II SA/Lu 437/04

II SA/Lu 437/04 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2004-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Maciej Kierek /przewodniczący/
Wiesława Achrymowicz
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 95/05 - Wyrok NSA z 2005-10-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art.35 ust.1, 2, 4, art.32 ust.4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, 8, 77 par.1, 80, 104, 107 par.1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par.1 pkt.1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz,, Asesor WSA Wojciech Kręcisz / spr./, Protokolant St.insp. Elzbieta Czarnecka, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2004r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnieniu się wyroku; II. zasądza od Wojewody na rzecz S. M. 500 zł / pięćset/ zł. tytułem zwrotu kosztów procesu.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisów art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) w związku z art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r., Nr 207 poz. 2016) z upoważnienia Wojewody po rozpatrzeniu odwołania S.M. od decyzji Starosty z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu T. i S.H. pozwolenia na: rozbudowę budynku mieszkalnego i przebudowę konstrukcji dachowej z przystosowaniem na lokal mieszkalny, budowę garażu, budowę wiaty na działce nr ewidencyjny 825/3 bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego decyzją Starosty z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] o zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono T. i . H. pozwolenia na: rozbudowę budynku mieszkalnego i przebudowę konstrukcji dachowej z przystosowaniem na lokal mieszkalny, budowę garażu, budowę wiaty na działce położonej w S. o nr ewidencyjnym 825/3, bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej należącej do S.M.
Jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie Starosty zakwestionował w drodze odwołania S.M. właściciel nieruchomości sąsiedniej, podnosząc, iż projektowana inwestycja pozbawi go światła dziennego, jak również stanie się powodem zacieniania terenu, na którym znajduje się jego ogród.
Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu przez S.M. Wojewoda, jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołało się do ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie na etapie postępowania przed organem I instancji. W tym kontekście wskazano, iż wbrew wywodom S.M., zarzucającego między innymi obrazę przepisów ustawy Prawo budowlane, decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odwołując się do przepisu art. 4 ustawy Prawo budowlane wskazano, iż każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami obowiązującego prawa, a jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przepisów obowiązującego prawa przez organ I instancji rozstrzygający w tym przedmiocie. Ponadto, wskazano, iż kwestia nasłonecznienia mieszkania skarżącego poddana została szczegółowej analizie uprawnionego biegłego w przedłożonym przez niego na tę okoliczności opracowaniu. Zdaniem organu II instancji, w jego świetle – tj. opracowania analizującego zacienienie - brak jest podstaw do formułowania jakichkolwiek zastrzeżeń, zwłaszcza zaś naruszenia jakichkolwiek norm prawnych regulujących tę kwestię. Ponadto podniesiono również, iż miejsce lokalizacji inwestycji zostało ustalone ostateczną decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 2002 r. nr [...]. W tym też kontekście, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, iż projekt zagospodarowania działki budowlanej został opracowany zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji lokalizacyjnej, jak też warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołując się do tego rodzaju argumentacji, organ II instancji skonstatował również, iż sam skarżący, w analizowanym zakresie nie wskazuje o naruszenie, jakich norm obowiązującego prawa konkretnie chodzi, a ponadto, że ogranicza się jedynie do wyrażania niezadowolenia z sąsiedztwa planowanej inwestycji. W związku z tym, jak podniósł organ odwoławczy, Starosta zobligowany był do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Stosownie, bowiem do przepisów art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, spełnienie wymagań wskazanych w ust. 1 i 2 art. 35 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie daje podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Od tej decyzji S.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc, jak należy sądzić z żądania, o jej zmianę lub uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu żądania skargi skarżący formułował zarzut, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i interpretację. Obszernie opisując chronologię zdarzeń faktycznych i prawnych mających miejsce w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, skarżący S.M. wywodził, iż w sprawie niniejszej prowadzące go organy administracji publicznej, w niedokładny sposób wyjaśniły wszystkie istotne jej okoliczności. W tym kontekście, odwołując się do udzielonego zezwolenia Ministra Infrastruktury na odstępstwo od warunków technicznych określonych rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r., skarżący podnosił, iż w nienależyty sposób, w toku toczącego się postępowania rozważono istotną dla niego kwestię istnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, zwłaszcza, że przecież realizacja projektowanego zamierzenia inwestycyjnego zakładać ma posadowienie budowli w granicy z jego działką.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu i ponownie ją przywołując, jak również odwołując się w tym względzie do przepisu art. 143 kodeksu cywilnego, kwestionował słuszność zarzutów formułowanych w skardze i wnosiło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek u podstaw decyzji Sądu, niezależnie od argumentów i zarzutów formułowanych w samej skardze – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie, w jakim, w toku toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie uwzględniono uzasadnionego interesu osób trzecich – legły również inne względy uzasadniające stanowisko o naruszeniu przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontrola zaskarżonej decyzji wydanej z upoważnienia Wojewody zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy Prawo budowlane, jak również z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Ocena zaskarżonej decyzji formułowanych w stosunku do nich zarzutów musi uwzględniać treść przepisu art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi.
W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż jak należy zasadnie wnosić z lektury akt sprawy, zaskarżona decyzja wydana z upoważnienia Wojewody nie może się ostać.
W tym kontekście, odwołując się do chronologii zdarzeń faktycznych i prawnych, w rezultacie, których doszło do wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] o zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono T. i . H. pozwolenia na: rozbudowę budynku mieszkalnego i przebudowę konstrukcji dachowej z przystosowaniem na lokal mieszkalny, budowę garażu, budowę wiaty na działce położonej w S. o nr ewidencyjnym 825/3, bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej należącej do S.M., jak należy sądzić z ich osnów, zwłaszcza zaś uzasadnień, bezpośredniej causy ich wydania poszukiwać należy w postanowieniu Burmistrza z dnia [...]sierpnia 2003 r. nr [...] w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wydanym na podstawie udzielonego w dniu 13 sierpnia 2003 r. przez Zastępcę Dyrektora Departamentu I Architektury z upoważnienia Ministra Infrastruktury upoważnienia do wyrażenia zgody na przedmiotowe odstępstwo. Kwestia tegoż upoważnienia, jego oceny, konsekwencji dla sprawy administracyjnej stanowiącej przedmiot ogólnego postępowania administracyjnego, jak również postępowania sądowo administracyjnego, jawi się jako podstawowa i główna oś sporu w niniejszej sprawie.
W przekonaniu Sądu, uwzględniając determinowany ustawą prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakres kognicji Sądu, w niniejszej sprawie, zasadnie należy stwierdzić, iż w toczącym się postępowaniu, wskazana wyżej kwestia, jako podstawowa, nie została w należyty i dogłębny sposób poddana analizie i ocenie i to w sytuacji, gdy refleksja prawna w tym względzie była ze wszech miar, jak najbardziej uzasadniona. W rezultacie, jak wyżej wskazano doszło do naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, a także przepisów prawa materialnego. Charakter tych naruszeń, jakkolwiek jakościowo różnych, ale istotnych, skutkował jednocześnie wzajemnym ich przenikaniem się, tak, że dokonanie jednego z nich w rezultacie skutkowało następnym. W analizowanym zakresie, odwołując się do poszczególnych z nich – tj. do naruszeń przepisów prawa procesowego i prawa materialnego – podkreślić należy, iż w obydwu tych przypadkach sprowadzały się one w istocie rzeczy do tego samego kluczowego w sprawie niniejszej zagadnienia, a mianowicie do wyżej wskazanej kwestii udzielonego upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Po pierwsze, jako do podstawowych, odnieść się należy do uchybień wyrażających się w naruszeniu przed organem II instancji przepisów postępowania o istotnym wpływie dla wyniku sprawy. W zakresie odnoszącym się do charakteru i istoty postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, podstawowe znaczenie przypisać należy regulacji art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego. Ma on podstawowe znaczenie dla obowiązującego na gruncie kpa modelu instancyjności postępowania administracyjnego. Na etapie postępowania odwoławczego w administracji, w świetle tegoż przepisu, zwłaszcza również, gdy skonfrontować go z przepisem art. 138 kpa obowiązuje zasada, w świetle, której organ II instancji, zobowiązany jest do orzekania na etapie postępowania odwoławczego o istocie sprawy (przepis art. 15 w związku z art. 138 kpa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że do istoty dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy, z czego wynika, iż zadaniem organu administracji II instancji jest nie tyle kontrola zaskarżonej decyzji wydanej przez organ I instancji, co rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. np.: wyrok NSA z 29 kwietnia w sprawie, sygn. akt I SA Łd 112/98; wyrok NSA z 14 października 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1313/98), jak również, iż nie można sprowadzać celu postępowania odwoławczego w administracji, li tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji, albowiem postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa, o to zarówno pod względem legalności, jak i celowości (por. np.: wyrok NSA z 15 października 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1654/97; wyrok NSA z 11 czerwca 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 2498/98). Konfrontując treść wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązujące i w pełni afirmowane w tym względzie przez Sąd orzekający, wypowiedzi judykatywy, w zakresie, w jakim kreują one model postępowania odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, z trybem procedowania w niniejszej sprawie organu II instancji, stwierdzić należy, iż uchybia on temu modelowi. Jak należy, bowiem sądzić z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy ograniczył się w istocie rzeczy li tylko do zrekapitulowania w syntetyczny sposób motywów, które legły u podstaw decyzji wydanej przez organ I instancji, tj. decyzji Starosty. W tym kontekście znamienne jest, iż organ odwoławczy motywując rozstrzygniecie utrzymujące w mocy decyzję, od której odwoływał się S.M., powołując się na przepisy art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 i 2 i art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak również, ale w bardzo lakoniczny sposób na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – "[...] Projekt zagospodarowania działki budowlanej został opracowany zgodnie z [...] warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. [...]" – uczynił to w sposób świadczący o braku jakiejkolwiek refleksji w zakresie, do jakiego obligują takie zasady ogólne postępowania administracyjnego, jak te wskazane w przepisach art. 7 i 8 kpa, czy też przepisy szczegółowe zawarte w rozdziale 4 kodeksu postępowania administracyjnego - "Dowody" – zwłaszcza zaś przepisy art. 77 § 1 i 80 kpa.
W kontekście obowiązującego modelu postępowania odwoławczego w administracji – art. 15 i 138 kpa – obowiązujących i adresowanych do organów administracji publicznej zasad ogólnych postępowania administracyjnego – tj. zwłaszcza zasad praworządności, legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu strony – również szczegółowych przepisów regulujących zasady i tryb postępowania dowodowego, obowiązkiem organu było ponowne rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty zgodnie z obowiązującymi przepisami. Lektura akt sprawy, nie daje zaś podstaw ku temu, iżby zasadnie uznać, że organ odwoławczy uczynił zadość obowiązującemu w tym zakresie wzorcowi postępowania, skoro materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy jest niekompletny, a organ odwoławczy obligowany do tego przepisami obowiązującego prawa, nie podjął żadnych procesowych działań, których celem byłoby jego uzupełnienie i następnie kompleksowe rozważenie wszystkich dowodów, które stanowiłyby podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Odwołując się w bardzo lakoniczny sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i konstatując przy tym, iż planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z tymi przepisami, o czym miała zdaniem organu przekonywać również sporządzona przez uprawnionego biegłego ekspertyza, organ odwoławczy zupełnym milczeniem pominął kwestię realizacji planowanej inwestycji w warunkach udzielonego przez Ministra Infrastruktury upoważnienia do wyrażenia zgody na odstąpienie od przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przekonaniu Sądu, jakkolwiek na etapie postępowania administracyjnego przeprowadzony został dowód z opinii biegłego na okoliczność zacieniania działki skarżącego S.M., to jednak, abstrahując od tego, iż jak należy sądzić z analizy uzasadnienia treści zaskarżonej decyzji dowód ten nie został poddany wnikliwej ocenie, nie sposób zasadnie bronić tezy, iżby fakt przeprowadzenia dowodu na konkretną istotną w sprawie okoliczność - dowodu z opinii biegłego - zwalniał organ administracji publicznej – organ odwoławczy – z obowiązku poddania go ocenie w kontekście również istotnego, bodaj najistotniejszego w sprawie dowodu, a mianowicie dowodu z dokumentu w postaci udzielonego przez Ministra Infrastruktury upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, zwłaszcza zaś warunków, na których upoważnienie to zostało udzielone. Orzekając, co do istoty sprawy, organ odwoławczy zobowiązany był, więc dokonać wnikliwej oceny wskazanego dowodu, określonych w nim precyzyjnie warunków, jakim odstępstwo to ma czynić zadość, a następnie skonfrontować tę ocenę i wnioski z niej wypływające z innymi dowodami zebranymi i przeprowadzonymi w sprawie, jak również z zarzutami skarżącego. Zaniechanie tego obowiązku jest wręcz jaskrawo widoczne, zwłaszcza, gdy zważyć na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również i na to, że próżno by w aktach administracyjnych poszukiwać istnienia wskazanego dowodu – w aktach sprawy go, bowiem nie ma, jakkolwiek organy administracji I instancji –pierwotnie Burmistrz S. – na dokument ten się powołują wskazując na datę jego wystawienia (13 sierpnia 2003 r.), podmiot go wystawiający (Zastępca Dyrektora Departamentu Architektury i Budownictwa), jak również na wskazane w nim warunki odstępstwa (warunek zachowania uzasadnionych interesów osób trzecich). Posiadając wiedzę o tego rodzaju źródle dowodowym, jak również świadomość jego doniosłości i wagi dla rozstrzygnięcia sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, organ odwoławczy zobowiązany był dowód ze wskazanego oryginału dokumentu przeprowadzić.
Zaniechanie przeprowadzenia wskazanego dowodu z dokumentu, tym samym im jego oceny, również skonfrontowania go z innymi dowodami, a jest to oczywiste zwłaszcza w kontekście jego fizycznego braku w aktach sprawy administracyjnej I i II instancji, musi prowadzić do wniosku, iż ustalenia poczynione w sprawie przez organ odwoławczy, zważywszy na wagę i doniosłość tegoż dowodu, noszą wszelkie cechy dowolności. Zasadność tego stanowiska znajduje swoje odzwierciedlenie w obowiązującej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Jak słusznie i trafnie się podnosi nie ustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów budzi wątpliwości, co do prawidłowości oceny innych dowodów (wyrok NSA z 16 lutego 2000 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wr 28/98), a ponadto, iż "Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materialne dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art.77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa)" (por. wyrok Sądu Najwyższego z 23 listopada 1994 r. w sprawie sygn. akt III ARN 55/94).
W świetle wyżej formułowanych ocen i wniosków, w przekonaniu Sądu, zasadne jest stanowisko o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. W kontekście wskazanych zaniechań i uchybień stwierdzić należy, iż nie uczyniono zadość obowiązującemu na gruncie przepisów postępowania administracyjnego standardowi postępowania odwoławczego, co jednocześnie może stawiać, jako otwartą kwestię, czy w postępowaniu przed organem administracji publicznej II instancji doszło rzeczywiście do rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu przepisu art. 104 kpa, zwłaszcza w kontekście normatywnej wskazanej nim podstawowej formy rozstrzygania, tj. załatwiania sprawy decyzją czyniącą zadość przepisowi art. 107 § 1 i 3 kpa i zawierającą nakazane nim obligatoryjne elementy, którymi są również, co należy z cała mocą podkreślić uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji.
Po drugie, zasadnie należy skonstatować, iż wskazane naruszenie przepisów postępowania determinowało niejako w naturalny sposób naruszenie przepisów prawa materialnego. Wyraziło się ono w uchybieniu przepisom ustawy Prawo budowlane, w zakresie, w jakim naruszenie to eksponował w swojej skardze skarżący S.M. Polegało ono na braku należytego uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich. W analizowany kontekście, szczególnego podkreślenia wymaga kwestia następująca. W przekonaniu Sądu, bowiem, jakkolwiek faktem jest, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji powołał się na przepisy art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 i 2 i art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak również, ale w bardzo lakoniczny sposób i w bardzo ograniczonym, jak to wyżej już wskazano zakresie, na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jednak w żadnym razie nie zwalniało to organu administracji publicznej od jakiejkolwiek prawnej refleksji, której przedmiotem byłaby kwestia poszanowania występujących w obszarze projektowanego obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, zwłaszcza, że przecież organ orzekał w warunkach, ze swej istoty wyjątkowych. Projektowane zamierzenie inwestycyjne realizowane być miało, bowiem przy zastosowaniu odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych. Już ta sytuacja, której organ odwoławczy, jak należałoby oczekiwać po lekturze akt, był w pełni świadomy, nakazywała, iżby zachować w tym zakresie wręcz wzmożoną aktywność wyrażającą się we wszechstronnym przeanalizowaniu wszelkich związanych z tym zagadnieniem okoliczności faktycznych, jak i prawnych. Wykładnia wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów ustawy Prawo budowlane, formułowane na jej podstawie wnioski, muszą uzasadniać twierdzenie o ułomności procesu stosowania prawa, albowiem nie uwzględniał on, zwłaszcza w kontekście wydanego upoważnienia na wyrażenie zgody na odstępstwo, zasad wynikających z przepisów ogólnych, w tym przypadku zaś wynikających z przepisu art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Fakt udzielenia w trybie przepisu art. 9 ustawy Prawo budowlane, upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno – budowlanych, jakkolwiek posiada ono charakter doraźnej materialno - prawnej (quasi normatywnej) podstawy rozstrzygania w konkretnej sprawie, co z całą pewnością jednak nie przesądza o tym, iż jest to podstawa samoistna i obowiązująca bez uwzględnienia kontekstu systemu prawa, w jakim została ustanowiona, sam w sobie i ze swej istoty, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku respektowania i realizowania wyrażonej w przepisie art. 6 kpa, a bezpośrednio zakotwiczonej na poziomie konstytucyjnym (art. 7) ogólnej zasady legalizmu, jak również wyrażonej w przepisie art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa, a także wywodzonej z niej szczegółowej zasady zaufania obywateli do państwa, funkcjonującej zarówno w płaszczyźnie stanowienia, jak również stosowania prawa (por. np. orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r. w sprawie sygn. akt K. 25/95). Z całą pewnością też, zwłaszcza w kontekście wskazanych zasad ogólnych, udzielenie w trybie art. 9 ustawy Prawo budowlane upoważnienie organu do wyrażenia zgody na wskazane nim odstępstwo, nie inicjuje takiego mechanizmu i trybu postępowania w sprawie, który nie czyniłby zadość zasadom wyrażonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza zaś nie zwalnia i w żadnym też razie nie ogranicza władztwa organu administracji w jakimkolwiek stopniu i zakresie w realizowaniu nakazu rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy. Za w pełni aktualny i obowiązujący w tym względzie uznać należy pogląd naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 17 października 1985 r. w sprawie sygn. akt II SA 1319/85, w świetle, którego upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych uprawnia jedynie organ do udzielenia odstępstwa, w żadnym zaś razie tego odstępstwa jednak nie nakazuje, co jest zgodne z zasadą organ administracji publicznej dysponując udzielonym mu upoważnieniem, rozpatrując sprawę jest zobowiązany, na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego samodzielnie ocenić czy odstępstwo może mieć zastosowanie.
Skoro tak, w pełni zasadnie oczekiwać należało, iż w realiach niniejszej sprawy, ocena tego rodzaju zostanie w należyty sposób, uwzględniający również przepis art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zwłaszcza w zakresie nakazanego nim poszanowania występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich – w tym kontekście, organ II instancji kwestię tę powinien w szczególny sposób rozważyć, zwłaszcza, że przecież decyzja organu I instancji, odwołując się do przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jako obszar oddziaływania obiektu wskazuje nieruchomość, działkę o numerze 826, należącą do skarżącego S.M.. W tym względzie, konfrontując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w zakresie, w jakim nie zawiera ona pogłębionej analizy i refleksji dotyczącej przywoływanych przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przywoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jak również braku jakiegokolwiek odniesienia się do nich w kontekście obowiązywania przepisu art. 5 ust. 2 ustawy, a także w zakresie, w jakim lakonicznie odwołuje się do opinii biegłego, podnieść należy, iż rzeczywiście kwestia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, zwłaszcza, że występują one w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego nie doczekała się należytego rozważenia. W każdym razie o tym, iżby tak było nie przekonuje treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Zasadnie uznać należy, iż przedmiotowe zagadnienie musi podlegać stosunkowo szerokiemu rozumieniu, o czym przekonuje chociażby konwencja językowa zastosowana przez ustawodawcę przy redakcji tego przepisu. Niezależnie od tego, stanowisko to, znajduje również swoje odzwierciedlenie w dotychczasowej linii orzecznictwa sądowego, afirmowanej przez Sąd orzekający w sprawie (por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2000 r. w sprawie sygn. akt IV SA 807/98, postanowienie NSA z 24 kwietnia 2001 r. w sprawie sygn. akt IV SA 558/99). Organ administracji publicznej rozstrzygając w sprawie, z zakresu stosowania przepisu art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co może, ale nie zawsze przecież musi prowadzić do wniosku o istnieniu sprzecznych interesów stron, jakkolwiek z reguły jak należy sądzić konflikt tego rodzaju będzie istniał, jest zobowiązany do takiego przeprowadzenia analizy tych interesów, aby jednoznacznie wskazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jakie względy (prawne i społeczne) zostały przy jego podejmowaniu wzięte pod uwagę, dlaczego pewne argumenty przedłożone zostały nad inne i w jaki sposób rozważono interesy strony, dla której rozstrzygnięcie sprawy jest niekorzystne (por. wyrok Sądu Najwyższego z 12 lutego 1997 r. w sprawie sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, Nr 19, poz. 366). W tym kontekście jakkolwiek, na gruncie przywołanego przepisu ustawy, ustawodawca posługuje się zwrotem nieostrym – "uzasadniony interes osób trzecich" – to jednak, już zważywszy na wyżej przywołane stanowisko Sądu Najwyższego okoliczność ta, nie zwalnia organu administracji z ich identyfikacji i skonkretyzowania, jako adekwatnych w realiach poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1997 r. w sprawie II SA/Lu 585/96 "Z pojęcia niedookreślonego (nieostrego) nie wynika swoboda wykładni prawa, lecz obowiązek precyzyjnego jego wyjaśnienia oraz kompetencja posługiwania się w jego stosowaniu zasadami prawa oraz ocenami pozaprawnymi. Proces interpretacji pojęć nieostrych jest elementem wykładni prawa".
W każdym, więc z przypadków prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę podlegają ocenie ujemne następstwa dla obszaru objętego oddziaływaniem realizowanej inwestycji. W świetle dotychczasowego dorobku orzecznictwa sądowego wskazać można chociażby na kwestie odnoszące się do zagadnień: korzystania na sąsiedniej nieruchomości ze środków łączności i odbioru sygnałów radiowo – telewizyjnych (wyrok por. NSA z 26 sierpnia 1994 r. sygn. akt SA/Wr 852/94); pozbawienia lub ograniczenia dopływu światła dziennego do znajdujących się na sąsiedniej nieruchomości upraw roślinnych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt II ARN 73/95, wyrok Sądu Najwyższego z 6 lipca 1995 r. w sprawie sygn. akt III ARN 17/95); charakter sąsiedniej nieruchomości, jako działki budowlanej, a to w kontekście możliwości realizowanych na niej z optymalnym jej wykorzystaniem, w nie określonej perspektywie czasu zamierzeń inwestycyjnych.
W przekonaniu Sądu, w świetle wyżej formułowanych ocen i wniosków z ich wypływających zasadnie, więc należało zaskarżoną decyzję uchylić, jako naruszająca przepisy postępowaniu oraz przepisy prawa materialnego, w zakresie, w jakim wskazano je w przedstawionych rozważaniach. Ponownie orzekając w sprawie, organ II instancji, uwzględni w toku prowadzonego postępowania obowiązujący normatywny model postępowania odwoławczego w administracji, zasady ogólne postępowania (art. 6, 7, 8 kpa) oraz stosowne przepisy szczegółowe (art. 77 § 1, art. 80 kpa), podda zebrany i kompletowany materiał dowodowy wszechstronnej analizie i ocenie, prawidłowo stosując przepisy ustawy Prawo budowlane, bez wyżej wskazanej negatywnej ich selekcji, po czym w zależności od treści poczynionych ustaleń faktycznych i procesu subsumcji wydane adekwatne do nich rozstrzygnięcie, czyniące zadość normatywnym warunkom określonym przepisem art. 107 § 1 i 3 kpa, tak w zakresie odnoszącym się do osnowy decyzji, jak również zwłaszcza jej uzasadnienia prawnego oraz faktycznego.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c", "a" i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.