II SA/Lu 44/24

II SA/Lu 44/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jakub Polanowski /sprawozdawca/
Jerzy Drwal
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77, art. 80, art. 107, art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Asesor sądowy Jakub Polanowski (sprawozdawca) Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 27 listopada 2023 r., znak: ZOA-VI.7721.19.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z dnia 4 października 2023 r., znak: PINB.7355.12.3.2023.
Uzasadnienie
Decyzją z 27 listopada 2023 r., znak: ZOA-VI.7721.19.2023, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej także: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania J. W. (dalej: strona, skarżący), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju (dalej: organ I instancji, PINB) z 4 października 2023 r., znak: PINB.7355.12.3.2023, o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku biurowo-magazynowego na działce nr ewid. [...] w W. R..
W uzasadnieniu decyzji WINB wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu na skutek pisma strony z 22 lutego 2023 r., w którym wnosiła o sprawdzenie legalności opisanego budynku. Podczas oględzin w dniu 26 maja 2023 r. ustalono, że na działce nr ewid. [...] w W. R. realizowany jest budynek biurowo-magazynowy o wymiarach 25,34 m x 11,04 m o konstrukcji murowanej, dwukondygnacyjny z dachem dwuspadowym, krytym blachą. Budynek znajduje się w odległości 1,53-1,55 m od granicy działki strony nr ewid.[...] i 15 m od krawędzi drogi powiatowej. Budynek posiada elewację zewnętrzną ocieploną styropianem o grubości 15-20 cm. Budowa obiektu realizowana jest na podstawie decyzji Starosty Biłgorajskiego z 25 listopada 2021 r., znak: AB.6740.469.2021 o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym ściana budynku od strony granicy z działką nr ewid.[...] (ściana wschodnia) powinna spełniać warunki ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Z ustaleń organu I instancji wynikało, że ściana ta posiada ocieplenie zewnętrzne styropianem, materiałem palnym, co nie spełnia warunków ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W dniu oględzin nie były prowadzone roboty budowlane, w obiekcie zakończono roboty wykończeniowe.
Jak stwierdził organ I instancji, w ustalonym stanie faktycznym obiekt nie spełnia wymagań § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej: rozporządzenie). W takiej sytuacji inwestor ma możliwość dostosowania obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez usunięcie obecnego ocieplenia ze styropianu i zastąpienie go wełną mineralną lub też innym materiałem niepalnym albo w inny sposób uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Biorąc pod uwagę powyższe PINB, postanowieniem z 17 lipca 2023 r., znak: PINB.7355.12.3.2023, działając na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora D. Ś. (dalej: inwestor) do wykonania na własny koszt i przedłożenia PINB, w terminie do 30 października 2023 r., oceny technicznej omawianego budynku biurowo-magazynowego wraz z zakresem (wykazem) robót budowlanych jakie należy wykonać, aby doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
13 września 2023 r. inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. S. P. oraz rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. K. J.. Do ekspertyzy dołączono projekt techniczny przebudowy budynku biurowo-magazynowego w branży elektrycznej opracowany przez mgr inż. M. M. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej elektrycznej. Do ekspertyzy dołączono również postanowienie Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: LKWPSP) z 7 września 2023 r., znak: WZ.52840.136.2023.PO, wyrażające zgodę na spełnienie, w sposób inny niż określony w § 232 ust. 1 rozporządzenia, to jest w sposób zaproponowany w ekspertyzie wymagań dla opisanego budynku w zakresie wykonania izolacji termicznej ściany oddzielenia przeciwpożarowego z materiału palnego (styropianu) poprzez:
- wykonanie awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego w budynku o natężeniu co najmniej 5 lx i czasie działania wynoszącego 1h,
- zapewnienie ponadnormatywnej ilości środka gaśniczego, tj. 2 kg (lub 3 dm3) na każde 50 m2 strefy pożarowej ZL,
przy uwzględnieniu:
- powierzchni strefy pożarowej, która wynosi 306,92 m2,
- dobrego dojazdu do omawianego obiektu,
- obecności stałych użytkowników, dobrze zaznajomionych w warunkami ewakuacji w obiekcie.
Zgodnie z ekspertyzą pozostałe rozwiązania, mające wpływ na warunki ochrony przeciwpożarowej, zastosowane w budynku winny spełniać wymagania określone przepisami techniczno-budowlanymi i przeciwpożarowymi dla tego typu budynków, z uwzględnieniem możliwości zastosowania rozwiązań zamiennych w sposób określony w tych przepisach.
Pismem z 20 września 2023 r. PINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a następnie wymienioną na wstępie decyzją z 4 października 2023 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, gdyż uznał, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 Prawa budowlanego, a także wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Zdaniem organu I instancji ocena prawidłowości robót budowlanych, w tym wykonanie zmian wymienionych w przedłożonej ekspertyzie, projekcie technicznym instalacji elektrycznej oraz w postanowieniu LKWPSP będzie przedmiotem oceny PINB podczas obowiązkowej kontroli budowy na etapie składania wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu.
W odwołaniu od decyzji PINB skarżący zarzucił naruszenie przepisów polegające na:
- umorzeniu postępowania, które nie zostało zakończone ze względu na nieprawomocność postanowienia LKWPSP z 7 września 2023 r.;
- dopuszczeniu jako dowodu w sprawie oceny technicznej budynku sporządzonej na prywatne zlecenie inwestora, zamiast powołanego przez PINB odpowiedniego specjalisty z listy biegłych;
- zaniechaniu przez PINB doręczenia skarżącemu ww. ekspertyzy technicznej oraz postanowienia LKWPSP z 7 września 2023 r.;
- brak wskazania w decyzji jakie roboty zawarte w ekspertyzie technicznej nie mogą zostać zakwalifikowane, jako mogące spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska;
- zaniechanie sprawdzenia odległości obiektu od granicy działki oraz zaniechanie wykonania zabezpieczenia przeciwpożarowego z uwagi na docieplenie ścian materiałem łatwopalnym, czyli styropianem.
Rozpoznając odwołanie WINB stwierdził, że w sprawie jest bezsporne, iż inwestor realizując omówiony budynek biurowo-magazynowy dokonał odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Odstąpienie to polegało na ociepleniu ścian zewnętrznych budynku styropianem w miejsce projektowanego ocieplenia wełną mineralną. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że odstąpienie to nie stanowi istotnego odstąpienia w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, a ocieplenie ściany wschodniej budynku spowodowało niezgodność z przepisami rozporządzenia. WINB wskazał, że ściana wschodnia tego budynku, usytuowana od granicy działki nr ewid.[...] została zaprojektowana, jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego i ocieplenie tej ściany materiałem palnym (styropianem) spowodowało, że nie spełnia ona warunków ściany oddzielenia przeciwpożarowego zgodnie z § 232 ust. 1 rozporządzenia. WINB zgodził się ze stanowiskiem PINB, że inwestor ma możliwość dostosowania budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez usunięcie obecnego ocieplenia styropianem i zastąpienie go wełną mineralną lub też innym materiałem niepalnym albo w inny sposób uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, gdyż dokonane odstąpienie dotyczy ochrony przeciwpożarowej.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika z przedłożonej ekspertyzy technicznej w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego, wspomniany budynek będzie stanowił strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii ludzi ZL III, a gęstość obciążenia ogniowego całego obiektu nie przekracza 500 MJ/m2. Ściana przeciwpożarowa budynku usytuowana od granicy z działką sąsiednią została wykonana w klasie odporności ogniowej REI 120 i docieplona palnym styropianem. W związku z tym nie spełnia wymagań stawianym ścianom oddzielenia przeciwpożarowego. Występujący najbliższy budynek na sąsiedniej działce nr ewid. [...] zlokalizowany jest w odległości 35 m w kierunku północno-wschodnim, co nie stwarza potencjalnego zagrożenia.
Zdaniem WINB, autorzy opracowania po dokonaniu analizy stanu faktycznego pod kątem spełnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej przez realizowany budynek, z uwzględnieniem rzeczywistego wpływu budynku na poziom ochrony przeciwpożarowej nieruchomości zaproponowali rozwiązania zamienne, które w wystarczającym stopniu rekompensują istniejące niezgodności z obowiązującymi przepisami oraz zapewniają właściwy poziom zabezpieczenia przeciwpożarowego obiektu. Ponadto wszystkie wskazane w ekspertyzie elementy koncepcji bezpieczeństwa pozwalają twierdzić, iż dla obiektu zapewniony zostanie wysoki poziom bezpieczeństwa pożarowego, który w pełni uzasadnia zakres odstępstwa od przepisów rozporządzenia. Przede wszystkim w przypadku pożaru koncepcja ta zapewni możliwość podjęcia zarówno skutecznej ewakuacji, jak i działań ratowniczo-gaśniczych. Jak podkreślił organ, zaproponowana w ekspertyzie koncepcja bezpieczeństwa została zaakceptowana przez Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w postanowieniu z 7 września 2023 r., znak: WZ.52840.136.2023.PO.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że w sprawie brak było podstaw do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego oraz nałożenia na inwestora obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak wynika z ustaleń dokonanych podczas oględzin z 26 maja 2026 r. w obiekcie zakończono roboty wykończeniowe. Sporny budynek zaliczono do kategorii XVI obiektów budowlanych – budynki biurowe i konferencyjne (strona 1 tytułowa zatwierdzonego projektu budowlanego). W konsekwencji zgodnie z art. 55 ust 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, przed przystąpieniem do użytkowania tego budynku obiektu budowlanego inwestor będzie musiał uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, po uprzednim przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. Podczas tej kontroli PINB dokonano kompleksowej kontroli budowy obiektu budowlanego w zakresie jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym, w tym również sprawdzenia spełnienia zaproponowanych przez autorów ekspertyzy rozwiązań zamiennych oraz innych warunków zabezpieczenia przeciwpożarowego wymienionych w pkt 3 oraz pkt 7 opisu technicznego do zatwierdzonego projektu budowlanego.
Zdaniem WINB, nawet gdyby uznać, że właściwszą formą zakończenia postępowania w niniejszej sprawie powinna być decyzja merytoryczna odmawiająca wydania określonego rozstrzygnięcia z powodu braku podstaw prawnych, to decyzja organu I instancji nie byłaby obarczona wadą stanowiącą naruszenie przepisów postępowania mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutki prawne wydania w takim przypadku decyzji odmownej oraz decyzji umarzającej postępowanie są bowiem w istocie tożsame.
W ocenie WINB, zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Postanowienie LKWPSP z 7 września 2023 r., znak: WZ.52840.136.2023, w dacie wydania niniejszej decyzji było ostateczne i prawomocne. Z ustaleń organu wynika, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej: KGPSP), po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z 22 listopada 2023 r., znak: BPZ-II.5290.10.2023.3, stwierdził niedopuszczalność zażalenia na ww. postanowienie. Ekspertyza techniczna w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego została sporządzona przez osoby posiadające wiadomości specjalne z zakresu ochrony przeciwpożarowej i organ nie znalazł podstaw do kwestionowania zaproponowanych przez nie rozwiązań. Do wykonania i przedłożenia ww. ekspertyzy został zobowiązany inwestor zgodnie z treścią art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na m.in. uczestników procesu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Organ może zlecić wykonanie ww. ocen i ekspertyz w razie, gdy zobowiązany nie wykona w oznaczonym terminie nałożonego nań obowiązku (art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Organ wskazał należy, iż art. 81e ust. 2 Prawa budowlanego stanowi przepis szczególny do art. 84 § 1 i § 2 k.p.a. Z tego względu opracowania autorów ocen lub ekspertyz, którym nie przysługuje status biegłego w rozumieniu przepisów k.p.a., legitymujących się wysokim poziomem kwalifikacji zawodowych (posiadaniem wymaganych ustawą uprawnień) należy traktować na równi z opinią biegłego, a więc środkiem, który posiada szczególnego rodzaju moc dowodową.
W ocenie organu, chybione również są zarzuty niedoręczenia skarżącemu ekspertyzy technicznej oraz postanowienia LKWPSP z 7 września 2023 r. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). Nie jest natomiast rzeczą organu doręczanie z urzędu stronie skarżącej dokumentów gromadzonych w toku postępowania.
Zdaniem WINB, na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty skarżącego dotyczące wydania decyzji PINB niezgodnie z jego żądaniem. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte z urzędu. W takim przypadku organ samodzielnie rozstrzyga, czy podjąć postępowanie w sprawie, czy też nie uczynić tego i to do niego należy inicjatywa co do wyboru trybu postępowania i podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Jeżeli przepisy prawa przewidują działanie organu z urzędu, to znaczy, że następuje to niezależnie od woli podmiotu, który złożył wniosek o wszczęcie postępowania.
W skardze wniesionej do Sądu skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji WINB:
1) błędną ocenę materiału dowodowego poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, wszczęte na skutek wniosku skarżącego, było bezprzedmiotowe i należało je umorzyć, mimo że bez poinformowania skarżącego o potrzebie uzyskania wiadomości specjalnych, zobowiązano inwestora do wykonania i przedłożenia oceny technicznej budynku w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego, w której to ekspertyzie, na życzenie inwestora, umożliwiono zastąpienie w ścianie przeciwpożarowej wymaganego przepisami materiału niepalnego na styropian, a potem uzyskano zgodę LKWPSP na taką bezprawną zamianę i bez powiadamiania skarżącego wydano pośpieszną decyzję o umorzeniu postępowania pomimo nieprawomocności postanowienia LKWPSP, które zaskarżył po zaznajomieniu się z aktami, a także pomimo że problem instalacji materiału palnego na ścianie oddzielenia pożarowego pozostał nadal, a więc organy nie mogą twierdzić, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i zamiast podjąć decyzję merytoryczną umorzyć postępowanie, twierdząc, że prawidłowość wykonanych robót będzie przedmiotem kontroli organu przy przeprowadzaniu obowiązkowej kontroli budowy na etapie składania wniosku o pozwolenie na użytkowanie;
2) rażącą obrazę art. 105 § 1 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania pomimo braku bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
Do skargi załączono kopię skargi z 18 grudnia 2023 r. do WSA w Warszawie na postanowienie KGPSP z 22 listopada 2023 r., znak: BPZ-II.5290.10.2023.3, stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie LKWPSP z 7 września 2023 r., znak: WZ.52840.136.2023.PO.
W odpowiedzi na skargę WINB, popierając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd uwzględnił ją również z przyczyn, które nie zostały w niej wyrażone. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną wskazaną w skardze.
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
W orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, określona w tym przepisie, odnosi się do sytuacji, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość może mieć w szczególności charakter przedmiotowy, co ma miejsce, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, bądź sprawa została już ostatecznie lub prawomocnie zakończona. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi więc wtedy, gdy nastąpi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowuje, że przestanie istnieć relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy, w postaci wydania decyzji administracyjnej. Inaczej mówiąc występuje ona, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 683-684; wyroki NSA z: 6 lutego 2018 r., II FSK 2113/16 i 9 listopada 2023 r., I OSK 1640/22).
W sprawie jest poza sporem, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało przez PINB z urzędu, w związku z pismem skarżącego z 22 lutego 2023 r., w którym domagał się sprawdzenia legalności opisanego budynku.
Niekwestionowane jest również, że jak wynika z ustaleń PINB, realizując zakończoną już budowę budynku, inwestor odstąpił od ustaleń projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Biłgorajskiego z 25 listopada 2021 r., znak: AB.6740.469.2021, o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z tym projektem sporna ściana od strony granicy z działką nr ewid.[...] (ściana wschodnia) powinna spełniać warunki ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W trakcie oględzin potwierdzono, że ściana ta posiada ocieplenie zewnętrzne styropianem, a więc materiałem palnym, co nie spełnia warunków ściany oddzielenia przeciwpożarowego.
Niewątpliwie też organy trafnie oceniły, że docieplenie omawianego obiektu styropianem nie stanowiło istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a Prawa budowlanego. W orzecznictwie wskazuje się, że istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego jest odstąpienie w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a normy tej nie stosuje się wobec projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione pod względem ochrony przeciwpożarowej, o czym stanowi art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. a Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2024 r., II OSK 2219/22). W rozpoznawanej sprawie odstąpienie w zakresie projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej bezsprzecznie zostało uzgodnione pod względem ochrony przeciwpożarowej.
W związku z tym PINB prawidłowo ocenił, że obiekt nie spełnia wymagań rozporządzenia w zakresie parametrów technicznych ściany oddzielenia przeciwpożarowego oraz stwierdził, że inwestor może doprowadzić wykonany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, poprzez "usunięcie obecnego ocieplenia ze styropianu i zastąpienie go wełną mineralną lub też innym materiałem niepalnym albo w inny sposób uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych".
Nie ulega jednak wątpliwości, że tak ustalony stan faktyczny sprawy nie uzasadniał stanowiska organów obu instancji o zaistnieniu przesłanki bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.) wszczętego z urzędu postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W tej sytuacji obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było orzec – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego – o nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanego budynku stanu zgodnego z prawem. Z przepisu tego wynika, że w przypadku, gdy roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (to jest m.in. gdy roboty te wykonano w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia), organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
O bezprzedmiotowości postępowania w żadnym razie nie mogło świadczyć to, że 13 września 2023 r. inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego i rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wraz z projektem technicznym przebudowy budynku biurowo-magazynowego w branży elektrycznej oraz postanowieniem LKWPSP z 7 września 2023 r., znak: WZ.52840.136.2023.PO, wyrażającym zgodę na spełnienie wymagań dla opisanego budynku w zakresie wykonania izolacji termicznej ściany oddzielenia przeciwpożarowego z materiału palnego (styropianu) w sposób zaproponowany w tej ekspertyzie. Zdaniem Sądu, skoro inwestor przedłożył opisane dokumenty, to obowiązkiem PINB było wydać decyzję – opartą o art. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego – o nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania, w zakreślonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanego budynku stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem tego organu było więc rozważyć zasadność nakazania inwestorowi – w tym trybie – czynności lub robót budowlanych, w szczególności: usunięcia istniejącego ocieplenia ze styropianu i zastąpienia go wełną mineralną lub też innym materiałem niepalnym albo wykonania obowiązków wynikających z przedłożonej przez inwestora ekspertyzy technicznej, to jest: wykonania awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego w budynku o natężeniu co najmniej 5 lx i czasie działania wynoszącego 1h oraz zapewnienia ponadnormatywnej ilości środka gaśniczego, to jest 2 kg (lub 3 dm3) na każde 50 m2 strefy pożarowej ZL, przy uwzględnieniu powierzchni strefy pożarowej, która wynosi 306,92 m2, dobrego dojazdu do omawianego obiektu i obecności stałych użytkowników, dobrze zaznajomionych w warunkami ewakuacji w obiekcie. Co więcej, w decyzji tej należało inwestorowi zakreślić termin wykonania nałożonych obowiązków, informując go jednocześnie o tym, że zgodnie z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, po upływie terminu zakreślonego w decyzji lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Tego organy niewątpliwie nie uczyniły, albowiem błędnie uznały, że w stanie faktycznym sprawy należało postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Wskutek przyjętego w sprawie stanowiska, organy obu instancji dopuściły się także wadliwej oceny zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Decyzje organów obu instancji naruszają zatem nie tylko powołane wyżej przepisy prawa materialnego, lecz również art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które nakładają na te organy obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych oraz ich prawidłowej oceny, a także należytego odzwierciedlenia wyników tej oceny w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Sądu, to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do argumentacji podniesionej przez skarżącego podkreślenia wymaga, że nawet jeśli faktycznie wniósł on skargę do WSA w Warszawie na postanowienie KGPSP z 22 listopada 2023 r., znak: BPZ-II.5290.10.2023.3, stwierdzające niedopuszczalność jego zażalenia na postanowienie LKWPSP z 7 września 2023 r., znak: WZ.52840.136.2023.PO, czego nie wykazał, gdyż nie przedstawił dowodu potwierdzającego skuteczne wniesienie tej skargi, to z uwagi na przywołane wyżej, mające zastosowanie w sprawie, przepisy Prawa budowlanego i rozporządzenia, okoliczność ta nie uzasadniałaby uchylenia zaskarżonej decyzji ani utrzymanej nią w mocy decyzji PINB. W rozpoznawanej sprawie wystarczające było to, że odstąpienie w zakresie projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej zostało bowiem uzgodnione pod względem ochrony przeciwpożarowej z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Na rozstrzygnięcie sprawy nie miało wpływu także to, że opisywany budynek znajduje się w odległości 1,53-1,55 m (zamiast 1,5 m) od ogrodzenia działki strony. Oczywiste jest bowiem, że różnica ta mieści się w granicach błędu pomiarowego, a poza tym oznacza, że budynek ten znajduje się w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy działki.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. Zarazem organ winny pamiętać o tym, że zgodnie z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, po upływie terminu zakreślonego w decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w powyższej decyzji, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Pomimo uwzględnienia skargi Sąd nie mógł orzec o zasądzeniu od organu odwoławczego na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania, to jest zwrotu kwoty uiszczonego przez nią wpisu od skargi, z uwagi na treść art. 210 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów; stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. W piśmie z 21 lutego 2024 r. zawierającym zawiadomienie o rozprawie, doręczonym stronie 26 lutego 2024 r., Sąd pouczył ją o skutkach niezgłoszenia wniosku przyznanie należnych kosztów we wskazanym terminie, jednakże strona nie złożyła takiego wniosku w ustawowym terminie.
Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji.