II SA/Lu 438/04

II SA/Lu 438/04 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2004-12-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Drwal
Jerzy Stelmasiak
Leszek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne
Lasy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 73 poz 764
art.3 - 5, 13
Ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.145 par.1 pkt.1 lit.a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant St. referent Beata Basak, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia prowadzenia uprawy leśnej I uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] [...] II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Lu 438/04
U z a s a d n i e n i e
Starosta decyzją z dnia [...] marca 2004 r. ([...]) odmówił S.C. stwierdzenia prowadzenia uprawy leśnej na stanowiących jego własność działkach nr 877, 134/1, 130/1, 123 oraz 1052, położonych w gminie S. Organ wskazał, iż zalesienie nie jest prawidłowe, bowiem nie spełnia warunków określonych w art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. z 2001 r. nr 73 poz. 764 ze zm.), a w szczególności wymogu udatności zalesienia nie mniejszej niż 70 %, co potwierdza przeprowadzona kontrola. Ponadto organ podnosi, iż zalesienie zostało dokonane niezgodnie z planem zalesienia, obowiązującym w momencie zalesiania.
Decyzja powyższa została podjęta po kolejnych odwołaniach S. C. oraz decyzjach organu odwoławczego.
Starosta bowiem najpierw odmówił stwierdzenia zalesienia na przedmiotowych działkach decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. ([...]), którą po rozpatrzeniu odwołania S.C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (decyzja SKO z dnia [...] września 2003 r., nr [...]), przede wszystkim z powodu braku potwierdzenia doręczenia właścicielowi planu zalesienia.
Starosta następnie podjął w dniu [...] listopada 2003 r. ([...]) decyzję i treści tożsamej z decyzją zaskarżoną uprzednio, wskazując, iż skarżący poświadczył znajomość ustawy oraz zobowiązał się do właściwego prowadzenia uprawy leśnej, a wszystkie wymogi zostały przez organ spełnione. Organ odwoławczy ponownie, po rozpatrzeniu odwołania uchylił decyzję pierwszoinstancyjną oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...]), powołując się na treść § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 lutego 2002 r. w sprawie zasad współdziałania Lasów Państwowych ze starostami w zakresie sporządzania planów zalesienia i uproszczonych planów urządzenia lasu, szkoleń, nadzoru na wykonywaniem prac zalesieniowych oraz dostarczania sadzonek (Dz.U. z 2002 r., nr 12 poz. 121), według którego plan zalesienia powinien zostać przekazany także właścicielowi gruntu, na co brak jest odpowiedniej dokumentacji.
Starosta decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. ([...]) po raz kolejny odmówił stwierdzenia prowadzenia uprawy leśnej, ponownie wskazując na spełnienie wymogów ustawowych. SKO, na skutek rozpatrzenia odwołania ponownie uchyliło decyzja pierwszoinstancyjną, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, zarzucają organowi naruszenia art. 107 § 3 kpa w zakresie braków w wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz związku uzasadnienia decyzji z jej treścią.
W wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, Starosta podjął omówioną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję z dnia [...] marca 2004 r.
S.C. w odwołaniu od niej wskazał na argumenty wskazywane już we wcześniejszych odwołaniach, akcentując ponownie fakt, iż nie otrzymał obowiązującego w dacie zalesiania planu zalesienia z dnia 31 marca 2003 r. (plan ten otrzymał z dniu 12 listopada 2003 r., a więc w sześć miesięcy po dokonaniu zalesienia), w związku z czym dokonał zalesienia na podstawie posiadanego przez siebie planu zalesienia z poprzedniego roku. Tym ten należy tłumaczyć fakt niespełnienia kryteriów udatności zalesienia według planu z 31 marca 2003 r., a spełnianie, w jego ocenie, tych wymogów według planu jesiennego (z 31 maja 2002 r.). Nie można w ocenie skarżącego przyjąć domniemania dostarczenia planu oraz jego znajomości, jeżeli nie można stwierdzić jego doręczenia właścicielowi gruntu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2004 r. ([...]) utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, opierając się na przekonaniu o małym prawdopodobieństwie nie otrzymania aktualnych planów zalesienia przez skarżącego w sytuacji, gdy zalesianie dokonywane było w określonym ciągu czynności, a ponadto, gdy skarżący znał procedurę w związku z wcześniej dokonywanymi przez niego zalesieniami. Zalesienie podlegające kwalifikacji przez organ nie spełnia warunków planu zalesienia, warunków art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz warunków stopnia udatności, co przesadza o treści decyzji.
S.C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wskazuje na argumenty podniesione w omówionym wyżej odwołaniu od decyzji Starosty oraz wskazuje na opóźnienie w rozpatrzeniu odwołania i doręczeniu decyzji.
Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, powołując się na argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpatrując skargę zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. z 2001 r. nr 73 poz. 764 ze zm.) formułuje podstawowe przesłanki poprawności dokonania zalesienia gruntu rolnego. Istotne znaczenie ma w tym kontekście art. 4 ust. 1 ustawy, wskazujący na warunek dokonania zalesienia na podstawie planu zalesienia.
Wcześniejsze w systematyce aktu przepisy wskazują na inne warunki, takie jak właściwości gruntu, który może być przeznaczony do zalesienia, objęcie tego gruntu planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1, ust. 2, ust. 3), zgoda starosty na przeznaczenie gruntu do zalesienia (art. 3 ust. 4), oraz decyzja starosty o przeznaczeniu gruntu do zalesienia (ust. 9). Warunki te nie budzą wątpliwości w kontekście rozpatrywanej skargi.
Decydujące znaczenie dla kwalifikacji prawnej zaskarżonej decyzji ma interpretacja art. 4 oraz art. 5 ustawy. Z treści art. 4 ust. 3 wynikają warunki poprawności zalesienia. Należy do nich, po pierwsze, zgodność dokonanego zalesienia z planem zalesienia, po drugie, dokonanie zalesienia na podstawie planu oraz prowadzenie uprawy zgodnie z planem urządzenia lasu lub odpowiednią decyzją starosty oraz po trzecie, osiągnięcie w rezultacie zalesienia, stopnia udatności uprawy nie mniejszej niż 70%. Odnośnie do planu zalesienia, ustawodawca określa w art. 5 ust. 1, iż jest on sporządzany przez właściwego ze względu na położenie gruntu nadleśniczego w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji starosty, o której mowa w art. 3 ust. 9 ustawy.
Rozpatrywana skarga zawiera dwa zasadnicze zarzuty. Po pierwsze, zarzuca organom, iż przyjęły obowiązek dokonania zalesienia na podstawie planu zalesienia aktualnego w chwili zalesienia, ale nie doręczonego właścicielowi zalesianego gruntu, oraz po drugie, iż oceniły stopień udatności uprawy na podstawie planu, który nie został doręczony a nie na podstawie planu, który był dostępny właścicielowi w czasie zalesiania.
Wskazane wcześniej przepisy nie regulują kwestii doręczenia planu zalesiania. Ustawodawca określając warunki sporządzania planu, w art. 13 jednak zawarł delegację ustawową dla właściwych ministrów odnośnie do określenia m. in. zasad współdziałania Lasów Państwowych ze starostami w zakresie sporządzania panów zalesienia i uproszczonych planów urządzenia lasu, a także nadzoru nad wykonywaniem oraz zalesieniowych.
Na podstawie art. 13 ustawy Minister Środowiska wydał w dniu 6 lutego 2002 r. rozporządzenie w sprawie zasad współdziałania Lasów Państwowych ze starostami w zakresie sporządzania planów zalesiania i uproszczonych planów urządzenia lasu, szkoleń, nadzoru nad wykonywaniem prac zalesieniowych oraz dostarczania sadzonek (Dz.U. nr 12, poz. 121). § 1 pkt 3 tego rozporządzenia określa, iż plan zalesienia sporządzany jest w czterech egzemplarzach, po jednym dla właściciela gruntu, starosty i nadleśniczego oraz dla wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Także zatem w tym przepisie nie jest sformułowany wyraźnie obowiązek doręczenia planu zalesienia właścicielowi gruntu, niemniej sformułowanie "sporządzany ... dla właściciela gruntu" zakłada, iż plan zalesienia jest właścicielowi znany w czasie zalesiania.
W ocenie sądu, w stosunku do planu zalesienia, znajduje zastosowanie sformułowana w art. 39 kpa i nie wyłączona przez przepis szczególny powoływanej ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. zasada oficjalności doręczeń, według której organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby. Użyty w kodeksie termin "pismo" traktowany jest jako określenie zbiorcze, dotyczące wezwań, zawiadomień, protokołów oraz każdego innego dokumentu, w tym także decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Warszawa 2000, s. 253 i nast.). Forma ta, uznana za zasadniczą formę komunikowania się organu ze stronami i uczestnikami postępowania, znajduje dodatkowe wzmocnienie w postaci zasady ogólnej wyrażonej w art. 14 § 1 kpa. Każdy wyjątek powinien być zatem wyraźnie sformułowany a także wyraźnie określony co do swego zakresu. W ocenie sądu, brak jest takiego określenia, w stosunku do planu zalesienia, w przepisach powoływanej ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia.
W szczególności nie można przyjąć, jak to uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, iż decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać utrzymana mimo bezsporności faktu braku dowodu potwierdzającego wręczenie skarżącemu planów zalesienia przedmiotowych działek, a małe prawdopodobieństwo, aby skarżący nie otrzymał planów zalesienia i na własne ryzyko podjął się zalesienia działek bez planów, czyni wyjaśnienia skarżącego mało wiarygodnymi. Zwłaszcza, że Kolegium w poprzednich trzech decyzjach uchylało kolejne decyzje organu pierwszej instancji a argumenty Starosty, zawarte w tych decyzjach nie uległy zasadniczym zmianom.
W postępowaniu będącym przedmiotem rozpatrywanej skargi, decyzja starosty o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia datowana jest na dzień [...] lutego 2003 r. Plan zalesienia sporządzony został w dniu 31 marca 2003 r. W aktach sprawy znajduje się dokument, stwierdzający odbiór przez właściciela planu zalesienia, dodatkowo zaktualizowanego, w dniu 12 listopada 2003 r. Zalesienie dokonane zostało w dniach 25 – 30 kwietnia 2003 r., a więc po sporządzeniu planu zalesienia, ale przed jego otrzymaniem przez właściciela gruntu. W tym czasie w posiadaniu właściciela był plan zalesienia z poprzedniego roku, na podstawie którego dokonane zostało zalesienie.
Należy zgodzić się z organem iż zasadnicze znaczenie dla oceny zalesienia ma spełnienie warunków art. 4 ust. 3 ustawy, a w szczególności ocena stanu udatności uprawy. W ocenie sądu jednak, kontrola wykonania zalesienia, dokonana w dniu 24 czerwca 2003 r., w której kontrolujący nie kwestionuje faktu, iż właściciel nie posiadał planu zalesienia, powinna obejmować wymogi planu znajdującego się w posiadaniu właściciela gruntu. Brak dowodu na otrzymanie przez właściciela planu z dnia 31 marca 2003 r. czyni dokonanie kontroli na podstawie kryteriów ustalonych w tym planie niezasadnym. Rzutuje to na podstawową dla kontroli ocenę stopnia udatności. Stopień ten powinien zostać zbadany na podstawie tego planu zalesienia, co do posiadania którego przez właściciela nie ma wątpliwości. Ma to miejsce w stosunku do poprzedniego planu zalesienia, z dnia 31 maja 2002 r.
Biorąc pod uwagę powyższe składniki oceny prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł stwierdzić zgodności zaskarżonej decyzji z wskazanymi wyżej przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.
Wyrok powyższy oznacza, że organ pierwszej instancji będzie zobowiązany jeszcze raz podjąć postępowanie administracyjne przedmiotem którego jest ocena stopnia udatności uprawy, przy czym ocena ta nie może być wyprowadzona z kryteriów planu, który nie został doręczony właścicielowi gruntu, lecz z kryteriów planu zalesienia, na podstawie którego zalesienie zostało faktycznie dokonane.