VII SA/Wa 1817/21

VII SA/Wa 1817/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska
Grzegorz Antas /przewodniczący/
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 2064/22 - Wyrok NSA z 2024-06-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1121
art. 234 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 23
art. 7 art. 77 par. 1 art. 80 art. 84 par. 1 art. 107 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. G. i D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) sierpnia 2020 r. znak (...) w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), po rozpoznaniu odwołania T. D. oraz A. i D. G. reprezentowanych przez radcę prawnego L. Z. od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2020 r. Nr [...] nakazującej skarżącym wykonanie do dnia 30 września 2020 r. urządzeń zapobiegającym szkodom – utrzymało ww. decyzję w mocy.
Uzasadniając decyzję SKO wyjaśniło, że decyzją z [...] marca 2019 r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. i D. G. od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2019 r. Nr [...] zobowiązującej ich do przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr [...] położonej w [...] przez odtworzenie rowu wzdłuż granicy z działką nr [...] orzekło o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy [...][...] lipca 2020 r. wydał decyzję Nr [...] zobowiązującą T. D. oraz A. i D. G. do wykonania w terminie do 30 września 2020 r. urządzeń zapobiegających szkodom.
Od ww. decyzji odwołanie złożył T. D., a także pełnomocnik A. i D. G. SKO omówiło zarzuty ww. odwołań i stwierdziło, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 234 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (dalej" "p.w."), stanowiący, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
Zarówno art. 29 ust. 3 nieobowiązującej już ustawy - Prawo wodne, jak i art. 234 ust. 3 p.w. mówią o wydaniu przez organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu, który spowodował zmianę stanu wód na gruncie, przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, przy czym warunkiem koniecznym jest stwierdzenie spowodowania przez właściciela gruntów zmiany stanu wód na gruncie oraz jego szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Dla nałożenia sankcji w postaci nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom niezbędne jest łączne zaistnienie dwóch przesłanek: zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych np. stanu wody na gruncie, kierunku spływu wód oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie.
Prowadzone przez organ administracji w tym przedmiocie postępowanie wyjaśniające ma zatem wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona negatywny wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Sama zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia zatem jeszcze do tego, aby organ uwzględnił zgłoszone w trybie omawianego przepisu żądanie, gdyż konieczne jest także stwierdzenie istnienia związku przyczyno-skutkowego pomiędzy tą zmianą a szkodą na nieruchomości sąsiedniej.
Poczynienie ustaleń w zakresie niezbędnym dla zastosowania art. 234 ust. 3 ustawy co do zasady wymaga wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego organów administracji o właściwości ogólnej. Sprawy prowadzone w trybie tego przepisu są z reguły sprawami specyficznymi i skomplikowanymi, do rozstrzygnięcia których potrzebna jest wiedza z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodno-prawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie nawet przeprowadzenie badań, analiz i obliczeń. Dlatego też w orzecznictwie przyjmuje się, że w tego rodzaju sprawach należy korzystać z dowodu w postaci opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu wymagane jest w szczególności, gdy tak jak w sprawie istnieje różnica stanowisk między właścicielami gruntów sąsiednich w przedmiocie zakłócenia stosunków wodnych albo w sytuacji istniejących wątpliwości co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych lub ich ocen merytorycznych. Opinia biegłego niekiedy jest więc jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu lub braku istnienia związku przyczynowego między określonym działaniem, a stanem wód oraz wskazującym - w razie przesądzenia tego związku - na rodzaj koniecznych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Uchylając uprzednio wydaną decyzję organu I instancji I przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi SKO wskazywało, że postępowanie w sprawie toczy się na podstawie art. 234 ust. 3 p.w. Tak więc należy uzyskać odpowiedź na pytania - czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie, kto ową zmianę spowodował oraz czy owa zmiana nastąpiła ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wówczas dopiero jest możliwe nakazanie sprawcy szkody (osobie, która doprowadziła do naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich) bądź to przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń, które mają zapobiegać szkodom.
Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2019 r. powiadomił strony postępowania o terminie przeprowadzenia czynności dowodowej (oględzin); termin wskazanej czynności został wyznaczony na dzień 25 kwietnia 2019 r. Jednocześnie wystąpił do Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] o wyjaśnienie powstałych w toku postępowania wątpliwości (ewidencja melioracji wodnych). Wody Polskie w piśmie z 23 maja 2019 r. wyjaśniły, że działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone w [...] figurują w ewidencji melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów; na wskazanych nieruchomościach znajdują się urządzenia melioracji wodnych. Jednocześnie poinformowano, że rów oznaczony, jako [...] nie figuruje w prowadzonej przez Zlewnię ewidencji.
17 czerwca 2019 r. zostały przeprowadzone oględziny na gruncie z udziałem biegłego Sądu Okręgowego w [...] z zakresu gospodarki wodnej, melioracji i ochrony środowiska przyrodniczego. Organ I instancji zwrócił się również o opinię do biegłego z zakresu melioracji i kształtowania środowiska dr inż. K. S. o uzupełnienie wydanej uprzednio opinii. Biegły w piśmie z 8 września 2019 r. wyjaśnił, że dokonał ponownej wizji lokalnej i w pełni podtrzymuje tezy wyrażone w poprzedniej opinii z 28 grudnia 2018 r. Uważa, że dla prawidłowego odwodnienia działek o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] konieczne jest, aby został odtworzony rów na działce nr [...]. "Rów [...] jest integralną częścią systemu odwadniającego przedmiotowe działki, zgodnie z prawami fizyki woda płynie od najwyższego punktu do najniższego. Działka nr [...], na której rów został zlikwidowany, znajduje się prawie na początku systemu odwadniającego. Wszelkie prace melioracyjne powyżej tego nieczynnego odcinka rowu nie przyniosą żadnego efekty, albo ich działanie będzie miało ograniczony charakter." W sytuacji, gdy ów odcinek rowu [...] zostanie odtworzony, należy przystąpić do prac konserwacyjnych na wskazanych działkach. Kolejnego uzupełnienia swej opinii wskazany biegły dokonał 29 grudnia 2019 r., w którym odniósł się przede wszystkim do zarzutów pełnomocnika L. Z. Następnie w dniu 23 marca 2020 r. zostały przeprowadzone kolejne oględziny na gruncie z udziałem przedstawiciela Stowarzyszenia [...].
Z akt przedmiotowej sprawy wynika ponadto, że został przeprowadzony dowód w postaci opinii biegłych hydrologów ze Stowarzyszenia [...] dr hab. inż. Z. P. (profesora nadzwyczajnego) i Pana mgr inż. J. G. Biegli przede wszystkim zaznaczyli, że z uwagi na ukształtowanie wysokościowe terenu, odpływ powierzchniowy wód (tak opadowych, jak i roztopowych) na badanym terenie jest możliwy wyłącznie poprzez system rowów otwartych, odprowadzających wody w kierunku północno-wschodnim do rzeki [...]. Wzdłuż ulicy [...] (następnie skręcający w kierunku północnym) biegł rów oznaczony na mapie melioracyjnej, jako [...], który jednak z niewiadomych powodów nie został uwidoczniony w ewidencji Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...]. "Brak rowu [...] w ewidencji Wód Polskich nie oznacza jednakże, że taki rów faktycznie nie istniał w terenie. Jego istnienie potwierdza zarówno mapa topograficzna (...) jak i znacznie później wykonane zdjęcia satelitarne. Na zdjęciu z 2010 roku (...) wyraźnie widoczny jest rów biegnący wzdłuż działek [...],[...] i [...], następnie przechodzący przez dwa stawy znajdujące się na działkach [...] i [...], a następnie po granicy działek [...] i [...]." Biegli zaznaczyli, że w 2013 r. część owego rowu pomiędzy stawami została zlikwidowana. Następnie w 2017 r. został wykonany nowy odcinek rowu - poprowadzony (z pominięciem stawu na działce nr [...]) w stronę drogi, a następnie do granicy z działką nr [...], gdzie rów się kończył. Ten nowy odcinek rowu wykonano wskutek interwencji w Urzędzie Gminy [...] i Starostwie Powiatowym w [...] właścicieli działek oznaczonych numerami: [...],[...],[...],[...] i [...], które to nieruchomości ulegały podtopieniu po intensywnych opadach. Zauważono również, że na działce nr [...] były dokonywane zmiany - powiększono staw, z jednoczesną likwidacją odpływu ze stawu w kierunku północnym. "Wykonanie nowego rowu bez połączenia ze stawem na działce [...], z którego nie było odpływu oczywiście nie przywróciło dawnych warunków odpływu z analizowanego terenu". Później ( w 2018 r.) zasypano staw na działce nr [...], zaś na działce nr [...] odtworzono dawny rów [...] (nie ma on jednak połączenia ze stawem, ale kończy się przy płocie niezabudowanej działki). Jak wskazali biegli w trakcie wizji terenowej ustalono, że warunki odpływu wód na badanym terenie pozostawały niezmienione od lat 80-tych XX wieku do roku 2010. Wskutek opisanych wyżej zmian, obszar o pow. ok. 8 ha nie ma w ogóle zapewnionego odpływu powierzchniowego, co skutkuje podtopieniami w czasie intensywnych opadów lub roztopów; chodzi głównie o teren o lokalnym obniżeniu, tj. teren w sąsiedztwie działek: [...],[...] i [...]. Obecny stan zagospodarowania na gruncie nie zmienił się od 2018 r. Biegli wskazali, że po analizie tak materiałów archiwalnych, jak i na podstawie oględzin doszli do wniosku, że na badanym obszarze zmienione zostały warunki odpływu powierzchniowego ze szkodą dla gruntów sąsiednich, których powodem było:
- częściowa likwidacja rowu [...] na działkach: [...],[...],[...],[...] oraz [...],
- likwidacja stawu na działce nr [...],
- brak dopływu rowem [...] do stawu na działce nr [...] oraz odpływu z niego.
""Wykonanie nowego rowu na działkach [...],[...],[...],[...] nie rozwiązuje problemu odwodnienia terenu w warunkach intensywnych opadów lub roztopów. Nowy odcinek rowu kończy się bowiem na granicy z działką [...] i nie ma łączności z siecią melioracyjną odprowadzającą wody w kierunku północno-wschodnim, do rzeki [...] ".
Zaznaczono również, że najwyższe punkty terenu (100,30, 100,43 i 99,95) występują w odległości 120-160 m od krawędzi drogi i wyznaczają granice mikrozlewni, tj. linię określającą kierunek spływu powierzchniowego (na lewo od granicy spływ odbywa się w kierunku południowym w stronę drogi, na prawo w kierunku północnym). Z kolei najniższe punkty terenu (rzędne ok. 97,50 m n.p.m.) znajdują się na odcinku odtworzonego rowu [...]. "Odpływ wody z analizowanego terenu może się odbywać wyłącznie w postaci odpływu gruntowego w kierunku północnym, ponieważ we wszystkich przekrojach teren obniża się w tym kierunku. Z tego względu w normalnych warunkach hydrometeorologicznych (tj. poza okresami zdarzeń ekstremalnych), pomimo powolnego odpływu gruntowego nie występuje zagrożenie podtopienia terenu". Natomiast w sytuacji zaistnienia zdarzeń ekstremalnych (bardzo intensywne opady lub roztopy) nie ma możliwości odprowadzenia wód powierzchniowych, jako że rów na działkach [...],[...],[...] i [...] nie jest połączony z dolnym odcinkiem rowu [...]. Znajdujący się na wskazanych nieruchomościach rów nie tylko nie zapewnia odwodnienia najniższej części terenu (sąsiedztwo działek [...].[...] i [...]), ale stwarza dodatkowe zagrożenie z uwagi na odwrotny spadek dna rowu. Poza tym do przekroju P-3 spływa woda rowem, który biegnie wzdłuż działki nr [...]. Ze względu na powyższe spływ wody istniejącymi rowami odbywa się w kierunku odwrotnym, niż to powinno mieć miejsce, co zwiększa możliwość podtopień niższych terenów w sąsiedztwie przekroju P-l.
Jak zauważyli biegli, przyczyną takiego stanu rzeczy jest zlikwidowanie odcinków rowu [...] na działkach o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...] oraz likwidacja stawu na działce nr [...]; co narusza regulacje ustawy Prawo wodne - art. 50, art. 231, art. 234.
W zaleceniach biegli wskazali, że aby wody powierzchniowe prawidłowo spływały z terenu o pow. ok. 8 ha należałoby:
- przywrócić ciągłość odpływu rowem [...], tj. połączenie istniejącego dolnego odcinka ze stawem na działce [...] oraz połączenie tego stawu z nowym rowem na działkach [...],[...],[...] i [...] (konieczne jest też przebudowanie nowego rowu w taki sposób, aby spadek jego dna zapewnił odpływ wody z najniższej części terenu w sąsiedztwie działek [...],[...] i [...]),
- przywrócić ciągłość odpływu można również poprzez połączenie nowego przebudowanego rowu (na działkach [...],[...],[...] i [...]) z dolnym odcinkiem rowu [...] (z pominięciem stawu na działce [...]); trasę rowu można też poprowadzić wzdłuż przekroju P-3 lub alternatywnie wzdłuż przekroju P-4 - z takim rozwiązaniem wiązałaby się jednak konieczność przebudowy przydrożnego rowu biegnącego wzdłuż działki [...], aby nadać mu właściwy spadek dna.
Wskazano również na jeszcze jedno rozwiązanie (najmniej korzystne) polegające na połączeniu nowego przebudowanego rowu (na działkach [...],[...],[...] i [...]) z rowem biegnącym z zachodu na wschód w północnej części analizowanego obszaru (rów lub kanał zamknięty, tj. rurociąg).
Biegli podkreślili, że analizowany teren jest przeznaczony pod zabudowę, dlatego też parametry sieci odwadniającej powinny spełniać wymagania projektowe jak dla sieci kanalizacji deszczowej.
Po przeanalizowaniu całości zgromadzonego materiału dowodowego Wójt Gminy [...] postanowił przychylić się do zaleceń zawartych w ostatniej z opinii i uznał, że aby przywrócić ciągłość odpływu należy połączyć nowy przebudowany rów na działkach [...],[...],[...] i [...] z dolnym odcinkiem rowu [...], z pominięciem stawu na działce [...] wzdłuż przekroju P-3. Wobec powyższego zobowiązał:
- T. D. (właściciela działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...]) do wykonania odpływu rowu na opisanych nieruchomościach stanowiących jego własność,
- A. i D. G. (właścicieli działki nr [...]) - do przywrócenia ciągłości poprzez połączenie nowego odcinka odpływu wykonanego przez T. D. z dolnym odcinkiem rowu [...], znajdującego się za ogrodzeniem na działce nr [...].
SKO wyjaśniło, że T. D. jest właścicielem działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...],[...],[...] i [...], na których dokonano częściowej likwidacji rowu [...] oraz działki nr [...], na której zlikwidowano staw (staw został zasypany), a A. i D. G. to właściciele działki nr [...], na której znajduje się staw, od którego nie ma odpływu i dopływu do rowu [...] - staw ów został powiększony, ale zlikwidowano odpływ ze stawu w kierunku północnym, na działce tej odtworzono dawny rów [...], który jednak nie łączy się ze stawem (kończy się przy płocie niezabudowanej nieruchomości). Oznacza to, że wymienieni wyżej właściciele wskazanych nieruchomości dokonali takich zmian w zakresie stosunków wodnych, że odbyło się to ze szkodą w postaci podtapiania działek o numerach [...] (właściciele K. T. i D. W.) i nr [...] (A. M. i P. G.). Spełnione zostały zatem przesłanki określone w przepisie art. 234 ust. 3 p.w.
Organ I instancji miał zatem podstawy, aby zobowiązać właścicieli nieruchomości, którzy swoimi działaniami doprowadzili do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla działek sąsiednich do podjęcia określonych działań. Ustawodawca w przywołanym przepisie przewidział dwa rozwiązania, tj. bądź to przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Biegli z zakresu hydrologii zaproponowali trzy rozwiązania. Wójt Gminy [...] przychylił się do zaleceń prof. Z. P. biegłego hydrologa, że w celu przywrócenia ciągłości odpływu należy połączyć nowy, przebudowany rów na działkach [...],[...],[...],[...] z dolnym odcinkiem rowu [...] z pominięciem stawu na działce ewid. nr [...] wzdłuż przekroju P-3 (rys. 10); w tym wariancie biegły wskazał, że ów rów alternatywnie może być poprowadzony wzdłuż przekroju rowu P-4, jednakże to wiązałoby się z koniecznością przebudowy przydrożnego rowu biegnącego wzdłuż działki nr [...], w celu nadania mu właściwego spadku dna.
W związku z tym Wójt Gminy [...] zobowiązał właściciela działek [...],[...],[...],[...] i [...] do wykonania na wskazanych nieruchomościach odpływu, zaś właścicieli działki nr [...], tj. A. i D. G. do połączenia nowego odcinka odpływu, który ma wykonać T. D. z dolnym odcinkiem rowu [...], który znajduje się na działce [...].
Odnosząc się do zarzutów przedstawionych T. D. SKO uznało, że nie może się odnieść do poprzednich działań na jego terenie związanych z odwodnieniem, a które miały miejsce wspólnie z gminą w 2005 r. i w 2016 r., jako że nie było to przedmiotem niniejszego postępowania. Sprawa ewentualnych rozliczeń kosztów na wskazane wyżej działania również nie może być obecnie rozpatrzona, jako że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie zbadanie, czy w sprawie organ I instancji prawidłowo zastosował regulację wynikającą z art. 234 ust. 3 p.w. Ponadto rów [...] istniał, o czym świadczą zdjęcia satelitarne z 2010 r., zaś jego część (pomiędzy stawami) w 2013 r. uległa likwidacji. Nowy odcinek rowu wykonano w 2017 r. po interwencji właścicieli zalewanych działek o numerach [...],[...],[...],[...] i [...], z pominięciem stawu na działce nr [...] stanowiącej jego własność. Rów ten poprowadzono w kierunku drogi, a następnie do granicy z działką [...] (zakończenie rowu). Ów nowy odcinek rowu, który nie miał połączenia ze stawem na działce nr [...] nie poprawił stanu odwodnienia na gruncie. Z kolei w 2018 r. doszło do zasypania stawu na działce nr [...].
Natomiast w stosunku do zarzutów A. i D. G. wyjaśniło, że zarzut naruszenia art. 195 p.w. jest niezrozumiały, jako że przywołana norma nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonej decyzji (przepis ten stanowi o urządzeniach melioracji wodnych). W stosunku do zarzutu naruszenia art. 234 p.w. SKO uznało, że wypowiedziało się już w poprzedniej części swych rozważań, wskazując szczegółowo, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył obowiązującego prawa, tj. wskazanej regulacji. Nie można się również zgodzić tym, jakoby w zaskarżonej decyzji Wójt Gminy [...] tylko ogólnie określił, że odwołujący się są zobowiązani do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, bez bliższego wskazania jakich. Jakkolwiek istotnie sentencja decyzji zawiera ogólne stwierdzenie, to jednak w uzasadnieniu decyzji (str. 4) wyraźnie wskazano, jakie to ma być urządzenie zapobiegające szkodom. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji administracyjnej, zaś właśnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji skonkretyzował (wyraźnie i jednoznacznie uszczegółowił) ogólny nakaz wyrażony w sentencji. W stosunku do zarzutu, że Wody Polskie nie stwierdziły istnienia rowu [...], a organ zajął stanowisko, że rów taki istnieje, SKO wyjaśniło, że Wody Polskie wyłącznie wskazały, że ów rów nie figuruje w ewidencji prowadzonej przez ten organ, jako urządzenie melioracji wodnych, nie zanegowały natomiast samego faktu istnienia tegoż rowu co potwierdził biegły z zakresu hydrologii m. in. na podstawie zdjęć satelitarnych i mapy topograficznej (rów był zaznaczony na mapie melioracyjnej, ale nie wprowadzono go z niewiadomych przyczyn do ewidencji).
SKO wyjaśniło też, że zgodnie z art. 62 k.p.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony (tzw. współuczestnictwo). Skoro niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek P. G. i D. W. - właścicieli zalewanych nieruchomości - zaś postępowanie było prowadzone przez Wójta Gminy [...] w trybie art. 234 ust. 3 p.w., to nie było przeciwwskazań, aby w prowadzić jedno postępowanie i zobowiązać w jednej decyzji wszystkie osoby, które naruszyły stosunki wodne do określonych działań. Nie potwierdził się również zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. W sentencji decyzji, jako strony zostali wskazani A. i D. G., jako że są współwłaścicielami działki nr [...], z kolei fakt skierowania korespondencji do obu małżonków nie ma znaczenia dla sprawy, nie powinni oni w ogóle otrzymać decyzji organu I instancji, jako że w sprawie został ustanowiony pełnomocnik.
Z powyższą decyzją nie zgodzili się skarżący, wnosząc pismem swej pełnomocnik datowanym na 13 września 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:
"1. art. 234 ust. 1 i 3 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że skarżący mieli świadomość tego, że swoim działaniem spowodowali zmianę naturalnych stosunków wodnych i spowodowali szkody na gruntach sąsiednich;
2. art. 26 i 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że uzasadnienie jest integralną częścią decyzji i tym samym jest podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego w administracji;
2. art. 2 pkt.10 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że wody opadowe nie są ściekami komunalnymi i tym samym nałożenie na skarżących nakazu wybudowania urządzeń odprowadzających takie wody;
3. art. 7 ust. 1 o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że zadania z zakresu kanalizacji, usuwania opadów i ścieków nie należą do zadań samorządu gminnego i obciążenie usuwaniem ich skarżących;
4. art. 7 kpa poprzez uznanie, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do nałożenia na strony nakazu "...wykonania urządzeń zapobiegających szkodom..." poprzez wybudowanie przez skarżących urządzeń spełniających wymagania projektowe jak dla sieci kanalizacji deszczowej.
5. art. 7 kpa poprzez powołanie się na ekspertyzę Stowarzyszenia [...], że skarżący mają wykonać urządzenia odwadniające, chociaż rzeczona ekspertyza takiego wskazania nie podaje;
6. w sposób nieuprawniony w jednej decyzji wydano nakaz w stosunku do dwóch różnych stron znajdujących się w różnych stanach faktycznych, a więc należało wydać dwie różne decyzje nie o tożsamej treści;
7. brak podstawy prawnej do przyjęcia, że istnieje rów [...] skoro Wody Polskie stwierdziły w piśmie stanowiącym materiał dowodowy, że brak w ewidencji rowu o symbolu [...];
8. art. 195 Prawa wodnego przez przyjęcie przez SKO za własne ustalenia wójta, że melioracje wodne polegające na regulacji stosunków wodnych mają również zastosowanie na terenach zabudowanych a tymczasem służą do regulacji tylko i wyłącznie stosunków wodnych na terenach rolnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby".
Pełnomocnik skarżących wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, o uchylenie obu decyzji w części dotyczącej skarżących i zasądzenie kosztów postępowania.
Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżących wyjaśniła, że przesłanką zastosowania art. 234 ust. 3 p.w. jest wykazanie zachowania określone w ust. 1 art. 234 p.w., a więc, że zmieniony został kierunek i natężenie odpływu znajdujących się na ich gruncie wód opadowych lub roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich poprzez likwidację rowu melioracyjnego [...]. Do zastosowania tego przepisu konieczne jest wykazanie, ze strona miała świadomość istnienia takiego rowu melioracyjnego na jej nieruchomości. "A mówiąc językiem cywilistycznym, że można przypisać jej zawinienie w działaniu czy niedbalstwo w ustaleniu". Ani decyzja o warunkach zabudowy, ani decyzja o pozwoleniu na budowę nie wskazywały na istnienie systemu odwodnienia na działce nr [...].
Skarżący wyjaśniali, że udali się do starostwa celem ustalenia, czy przez ich działkę przechodzą rowy odwadniające, na które podczas budowy muszą zwracać uwagę, Udzielano im odpowiedzi, że nie ma takiego niebezpieczeństwa. Skarżący są osobami dwudziestokilkuletnimi, a więc bez doświadczenia w załatwianiu spraw urzędowych i w związku z tym nie zażądali potwierdzenia na piśmie stanowiska urzędu w tym względzie. Ale w świetle dokumentu z Wód Polskich, że w ewidencji nie ma rowu o symbolu [...] oświadczenia skarżących nabrały wiarygodnego znaczenia.
Tym samym wójt, a następnie SKO, pominął fakt prawny, jakim jest oświadczenie Wód Polskich, że brak jest rowu o symbolu [...] w ewidencji, a oparto się na ekspertyzie i mapach z internetu, że taki rów istnieje. Żaden z organów administracyjnych nie podjął się ustalenia, dlaczego tego rowu w ewidencji nie ma. A tymczasem odpowiedź mogłaby być bardzo prosta - tereny te stały się terenami zabudowanymi i stąd rów w tym miejscu przestał pełnić funkcję, dla której został utworzony. Stał się zbędny i dlatego nie uwzględniono go w ewidencji.
Jest znamienne, jak twierdzą skarżący i ich rodzice, że dalej gdzie są tereny rolnicze wszystkie dotychczasowe rowy melioracyjne nadal widnieją w ewidencji a za ich utrzymanie w dobrym stanie rolnicy ponoszą odpowiednią opłatę. Skarżący podtrzymują swoje dotychczasowe stanowisko odnośnie niemożliwego wykonania decyzji chociażby na gruncie postępowania egzekucyjnego w administracji. W tytule wykonawczym w postępowaniu egzekucyjnym w administracji podaje się sentencję decyzji nie odnosi się zaś do uzasadnienia decyzji. Zatem twierdzenie SKO, że uzasadnienie decyzji jest integralną części decyzji jest bez znaczenie w świetle przepisów egzekucyjnych. Ponadto sentencja decyzji skierowana jest przede wszystkim do strony i jest dla niej niezrozumiała. Nie wiadomo, o jakie urządzenia organowi administracyjnemu chodzi i jakim szkodom te urządzenia mają zapobiegać. Tym bardziej wątpliwość jest uzasadniona, że hydrolodzy w ekspertyzie piszą o konieczności utworzenia rowu otwartego a w zaleceniach wskazują, że sieci odwodnieniowe mają spełniać wymagania projektowe jak dla sieci kanalizacyjnej.
Następnie ekspertyza, na którą powołują się organy administracyjne dotyczy naruszenia stosunków wodnych i formułuje ona zalecenia w zakresie rozwiązania problemów związanych z tymi stosunkami. Natomiast nie wypowiada się w kwestii rodzaju urządzeń odwadniających, które miałyby regulować te stosunki. A zatem sporządzona ekspertyza jest niewystarczająca do sformułowania nakazu wyartykułowanego w sentencji decyzji. Stąd też w naszej ocenie niedostateczna treść nakazu jest efektem braku kolejnych opinii i ekspertyz, które by w sposób jasny, a przede wszystkim fachowy określały urządzenia mające regulować stosunki wodne na wskazanym terenie.
Jak stwierdziła pełnomocnik, "W ekspertyzie hydrolodzy nie podają, kto powinien urządzenia związane z odwodnieniem terenu wykonać. A na pewno nie jest napisane, że takie urządzenia powinna wykonać strona. A więc właściciel nieruchomości. A tymczasem zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zadania z zakresu kanalizacji, usuwania odpadów czy ścieków należą do zadań samorządu gminnego. Samorządy w tym celu powołują własne jednostki, które w terenie zabudowanym zajmują się odprowadzaniem wód opadowych i innych. Samorządy są też zobowiązane do budowy infrastruktury mającej za zadanie odprowadzanie wód opadowych. A zatem Wójt w decyzji podjął próbę przerzucenia zadań gminy na osobę prywatną. SKO zaś nie widzi w tym nic niewłaściwego i podtrzymuję taką sprzeczną z prawem decyzję.
Do powyższych wywodów dodam i te, że rozważania opiniujących hydrologów mają charakter li tylko i wyłącznie teoretyczny nieuwzględniający zmian, jakie zaszły na tym terenie na przestrzeni ostatnich lat. A przede wszystkim nie uwzględniają tego, że poddane ekspertyzie tereny przestały być użytkowane rolniczo a stały się terenami zabudowanymi. A więc trudno sobie wyobrazić żeby mieszkańcy zabudowań przez nierzadko środek swoich posesji kopali rowy odwadniające otwarte, o których mówi ekspertyza. Następnie, jeżeli chodzi o urządzenie rowu odwadniającego na działce skarżących to należy zauważyć, że aby woda mogła popłynąć w nowo wybudowanym w przyszłości rowie musi najpierw pojawić się w rowie przy ulicy [...]. A tymczasem w żadnym momencie oględzin w terenie wody w rowie przy ulicy [...] nie było. Najlepiej widać ten brak wody na załączonych do pierwszego odwołania zdjęciach zrobionych w lutym 2019r. a więc zaraz po zimie, kiedy wilgoć w glebie jest najwyższa. Natomiast cały czas woda była i to również widać na zdjęciach dosłownie za ogrodzeniem działek Państwa W. i G. w bliskiej odległości od rzeki [...].! mimo tego, że skarżący tę kwestię wielokrotnie podnosili to żadna z opinii tego faktu nie analizowała i nie podjęła próby innego rozwiązania problemu podtopień niż budowanie rowów ok. 1-2 km kilometry od miejsca faktycznego zbierania się wody a nie zrobienie bliższego odprowadzenia wilgoci".
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga była niezasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji art. 234 ust. 1 i 3 p.w. nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z tym przepisem, naruszenie przez właściciela zakazu zmiany stanu wody i odprowadzania wody, powodujące szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie zobowiązuje odpowiednie organa administracji publicznej - z urzędu lub na wniosek – do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, z ustaleniem terminu wykonania tych czynności.
Jak wynika z powyższego, nie każda zmiana stanu wody na gruncie będzie wiązała się z władczym nakazaniem właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Musi to być zmiana szkodliwie wpływająca na grunty sąsiednie. Jest rzeczą oczywistą, że skoro pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowy, to jego ustalenie wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, często - z natury rzeczy - wykraczającej poza wiedzę organu; zwłaszcza w sytuacjach spornych twierdzeń stron w tym zakresie. Co więcej, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, "do wydania decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 p.w. niezbędnym jest uprzednie ustalenie, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie jego właściciel, na czym one polegały, czy spowodowały one zmiany stosunków wodnych i czy wywierają one niekorzystny wpływ na grunty sąsiednie, nienależące do sprawcy naruszeń, tj. czy zmiany te powodują lub mogą powodować szkody" (wyrok z 9 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 249/21, CBOSA).
Dlatego też przyjmuje się w orzecznictwie, że "choć nie można przyjmować tezy, że w sprawach dotyczących naruszenia stosunków wodnych obowiązuje każdorazowo nakaz posłużenia się przez organ opinią biegłego, to jednak opinia taka jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy istnieje różnica stanowisk pomiędzy właścicielami gruntów sąsiednich, a także w sytuacji istniejących wątpliwości co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych lub ich ocen merytorycznych" (tak np. WSA w Szczecinie w wyroku z 17 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1153/21, CBOSA).
W ocenie tut. Sądu potrzeba sięgnięcia przez organ orzekający w sprawie do wiedzy specjalistycznej, jako istotnego w sprawie dowodu, o którym mowa w art. 84 § 1 k.p.a., i powołanie biegłego jest uzasadniona zwłaszcza wówczas, gdy tylko biegły może prawidłowo ustalić potencjalne naruszenie stosunków wodnych na gruncie, jego przyczynę i skutek (a więc i związek przyczynowy), a także określić poprawnie sposób usunięcia naruszeń. Taki też dowód pozwala organowi nie tylko obiektywnie ustalić przyczynę naruszenia stosunków wodnoprawnych, ale także na należyte ważenie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia interesów obu stron – właściciela gruntu naruszającego (często w sposób nieświadomy i bez złych intencji) stosunki wodne i właściciela tego gruntu, na który dokonana zmiana szkodliwie oddziałuje. Pozwala też na najbardziej optymalne określenie sposobu usunięcia naruszeń lub należyte określenie niezbędnych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Jak wynika z akt sprawy, pierwszoinstancyjna decyzja utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją SKO, wydana została właśnie po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, uwzględniającego potrzebę wiedzy specjalistycznej. Organ I instancji nie poprzestał bowiem na dowodzie z własnych oględzin nieruchomości 17 czerwca 2019 r., ale dokonał ich z udziałem biegłego z zakresu gospodarki wodnej, melioracji i ochrony środowiska przyrodniczego z listy biegłych Sądu Okręgowego w [...]. Ponadto zwrócił się o uzupełnienie wydanej uprzednio opinii do biegłego z zakresu melioracji i kształtowania środowiska K. S.
Słusznie zauważyło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ww. biegły w piśmie z 8 września 2019 r. wyjaśnił, że dokonał ponownej wizji lokalnej i podtrzymuje tezy wyrażone w poprzedniej opinii z 28 grudnia 2018 r. Zdaniem biegłego, dla prawidłowego odwodnienia działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] koniecznym jest odtworzenie rowu na działce nr [...], na której rów został zlikwidowany. W tej sprawie został przez organ I instancji przeprowadzony kolejny dowód w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. – z opinii biegłych hydrologów ze Stowarzyszenia [...], dr hab. inż. Z. P. i mgr inż. J. G.
Z ww. opinii hydrologicznej z 10 kwietnia 2020 r., znajdującej się w aktach, wynika w sposób niewątpliwy, że zalewanie gruntów sąsiednich jest wynikiem usunięcia rowu oznaczonego na mapie melioracyjnej, jako [...], widocznego zarówno na zdjęciach satelitarnych, jak i mapie topograficznej (opisanych przez ww. biegłych), a ponadto na zdjęciu z 2010 r. Biegli ustalili też, że w 2013 r. część tego rowu pomiędzy stawami została zlikwidowana; w 2017 r. został wykonany nowy odcinek rowu z pominięciem stawu na działce nr ewid. [...] w stronę drogi do granicy z działką nr [...], gdzie się kończył. Biegli stwierdzili też, że na działce nr ewid. [...] powiększono staw z likwidacją odpływu ze stawu w kierunku północnym, co "nie przywróciło dawnych warunków odpływu z analizowanego terenu". Ponadto, w 2018 r. zasypano staw na działce nr ewid. [...], a na ww. działce [...] odtworzono dawny rów [...],h bez połączenia ze stawem.
Należy też zauważyć, ze biegli, w ww. opinii, odnieśli się również do podnoszonego przez pełnomocnik skarżących zarzutu stwierdzenia Wód Polskich o braku uwidocznienia rowy [...] w ewidencji tego organu, Stwierdzili, że "brak rowu [...] w ewidencji Wód Polskich nie oznacza jednakże, że taki rów faktycznie nie istniał w terenie. Jego istnienie potwierdza zarówno mapa topograficzna (...) jak i znacznie później wykonane zdjęcia satelitarne. Na zdjęciu z 2010 roku (...) wyraźnie widoczny jest rów biegnący wzdłuż działek [...],[...] i [...], następnie przechodzący przez dwa stawy znajdujące się na działkach [...] i [...], a następnie po granicy działek [...] i [...] ".
Co więcej – jak słusznie zauważył to organ II instancji – z tej opinii biegłych wynikało też, że dokonana przez biegłych hydrologów analiza materiałów archiwalnych i wyniki oględzin potwierdzały, że rzeczywiście zmienione zostały warunki odpływu wód powierzchniowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zmiana ta polegała na wskazanej w opinii częściowej likwidacji rowu [...] na działkach nr ewid. [...],[...],[...], [...] oraz [...], likwidacji stawu na działce nr ewid. [...] i pozbawieniu dopływu wody rowem [...] do stawu na działce nr ewid. [...] oraz odpływu wody z tego stawu. W ocenie biegłych ww. zmiany zostały dokonane z naruszeniem art. 50, 231 i 234 p.w.
Wartość dowodowa ww. opinii wyraża się nie tylko w ustaleniu naruszenia stosunków wodnych (w tym przez właścicieli działki nr ewid. [...], a więc skarżących) i związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem, a powodującym szkodę zalewaniem działek sąsiednich, ale także w tym, że dysponujący stosowną wiedzą specjalistyczną hydrologiczną, biegli wskazali organowi możliwe sposoby usunięcia tych negatywnych skutków. Wyjaśnili bowiem, że w celu zapewnienia prawidłowego spływu wód powierzchniowych należy albo przywrócić ciągłość odpływu rowem [...] przez "połączenie istniejącego dolnego odcinka ze stawem na działce [...] oraz połączenie tego stawu z nowym rowem na działkach: [...],[...],[...] i [...] (konieczne jest też przebudowanie nowego rowu w taki sposób, aby spadek jego dna zapewnił odpływ wody z najniższej części terenu w sąsiedztwie działek: [...],[...] i [...])", albo przywrócić ciągłość odpływu przez "połączenie nowego przebudowanego rowu (na działkach: [...],[...],[...] i [...]) z dolnym odcinkiem rowu [...] (z pominięciem stawu na działce [...])". Prawidłowy odpływ wody mogłoby też przywrócić wykopanie rowu "wzdłuż przekroju P-3 lub alternatywnie wzdłuż przekroju P-4", ale wówczas jednak trzeba byłoby przebudować przydrożny rów wzdłuż działki nr ewid. [...], aby nadać mu właściwy spadek dna. Jako najmniej korzystny sposób przywrócenia właściwego odpływu wód biegli wskazali połączenie nowego, przebudowanego rowu na działkach nr ewid. [...], [...],[...] i [...] z rowem biegnącym z zachodu na wschód w północnej części całego obszaru, ale skoro ten teren jest przeznaczony pod zabudowę, to parametry sieci odwadniającej powinny spełniać wymagania projektowe, jak dla sieci kanalizacji deszczowej.
W toku postępowania administracyjnego skarżący nie podważyli w żaden sposób mocy dowodowej ww. opinii biegłych, pomimo, że byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Nie uczynili tego również w postępowaniu sądowym; chociażby przez przedłożenie odmiennej opinii biegłych w tej dziedzinie.
Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ I instancji zachował się zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a., podejmując z urzędu te czynności dowodowe, które wymagały wiedzy specjalistycznej biegłych, a w okolicznościach sprawy rozstrzyganej były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do jej załatwienia; mając przy tym na względzie słuszny interes wszystkich stron postępowania. Pozwoliło to organowi I instancji nie tylko na wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego istotnego w tej sprawie materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), ale również na dokonanie swobodnej (a nie dowolnej) oceny, czy przesłanki zastosowania art. 234 ust. 3 p.w. zostały udowodnione (art. 80 k.p.a.).
Prawidłowo przeprowadzone postępowanie pierwszoinstancyjne umożliwiło Wójtowi Gminy [...] dokonanie subsumpcji prawnej ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do dyspozycji art. 234 ust. 1 i 3 p.w. Skoro bowiem z dowodów zebranych w sprawie wynikało zarówno dokonanie naruszenia stosunków wodnych, jak i ich sposób oraz związek przyczynowy pomiędzy przyczyną, a szkodliwym dla nieruchomości sąsiednich skutkiem, to obowiązkiem organu było nakazanie w drodze decyzji naruszającym stosunki wodne właścicielom gruntów przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom i ustalenie terminu wykonania tych czynności.
Nie można podzielić przekonania pełnomocnik skarżących, że wykonanie zaskarżonej decyzji jest niemożliwe "chociażby na gruncie postępowania egzekucyjnego w administracji. W tytule wykonawczym w postępowaniu egzekucyjnym w administracji podaje się sentencję decyzji nie odnosi się zaś do uzasadnienia decyzji. Zatem twierdzenie SKO, że uzasadnienie decyzji jest integralną części decyzji jest bez znaczenie w świetle przepisów egzekucyjnych. Ponadto sentencja decyzji skierowana jest przede wszystkim do strony. A ta w tym przypadku jest dla niej niezrozumiała. Nie wiadomo, o jakie urządzenia organowi administracyjnemu chodzi i jakim szkodom te urządzenia mają zapobiegać. Tym bardziej wątpliwość jest uzasadniona, że hydrolodzy w ekspertyzie piszą o konieczności utworzenia rowu otwartego a w zaleceniach wskazują, że sieci odwodnieniowe mają spełniać wymagania projektowe jak dla sieci kanalizacyjnej".
Z treści pkt 2 rozstrzygnięcia, zawartego w decyzji organu I instancji, wynika nakaz wykonania przez skarżących "urządzeń zapobiegających szkodom do dnia 30 września 2020 r.". Określenie to jest enigmatyczne i w takim też zakresie pełnomocnik skarżących ma rację, twierdząc, że nie wynika z niego, jakie urządzenia nakazał wykonać organ. Tym niemniej należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie jest tylko jednym z koniecznych elementów decyzji. Art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., określa jedynie jeden ze składników decyzji administracyjnej, nie ustanawiając wymogów co do treści, czy też sposobu sformułowania rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 13 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3010/18, CBOSA). Wprawdzie więc rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia i powinno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji, tym niemniej w tej sprawie takie rozstrzygnięcie zostało przez organ poczynione zgodnie z treścią dyspozycji art. 234 ust. 3 p.w. przez nakazanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w określonym terminie. Analizując treść decyzji pierwszoinstancyjnej należy więc jednoznacznie stwierdzić, że nawet, jeżeli sposób realizacji nałożonego na skarżących obowiązku działania (rozstrzygnięcie) zamieszczony jest w części wstępnej decyzji, zaś doprecyzowanie w jej części końcowej, to nie zmienia to charakteru prawnego rozstrzygnięcia. Nawet bowiem "zamieszczenie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego. O przyznaniu bowiem charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przesądza treść, która kształtuje prawo strony, a nie miejsce umieszczenia w strukturze decyzji (wyrok NSA z 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 966/05, CBOSA). W części zaś końcowej decyzji organu I instancji organ wskazał jednoznacznie, na czym polega nałożony na skarżących w części wstępnej obowiązek.
Niezasadny był zarzut naruszenia art. 234 ust. 1 i 3 p.w. przez "przyjęcie, że skarżący mieli świadomość tego, że swoim działaniem spowodowali zmianę naturalnych stosunków wodnych i spowodowali szkody na gruntach sąsiednich", gdyż przepis ten nie uzależnia nałożenia przez organ obowiązku od "stanu świadomości" osoby naruszającej stosunki wodne, ale wyłącznie od faktu takiego naruszenie, jeżeli powoduje ono szkodę na gruncie sąsiednim.
Nie został też naruszony "art. 26 i 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że uzasadnienie jest integralną częścią decyzji i tym samym jest podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego w administracji", gdyż organa obu instancji przepisu tego nie stosowały. Podobnie, organa nie naruszyły art. 2 pkt.10 p.w. "przez przyjęcie, że wody opadowe nie są ściekami komunalnymi i tym samym nałożenie na skarżących nakazu wybudowania urządzeń odprowadzających takie wody", gdyż organa takiego ustalenia nie dokonały.
W sprawie nie miał też żadnego zastosowania art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc nie mógł być naruszony przez "przyjęcie, że zadania z zakresu kanalizacji, usuwania opadów i ścieków nie należą do zadań samorządu gminnego i obciążenie usuwaniem ich skarżących". Organa nie ustalały w sprawie odmiennego zakresu zadań własnych gminy, ale orzekały o naruszeniu stosunków wodnych.
Nie mógł również zostać naruszony art. 7 k.p.a. przez "uznanie, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do nałożenia na strony nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom poprzez wybudowanie przez skarżących urządzeń spełniających wymagania projektowe jak dla sieci kanalizacji deszczowej". Nałożenie nakazu miało za podstawę art. 234 ust. 3 p.w., a nie art. 7 k.p.a., który stanowi ogólna zasadę postępowania administracyjnego.
W kontekście sprawy nie jest zrozumiałe zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. "przez powołanie się na ekspertyzę Stowarzyszenia [...], że skarżący mają wykonać urządzenia odwadniające, chociaż rzeczona ekspertyza takiego wskazania nie podaje". Organ takiego obowiązku na skarżących nie nałożył i do takiego "wskazania" się nie odwoływał.
Niezasadnie zarzuca pełnomocnik skarżących, że "w sposób nieuprawniony w jednej decyzji wydano nakaz w stosunku do dwóch różnych stron znajdujących się w różnych stanach faktycznych, a więc należało wydać dwie różne decyzje nie o tożsamej treści", gdyż dyspozycja art. 234 ust. 3 p.w. odnosi się do naruszenia stanu wody, jako jednego zdarzenia faktycznego i nie nakazuje odrębnego orzekania w wypadku, jeśli tego jednego naruszenia tego dokonują różne osoby. Organ I instancji wyraźnie natomiast rozgraniczył w rozstrzygnięciach nakładane obowiązki na strony naruszające stosunki wodne.
Niezrozumiały jest zarzut, że "brak podstawy prawnej do przyjęcia, że istnieje rów [...] skoro Wody Polskie stwierdziły w piśmie stanowiącym materiał dowodowy, że brak w ewidencji rowu o symbolu [...]", gdyż istnienie lub nieistnienie rowu jest okolicznością faktyczną, a nie prawną. Dla owego "przyjęcia" nie jest więc potrzebna "podstawa prawna", ale ustalenie stanu faktycznego, co w niniejszej sprawie miało miejsce.
Zarzut naruszenia art. 195 p.w. "przez przyjęcie przez SKO za własne ustalenia wójta, że melioracje wodne polegające na regulacji stosunków wodnych mają również zastosowanie na terenach zabudowanych a tymczasem służą do regulacji tylko i wyłącznie stosunków wodnych na terenach rolnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby" również nie jest zrozumiały. Być może uszło uwadze pełnomocnik skarżących, że organa w ogóle tego przepisu nie stosowały (co zresztą starało się wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji SKO), a ponadto przepis ten stanowi definicję melioracji wodnych, stanowiąc, że polegają one na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) – t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.