017 r.), z uwidocznionym przebiegiem sieci obejmującej nie tylko kanał główny, ale i odgałęzienia do poszczególnych nieruchomości (k. 97-105, 122-123), aż po decyzję o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie (wspomniana decyzja PINB w L. z 9 lutego 2018 r., k. 107).
Skarżący podnosił wprawdzie w pismach składanych w toku postępowania, że przykanalik wykonano na jego zlecenie, włącznie z wykonaniem przyłącza do domu, jednak nie przedstawił żadnych dowodów, które podważałyby wiarygodność dowodów zgromadzonych przez organ I instancji. Jest to tym bardziej istotne, że część z tych dowodów to materiały mające walor dokumentów urzędowych, korzystających z domniemania zgodności z prawdą zawartych w nich informacji (art. 76 § 1 k.p.a.). Podważenie prawdziwości faktów potwierdzonych tymi dokumentami jest możliwe, ale wymaga przeprowadzenia przeciwdowodu. Żadnego takiego przeciwdowodu skarżący nie był jednak w stanie przedstawić, stwierdzając, że ze względu na sposób rozliczenia z wykonawcami robót budowlanych (barter) nie dysponuje żadną dokumentacją dotyczącą zlecenia tych robót, czy ich kosztów (wynagrodzenia wykonawcy). Wobec niezgodności twierdzeń skarżącego z materiałem zgromadzonym w sprawie (z pisma skarżącego z 9 lipca 2024 r., k. 139 akt adm., wynika, że przykanalik wykonano w maju lub w czerwcu 2017 r.; tymczasem na mapach geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, sporządzonych w lutym 2017 r. zostały już uwidocznione przykanaliki) oraz braku przedstawienia przezeń dowodów na poparcie swoich tez, nie sposób skutecznie zarzucić organom poczynienie wadliwych ustaleń faktycznych w tym zakresie.
W świetle powyższych rozważań nie są zasadne podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 145 ust. 1 u.g.n., ani przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Organy prawidłowo ustaliły stan faktycznych sprawy i prawidłowo uznały, że zostały spełnione ustawowe przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej.
Przechodząc do drugiej z kluczowych spornych kwestii w rozpoznawanej sprawie – aktualizacji operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalono wartość nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do przyłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci kanalizacyjnej, należy odnotować, że operat został sporządzony w dniu 27 września 2021 r. W dniu 17 stycznia 2023 r. rzeczoznawca sporządził klauzulę potwierdzającą aktualność operatu. W dniu 22 marca 2024 r. rzeczoznawca sporządził aneks do operatu uwzględniając nowy materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, po uchyleniu przez Kolegium pierwszego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie. Decyzja ustalająca opłatę adiacencką (I instancji) została wydana w dniu 14 lutego 2025 r.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie ww. okresu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jednocześnie jednak w art. 156 ust. 5 u.g.n. ustawodawca zawarł zastrzeżenie, że powyższe regulacje nie naruszają uregulowań wynikających z przepisów odrębnych.
Konieczność aktualizacji operatu szacunkowego jest konsekwencją dynamiki rynku obrotu nieruchomościami – w przypadku, gdy konieczne jest ustalenie wartości rynkowej nieruchomości, z oczywistych względów należy uwzględnić okoliczność, że ceny na rynku obrotu nieruchomościami podlegają zmianom. Ponieważ pomiędzy sporządzeniem operatu a wydaniem decyzji administracyjnej, opartej na ustaleniach faktycznych, dla których operat jest kluczowy, może upłynąć niekiedy znaczny okres czasu, konieczne jest, aby rzeczoznawca zweryfikował aktualność swoich ustaleń na moment możliwie bliski czasowo orzekaniu przez organ, nie dłuższy niż 12 miesięcy.
Zasady te są oczywiste w przypadku, gdy ustawodawca wiąże ocenę stanu, przeznaczenia i wartości nieruchomości z datą orzekania przez organ. Taka sytuacja występuje w przypadku orzekania o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Istnieją jednak przypadki, kiedy ustawodawca zupełnie inaczej wyznacza moment czasowy miarodajny dla ustalenia wartości nieruchomości. Taka sytuacja występuje w przypadku obydwu rodzajów opłat adiacenckich – z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału (scalenia i podziału), albo w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (do korzystania z wybudowanej drogi). W obydwu przypadkach miarodajnym momentem czasowym dla ustalenia wartości nieruchomości nie jest data orzekania przez organ (jak w przypadku odszkodowania z tytułu wywłaszczenia), lecz moment wcześniejszy – związany ze zdarzeniem determinującym wzrost wartości nieruchomości, skutkującym powstaniem przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej.
W odniesieniu do opłaty adiacenckiej wynikającej z wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału nieruchomości – zgodnie z art. 98a ust. 1b u.g.n., wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.
Analogiczne rozwiązanie ustawodawca przyjął w odniesieniu do opłaty wynikającej z wzrostu wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (do korzystania z wybudowanej drogi). Zgodnie z art. 146 ust. 3 u.g.n., wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.
W obydwu przypadkach opłaty adiacenckiej, szacowanie wartości nieruchomości odnosi się do zdarzeń zaistniałych w przeszłości, odległych od daty orzekania przez organ o opłacie. Ustalenie wartości nieruchomości w operacie szacunkowym w tych przypadkach opiera się zatem na zdarzeniach przeszłych, na archiwalnych transakcjach przyjętych do porównania. Inaczej niż w przypadku odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, gdzie miarodajny jest moment orzekania, dane historyczne dotyczące transakcji, które wziął pod uwagę rzeczoznawca, nie ulegają zmianie, dynamika rynku, wyjaśniająca konieczność aktualizacji operatu, nie ma żadnego znaczenia – chodzi przecież o uchwycenie stanu rynku w określonym momencie z przeszłości (w przypadku opłaty spornej w rozpoznawanej sprawie – z daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej).
Z powyższych względów, w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem, ugruntował się pogląd, że jest to przypadek szczególnej regulacji (lex specialis), o której mowa w art. 156 ust. 5 u.g.n., wyłączający konieczność aktualizacji operatu szacunkowego. W konsekwencji, przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., dotyczące daty przydatności operatu szacunkowego i jego aktualizacji nie mają zastosowania przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, gdyż inaczej jest rozumiana ważność operatu szacunkowego dla celów ustalenia tej opłaty – wartość nieruchomości ustala się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (por. przykładowo: wyrok WSA w Gdańsku z
6 października 2023 r., II SA/Gd 666/23; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26 lutego 2025 r., 25 lutego 2025 r., II SA/Go 548/24; wyroki WSA w Warszawie z
6 marca 2025 r., VII SA/Wa 2637/24; z 11 kwietnia 2025 r., I SA/Wa 404/24).
Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko. Nie sposób znaleźć racjonalnych argumentów dla wymogu aktualizowania operatu szacunkowego na dzień orzekania przez organ administracji publicznej w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, skoro data orzekania jest całkowicie irrelewantna dla ustalenia wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości ustala się w tym przypadku wg stanu na datę przeszłą – na dzień podziału nieruchomości albo stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (korzystania z wybudowanej drogi). Stan ten rzeczoznawca uwzględnił, sporządzając operat, dlatego jego aktualizowanie, które miałoby odnosić się do zmian na rynku nieruchomości, a zatem transakcji, które miały miejsce później, jest całkowicie bezzasadne. Uwzględniając, że w przypadku obydwu rodzajów opłaty adiacenckiej obowiązuje ten sam mechanizm ustalania daty miarodajnej dla szacowania wartości nieruchomości, należy w obydwu sytuacjach uznawać, że mamy do czynienia z regulacjami szczególnymi, wyłączającymi obowiązek aktualizowania operatu, z mocy art. 156 ust. 5 u.g.n.
Konkludując: w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na treść art. 146 ust. 3 w zw. z art. 156 ust. 5 u.g.n. nie zachodziła potrzeba aktualizacji operatu szacunkowego, a zatem operat sporządzony w dniu 27 września 2021 r., określający wartość spornej nieruchomości według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, mógł stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej w zaskarżonej do sądu decyzji.
Wobec powyższego nie jest zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 156 ust. 1 i 4 u.g.n.
Kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie nieobjętym zarzutami skargi, sąd nie dostrzegł żadnych innych błędów, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia. Nie doszło do przedawnienia możliwości wydania decyzji ustalającej opłatę adiacekcnką. Zgodnie z art. 145 ust. 2 pkt 1 u.g.n., wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. W rozpoznawanej sprawie termin ten został zachowany – datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej należy wiązać z wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. decyzji z 9 lutego 2018 r. o pozwoleniu na użytkowanie odcinka ww. sieci kanalizacyjnej z odgałęzieniami. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty zostało wszczęte zawiadomieniem z 1 lipca 2019 r.
Jak już wskazano wyżej – organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy
i prawidłowo uznały, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Kluczowy (w perspektywie oceny przesłanki wzrostu wartości nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do podłączenia spornej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej) dowód w postaci operatu szacunkowego został sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca sporządził aneks do operatu w dniu 22 marca 2024 r., uwzględniając nowy materiał dowodowy zebrany przez organ
I instancji, po uchyleniu przez Kolegium pierwszego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie.
Organy obydwu instancji dokonały wymaganej oceny tego dowodu, słusznie nie znajdując podstaw do jego zakwestionowania. Sąd podziela tą ocenę – sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy, sporządzony zgodnie z wymogami prawa i nie daje podstaw do formułowania żadnych zastrzeżeń. Należy przy tym mieć na uwadze, że ze względu na specyficzny charakter operatu, sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę, a zatem osobą dysponującą wiedzą specjalistyczną, podważenie tez zawartych w takim dokumencie wymaga odwołania się do innego dokumentu, sporządzonego przez osobę również dysponującą wiedzą specjalistyczną. Merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (por. przykładowo: wyroki NSA z 21 lipca 2020 r.,
I OSK 3284/19; z 22 lutego 2021 r., I OSK 2521/18; z 15 lutego 2022 r., II OSK 709/21; z 7 kwietnia 2022 r., I OSK 726/21; z 31 stycznia 2023 r., I OSK 3197/19; z 12 kwietnia 2023 r., II OSK 1223/20; z 16 maja 2023 r., I OSK 2460/20).
Sąd nie znajduje żadnych podstaw do kwestionowania wartości dowodowej operatu sporządzonego w rozpoznawanej sprawie, żadne zarzuty w tym zakresie nie zostały sformułowane w skardze, skarżący nie skorzystał również z możliwości poddania operatu weryfikacji przez organizację zawodową rzeczoznawców w trybie art. 157 u.g.n.
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), Sąd oddalił skargę.