II SA/LU 443/21

II SA/Lu 443/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 20/22 - Wyrok NSA z 2023-05-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1913
art. 11 ust. 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi F. L. na decyzję L. Przedsiębiorstwa [...] w L. z dnia [...] [...] r., znak [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r., L. Przedsiębiorstwo [...] S.A. (dalej jako: organ lub Spółka), po rozpatrzeniu wniosku Fundacji [...] z siedzibą w L. (dalej jako: skarżąca lub Fundacja) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję z [...] r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z [...] r. Fundacja wystąpiła do Spółki o udostępnienie informacji publicznej w zakresie studiów wykonalności projektów: "Przebudowa węzłów grupowych na terenie miasta L.", "Modernizacja sieci ciepłowniczej na terenie miasta L.", "Rozbudowa efektywnego systemu ciepłowniczego na terenie miasta L.". Fundacja zarządzała udostępnienia dokumentów w postaci cyfrowej (plik tekstowy, plik pdf), przesłanej na adres e-mail Fundacji.
Decyzją z [...] r. Spółka odmówiła udostępnienia informacji, z uwagi na fakt, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej; Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.). W uzasadnieniu Spółka powołała się na zarządzenie wewnętrzne Prezesa Zarządu – Dyrektora Naczelnego nr [...] z dnia [...] r. w sprawie tajemnicy przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. (obecnie [...] S.A.), zmienione zarządzeniami z [...] r. i z [...] r. Zgodnie z tymi dokumentami tajemnicą przedsiębiorstwa Spółki zostały objęte m.in. plany strategiczne i operacyjne, analizy, kalkulacje i sprawozdania z działalności, prognozy i plany, dostawy ciepła, sprzedaży, budżety, prognozy, raporty, biznesplany. Dokumenty określane mianem studium wykonalności projektu podlegają ścisłej ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa, ponieważ obejmują dane składające się na dokumenty
i opracowania wymieniane we wskazanych zarządzeniach. Dostęp do dokumentów wskazanych we wniosku jest ograniczony, gdyż stanowią one dane wewnętrzne Spółki. Jedynie nieliczni pracownicy Spółki mają zapewniony dostęp do tych danych, co wynika z zakresu obowiązków danego pracownika. Pracownicy zobowiązani się do zachowania w tajemnicy tych danych oraz nie mogą ujawniać ich innym osobom. Potrzeba ochrony dokumentów wskazanych we wniosku wynika z tego, że informacje te dotyczą istotnych kwestii z zakresu działalności Spółki, w szczególności prowadzonej przez nią działalności gospodarczej oraz zagadnień organizacyjnych i finansowych. Dokumenty stanowiące studium wykonalności projektów zawierają m.in. pełny opis i zakres rzeczowy przedsięwzięć gospodarczych, analizy ekonomiczne i finansowe. Opis projektu zawiera pełny opis technologii, obiektów i urządzeń, jak również porównanie rozważanych opcji technologicznych pod kątem nakładów inwestycyjnych i przyszłych kosztów eksploatacyjnych. Znajdują się tam również szczegółowe informacje dotyczące planów inwestycyjnych, informacje know-how, analizy ponoszonych kosztów. Dane zawarte w studiach wykonalności są oparte na doświadczeniu i specjalistycznej wiedzy pracowników Spółki, które wynikają z wieloletniej działalności prowadzonej przez Spółkę na lokalnym rynku. Żądane dokumenty obejmują dane o znaczeniu technicznym, technologicznym, handlowym i gospodarczym, a zatem dane wrażliwe
i strategiczne dla Spółki jako przedsiębiorcy działającego na wolnym i konkurencyjnym rynku.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Fundacja podniosła następujące argumenty: (1) żądane dokumenty stanowiły załączniki do wniosków o dofinansowanie projektów ze środków UE, Spółka powinna zatem wykazać, że na etapie przekazywania dokumentów do instytucji finansującej dopełniła obowiązku zastrzeżenia informacji przedsiębiorstwa; (2) Spółka zbyt szeroko rozumie tajemnicę przedsiębiorstwa, większość informacji zawartych w studium nie będzie stanowiła tajemnicy przedsiębiorstwa, ze względu na to, że są to dane powszechnie znane i dostępne; (3) biorąc pod uwagę, że Spółka realizuje wyłącznie działania w zakresie zadań własnych gminy nie zachodzi niebezpieczeństwo pogorszenia sytuacji gospodarczej Spółki ani ryzyko osłabienia jej pozycji konkurencyjnej; na rynku lokalnym Spółka jest praktycznie monopolistą.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Spółka podtrzymała decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na fakt, że wnioskowane informacje stanowią jej tajemnicę przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko i argumentację.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Fundacja zarzuciła naruszenie: art. 7 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 8 k.p.a., poprzez rozstrzyganie wątpliwości na korzyść Spółki; art. 77 § 1 i 4 k.p.a., poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego i brak zakomunikowania faktów znanych z urzędu przez Spółkę; art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez rozbieżność uzasadnienia prawnego i faktycznego; art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1913, ze zm.; dalej jako: u.z.n.k.) poprzez uznanie, że wnioskowane informacje stanowią w całości tajemnicę przedsiębiorstwa, ze względu na to, że nie zostały spełnione przesłanki formalne dla takiego ich zakwalifikowania, tzn. Spółka nie dochowała staranności dla zachowania ich w poufności, informacje te nie mają wartości gospodarczej, a ich treść jest powszechnie znana osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji.
Uzasadniając zarzuty Fundacja podniosła, że w uzasadnieniu nie wskazano, udostępnienia jakich dokładnie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa odmówiła Spółka. Skarżąca wskazała, że zgodnie z regulacjami dotyczącymi ubiegania się o dofinansowanie, studia wykonalności zawierają liczne informacje, które są powszechnie dostępne i nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa. Spółka nie wykazała, aby zastrzegła klauzulę tajemnicy przedsiębiorstwa przy składaniu studiów do instytucji udzielającej dofinansowania. W ocenie skarżącej Spółka nie wykazała, aby wnioskowane informacje miały wartość gospodarczą. W argumentacji Spółki brak odwołania się do konkretnych dowodów, że ujawnienie informacji pogorszyłoby sytuację finansową Spółki i osłabiło jej pozycję względem konkurencji. Jest to tym bardziej wątpliwe, biorąc pod uwagę charakter rynku, na którym działa Spółka.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za niezasadne. Uzupełniając argumentację Spółka podniosła m.in., że wniosek skarżącej dotyczył udostępnienia studiów wykonalności w całości, jako kompletnych dokumentów, a nie poszczególnych danych zawartych w tych dokumentach, dlatego zasadne było uznanie całych dokumentów za tajemnice przedsiębiorstwa. Spółka wymieniła również konkretne przykładowe dane, zawarte studiach wykonalności, które bez wątpienia mają dla Spółki wartość gospodarczą. Mimo dominującego udziału w lokalnym rynku dystrybucji ciepła, Spółka nie jest wolna od oddziaływania konkurencji, m.in. ze strony przedsiębiorstw gazowych. Udostępnienie danych zawartych we wniosku niewątpliwie poprawiłoby sytuację podmiotów konkurencyjnych w stosunku do Spółki, przez co jej pozycja na lokalnym rynku uległaby osłabieniu. Spółka powołała się ponadto na orzecznictwo, z którego wynika, że w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej orzecznictwo nie wymaga, aby informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy miały wartość gospodarczą, tak jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Poza sporem pozostaje kwestia tego, że Spółka należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a żądane dokumenty wskazane we wniosku Fundacji z [...]. stanowią informację publiczną. Dla porządku należy jedynie przypomnieć, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Spółka, której wyłącznym akcjonariuszem jest Gmina (Miasto) L. jest samorządową osobą prawną. Niesporne jest również, że studia wykonalności projektów służących realizacji zadań publicznych w zakresie obsługi systemu ciepłowniczego na terenie miasta L., stanowią informację o sprawach publicznych (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny tego, czy Spółka prawidłowo powołała się na ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na przesłankę konieczności ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Fundament sporu leży zatem w prawidłowym rozstrzygnięciu w uwarunkowaniach konkretnej sprawy, kolizji zachodzącej między dwiema wartościami: transparentnością życia publicznego i koniecznością ochrony informacji, których ujawnienie mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla dysponenta tych informacji, będącego przedsiębiorcą. Jest to zatem kolizja między konstytucyjnym prawem do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP) i koniecznością ochrony innych, nie mniej cennych wartości konstytucyjnych, w tym przypadku wywodzonych z wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP; w doktrynie wskazuje się, że tajemnica przedsiębiorstwa może być traktowana jako prawo podmiotowe o treści majątkowej – zob. A. Michalak [w:] Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, wyd. II, red. M. Sieradzka, M. Zdyb, Warszawa 2016, wer. el. SIP LEX, art. 11; pkt 18-19). Sam ustrojodawca w art. 61 ust. 3 Konstytucji zastrzegł, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Regulacja konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Ogólne dyrektywy interpretacji analizowanego przepisu są już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w literaturze przedmiotu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Zgodnie z powszechnie akceptowanym poglądem, poszukując znaczenia tego pojęcia należy odwołać się do definicji tajemnicy przedsiębiorcy, zawartej w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. W świetle tego przepisu, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, w świetle przywołanego przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., ochrona danych jako tajemnicy przedsiębiorstwa wymaga spełnienia dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. Aspekt formalny sprowadza się do podjęcia przez przedsiębiorcę stosownych działań w celu utrzymania informacji w poufności. Tajemnica przedsiębiorstwa nie obejmuje takich danych, które są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo są dla nich łatwo dostępne. Aspekt materialny wymaga dokonania oceny spornych informacji pod kątem tego, czy są to takie informacje (techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne), które mają wartość gospodarczą.
W aspekcie formalnym Spółka dowodziła, że informacje zawarte w studiach wykonalności projektów mieszczą się w zakresie danych i dokumentów, które są objęte wewnętrznymi zarządzeniami Spółki określającymi zakres tajemnicy przedsiębiorstwa
i zasady dostępu do tych danych (dowód uzupełniający z tych dokumentów został przeprowadzony na rozprawie w dniu [...] r., zgodnie z żądaniem obydwu stron sporu). Skarżąca kwestionuje to stanowisko, podnosząc szereg argumentów: wskazuje, że w studiach wykonalności znajduje się cały szereg informacji, które są powszechnie dostępne (w publicznych rejestrach – np. KRS) lub udostępniane publicznie przez Spółkę, w związku z jej obowiązkami wynikającymi z przepisów prawa (m.in. sprawozdania roczne); że studia wykonalności stanowiły element dokumentacji projektowej związanej z dofinansowaniem ze środków unijnych, a Spółka nie wykazała, aby zastrzegła poufność informacji w toku procedury ubiegania się o dofinansowanie
Odnosząc się do tej argumentacji należy wskazać, że:
Po pierwsze, żądanie Fundacji, zawarte we wniosku z [...] r., obejmowało całe dokumenty w postaci studiów wykonalności określonych projektów realizowanych przez Spółkę. Z oczywistych względów tego rodzaju dokumenty jak studia wykonalności projektu będą zawierały cały szereg danych, które są powszechnie dostępne lub udostępniane przez podmiot, który rozważa realizację określonego projektu. Nic nie wskazuje na to, aby Fundacja domagała się udostępnienia jedynie wyselekcjonowanych informacji zawartych w tych studiach, takich, które nie są łatwo publicznie dostępne. Skoro tak, Fundacja nie może zasadnie czynić Spółce zarzutu, że nie wykazała szczegółowo, które informacje w studiach wykonalności są publicznie dostępne, a które podlegają ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa. Treść wniosku wskazuje na konieczność dokonania oceny udostępnienia całego dokumentu (studium), a nie szczegółowych, konkretnych informacji w nim zawartych.
Po drugie, z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie sposób wywieść konkretnych dyrektyw, w jaki sposób przedsiębiorca ma spełnić formalną przesłankę podjęcia stosownych działań w celu utrzymania informacji w poufności. W literaturze przedmiotu z zakresu czynów nieuczciwej konkurencji wskazuje się, że konstytutywną cechą przesłanki poufności jest wola przedsiębiorcy przejawiona w sposób wyraźny lub dorozumiany, zmierzająca do ochrony informacji. W związku z tym każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego (por. M. du Vall, E. Nowińska, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2013, wer. el. SIP LEX, art. 11 oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo). Podobnie, w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, wskazuje się, że informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (por wyrok NSA z
5 lipca 2013 r., I OSK 511/13). Informację poufną można zatem uznać za tajemnicę, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów, wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. W konsekwencji zatem każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. zastrzeżenie poufności informacji i dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2019 r., II SA/Wa 1049/19).
Przenosząc powyższe poglądy na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu należy stwierdzić, że sporne dokumenty w postaci studiów wykonalności projektów mieszczą się w zakresie przedmiotowym wewnętrznych zarządzeń Spółki w zakresie tajemnicy przedsiębiorstwa. Studia wykonalności to wieloaspektowe analizy służące ocenie szans realizacji przedsięwzięcia w różnych wariantach, kosztów (we wszelkich aspektach) oraz oczekiwanych korzyści. Występują w nich zatem elementy analiz
i kalkulacji, planów strategicznych, operacyjnych, a nawet marketingowych, planów rozwojowych, informacji o majątku Spółki, przebiegu sieci i jej funkcjonowaniu etc. Zarządzenia wewnętrzne posługują się terminami nader pojemnymi, co nie jest błędem, nie sposób bowiem realizować celu w postaci ochrony przed ujawnieniem informacji, drogą drobiazgowych regulacji, zastrzegających poufność każdego dokumentu czy informacji. Informacje zawarte w studiach wykonalności mieszczą się w zakresie przedmiotowym zarządzeń wewnętrznych służących ochronie tajemnicy przedsiębiorstwa Spółki. Biorąc pod uwagę wskazany wyżej brak bardziej ścisłych dyrektyw określających jakie działania powinien podjąć przedsiębiorca celem zachowania poufności tajemnicy przedsiębiorstwa, w tych uwarunkowaniach należy uznać, że została spełniona formalna przesłanka kwalifikacji żądanych informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa.
W ocenie Sądu nie ma przy tym racji skarżąca Fundacja wywodząc, że informacje zawarte w studiach zostały udostępnione na zewnątrz w związku z ubieganiem się o dofinasowanie projektów ze środków UE, a Spółka nie wykazała, aby zastrzegła poufność informacji w procedurze konkursowej. Należy w tym kontekście zwrócić uwagę na art. 37 ust. 6 i 7 ustawy z dnia [...] r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej [...] (Dz. U. z 2020 r., poz. 818, ze zm.). Z przepisów tych wynika, że dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (na temat wykładni tych przepisów zob. szerzej wyrok WSA w Lublinie z 18 października 2018 r., II SAB/Lu 138/18, a także wyrok NSA z 7 września 2021 r., III OSK 1035/21). W związku z powyższym, przedłożenie studiów wykonalności projektu w toku procedury konkursowej absolutnie nie stanowiło o wyłączeniu poufności tych dokumentów i nie podważało tezy o spełnieniu formalnej przesłanki powołania się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.
Przechodząc do analizy materialnego aspektu kwalifikacji spornych dokumentów jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, należy w pierwej kolejności zwrócić uwagę na różnicę pojęciową w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Pierwszy z tych przepisów odnosi tajemnicę do kwantyfikatora podmiotowego (tajemnica przedsiębiorcy), drugi – przedmiotowego (tajemnica przedsiębiorstwa). Orzecznictwo dostrzegając tą różnicę, wskazuje, że choć pojęcia te w zasadzie pokrywają się treściowo, to tajemnica przedsiębiorcy może być w pewnych sytuacjach rozumiana szerzej. Co więcej, w niektórych orzeczeniach wskazuje się nawet, że w przypadku tajemnicy przedsiębiorcy nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości tajemnicy jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa (por. przykładowo wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., I OSK 511/13).
Pomimo pewnej zbieżności treściowej niewątpliwie konieczne jest dostrzeganie pewnych różnic między obydwoma pojęciami. Różnice te determinuje również przedmiot aktów prawnych, w których zostały użyte, a co za tym idzie – motywy przyświecające ustawodawcy. Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jako akt ukierunkowany na regulowanie stosunków prawnych w układzie "horyzontalnym" – między równorzędnymi uczestnikami obrotu gospodarczego, determinuje nacisk na gospodarczą wartość informacji. Nader istotne znaczenie ma w tym przypadku realny wpływ na pozycję konkurencyjną przedsiębiorcy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje stosunki prawne w innej perspektywie – "wertykalnej", w relacjach między jednostką a organem administracji publicznej lub innym podmiotem, któremu ustawodawca powierzył element władztwa administracyjnego, wyrażającego się w kompetencji do wydawania decyzji w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej rola pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" jest zatem nieco inna – ma ono stanowić narzędzie rozstrzygania w konkretnych przypadkach kolizji między wartościami jawności życia publicznego
i koniecznością ochrony interesów przedsiębiorców jako uczestników obrotu gospodarczego. Jak to trafnie ujął WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 17 grudnia 2015 r. (II SA/Wa 1406/15), chodzi o to, aby nie dopuścić, by "pod szczytnymi auspicjami dostępu do informacji publicznej można było każdemu udostępniać tajemnice danego przedsiębiorcy, zwłaszcza jeżeli potrzeba zachowania niejawności została prawidłowo umotywowana i ochrona tej tajemnicy jest zasadna z punktu widzenia wolnorynkowej gospodarki".
W aspekcie materialnym ochrony tajemnicy przedsiębiorcy skarżąca Fundacja podważa w swej argumentacji tezę Spółki o wartości gospodarczej żądanych informacji. W ocenie Sądu argumentacja Fundacji nie zasługuje na uwzględnienie.
Po pierwsze, jak już wskazano wyżej, z uwagi na treść żądania Fundacji, odnoszącego się do całokształtu dokumentów w postaci studiów wykonalności projektów, niezasadne jest twierdzenie, że część informacji zawartych w studiach jest publicznie udostępniana przez Spółkę. Ponadto, nawet gdy poszczególne dane są publicznie dostępne, to wartość dla przedsiębiorcy ma w tym przypadku ujęcie tych danych w postać studium wykonalności. Taki dokument jest czymś zupełnie innym niż prosty zbiór składowych informacji, w oparciu o które dokonano analiz będących istotą studium.
Po drugie, ochronie jako tajemnica przedsiębiorcy podlegają nie tylko informacje techniczne i technologiczne, ale także informacje organizacyjne i inne. Zamierzenia inwestycyjne będące przedmiotem studiów wykonalności niewątpliwie mieszczą się w zakresie takich informacji, które przedsiębiorca ma prawo zachować w poufności. Nie ma zatem znaczenia, że Spółka nie jest wytwórcą technologii realizacji projektu, które pojawiają się w studiach wykonalności (ma nabyć te technologie od innych podmiotów, w ramach realizacji projektu). Jeszcze raz trzeba podkreślić, że istotną wartość dla przedsiębiorcy ma całe studium wykonalności, jako szczególny dokument, przygotowany specjalnie dla tego przedsiębiorcy, w związku z jego zamierzeniami inwestycyjnymi.
Po trzecie, waga tego rodzaju dokumentów jest niezaprzeczalną wartością dla każdego przedsiębiorcy, niezależnie od tego, na jakim rynku działa. Studia wykonalności projektów stanowią kluczowe elementy rozwoju każdego przedsiębiorcy. Spółki państwowe lub komunalne, choć realizują zadania publiczne, często na specyficznych rynkach, na których mają pozycje dominujące, są jednak przedsiębiorcami. Choć jako podmioty realizujące zadania publiczne, muszą liczyć się z koniecznością przestrzegania reguł transparentności w nieporównanie większym zakresie niż przedsiębiorcy prywatni, spółki tego rodzaju nie mogą być pozbawiane ochrony wynikającej z tajemnicy przedsiębiorcy. Doprowadziłoby to do wypaczenia reguł funkcjonowania rynku, na którym informacja (zwłaszcza we współczesnych uwarunkowaniach) ma fundamentalne znaczenie gospodarcze.
Po czwarte, nie sposób nie zgodzić się z argumentacją Spółki podniesioną w odpowiedzi na skargę, w zakresie odnoszącym się do przykładowych informacji znajdujących się w studiach wykonalności, które powinny podlegać ochronie przed ujawnieniem. W ocenie Sądu nie sposób racjonalnie zakwestionować wartości gospodarczej dla Spółki tego rodzaju szczegółowych informacji jak: wartość mocy zamówionej dla poszczególnych obiektów, lokalizacja elementów sieci ciepłowniczej, dane dostawców Spółki, ilości ciepła kupowanego przez Spółkę u dostawców, ilości ciepła sprzedawane przez Spółkę w poprzednich okresach oraz prognozy i symulacje w zakresie kształtowania popytu w przyszłości, wartość osiągniętych wskaźników w projekcie oraz metodologia ich obliczania, struktura istniejącej sieci ciepłowniczej oraz kierunki działań inwestycyjnych w tym zakresie, plany finansowania, jednostkowe wskaźniki cenowe modernizacji sieci, harmonogram realizacji poszczególnych zadań w ramach projektu. Jeszcze raz trzeba przy tym podkreślić, że ocena przesłanek objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa musi być odniesiona do całego dokumentu, jaki jest studium wykonalności, a nie do poszczególnych informacji i danych w tym studium zawartych. Kluczową wartość gospodarczą ma studium jako unikalna analiza na zbiorze danych, nawet w dużej mierze ujawnionych publicznie w takiej czy innej formie. Dlatego to studium wykonalności jako całość jest objęte ochroną tajemnicy przedsiębiorcy.
Konkludując: wbrew zarzutom skarżącej Fundacji w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały zarówno formalne jak i materialne przesłanki ochrony studiów wykonalności projektów wskazanych we wniosku z [...] r. jako tajemnicy przedsiębiorcy. Waga objętych tajemnicą przedsiębiorcy informacji i oczywiste negatywne skutki dla Spółki ujawnienia tych informacji, przeważają nad prawem podmiotowym Fundacji do dostępu do żądanych informacji publicznych.
W tej sytuacji podniesione w skarze zarzuty należy uznać za niezasadne. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, nie doszło do naruszenia zasad postepowania dowodowego, w tym w szczególności zasady prawdy obiektywnej. Uzasadnienie decyzji jest w pełni prawidłowe, Spółka przekonująco przedstawiła argumenty prawne i ustalenia faktyczne, które prowadziły do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie konieczne było rozstrzygnięcie kolizji wartości jawności życia publicznego i praw przedsiębiorcy, która to kolizja została rozstrzygnięta prawidłowo, w granicach obowiązującego prawa. Konieczność rozstrzygnięcia trudnego przypadku w sposób niezgodny z żądaniami strony, ale zgodny z przepisami, nie oznacza rozstrzygania wątpliwości na korzyść organu. Zarzut naruszenia zasady ochrony zaufania (art. 8 k.p.a.) jest w tej sytuacji chybiony. Z przedstawionych wyżej przyczyn nietrafne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k.
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).