II SA/Gd 107/25

II SA/Gd 107/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 6, art. 124
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg G. S. i A. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 3 grudnia 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.191.2023.BB w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargi.
Uzasadnienie
Skargi G. S. i A. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 3 grudnia 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.191.2023.BB, wniesione zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2022 r. P. z o.o. z siedzibą w T. wystąpiła do Prezydenta Miasta Gdańska, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej o wydanie, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w G. w obrębie ewidencyjnym [...], będącej współwłasnością skarżących, poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie inwestycji liniowej polegającej na wybudowaniu sieci gazowej średniego ciśnienia dn 63 PE o długości 18 mb.
Prezydent Miasta Gdańska, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 29 maja 2023 r., nr WPI-II.6821.20.2022.AM, wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344), orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w Gdańsku w obrębie ewidencyjnym [...], na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. w celu przeprowadzenia inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia długości 18 mb, określając, że: trwałe ograniczenie na działce wynosi 18 m2, strefa kontrolowana dla przedmiotowej działki wynosi 1,0 m (po 0,5 m po obu stronach gazociągu od jego osi), głębokość ułożenia gazociągu wynosi 1,1 m pod terenem, powierzchnia zajęta na czas budowy wynosi łącznie 36,00 m2 - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 stanowiącym integralną część decyzji.
Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Planowana inwestycja służy realizacji celu publicznego. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów. Przedmiotowa inwestycja związana jest zaś z budową nowej sieci gazowej średniego ciśnienia, która ma połączyć się z gazociągiem dn 160 PE, zlokalizowanym w ul. [...], na działce nr [...], obręb [...]. Jak wynika z pisma Spółki z dnia 24 marca 2023 r., zaprojektowany gazociąg zapewni utworzenie sieci pierścieniowej pozwalającej na dopływ gazu do każdego z odbiorców z obu stron sieci, co przyczyni się do stabilności oraz ciągłości dostawy paliwa gazowego w związku z powstającą w sąsiedztwie nową zabudową.
Ponadto, Spółka przeprowadziła ze skarżącymi rokowania w sprawie udostępnienia nieruchomości, co wynika z załączonych do wniosku pism z dnia 5 kwietnia 2022 r. i 2 maja 2022 r., w których zaproponowano skarżącym wysokość wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu w wysokości 3060 zł, oraz z notatki służbowej z dnia 15 maja 2022 r., w której stwierdzono, że podczas przeprowadzonej ze skarżącymi rozmowy przedstawiono im celowość planowanej inwestycji, możliwość ustalenia trasy sieci gazowej wraz z technologią jej wykonania, jednakże skarżący nie wyrazili zgody na posadowienie sieci gazowej na ich działce. O zakończeniu rokowań Spółka poinformowała w piśmie z dnia 13 maja 2022 r.
Planowana inwestycja jest przy tym zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wynika z pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2022 r., w którym wskazano, że teren działki nr [...], objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. w mieście G., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Gdańska z dnia 26 stycznia 2006 r., nr XLVII/1621/2006. Zgodnie z tym planem działka nr [...] znajduje się w karcie terenu 019-M22 - teren zabudowy ekstensywnej a dla strefy 019 dopuszczono możliwość realizacji sieci i urządzeń sieciowych infrastruktury technicznej.
Nadto, organ wskazał, że przy złożonym do akt w dniu 16 stycznia 2023 r. piśmie P. przedłożyła Aneks nr 1 do warunków technicznych do projektowania "Budowy spinki gazociągu średniego ciśnienia [...] W. – G.", przedłużający ważność warunków technicznych do dnia 12 grudnia 2024 r. Jednocześnie, w piśmie tym Spółka stwierdziła, że konieczna jest budowa sieci gazowej ś/c dn63 PE RC na nieruchomości skarżących. Inwestycja ta ma bowiem na celu zwiększenie bezpieczeństwa użytkowników sieci gazowej oraz poprawienie jakości świadczenia usługi dostawy paliwa. Ponadto, w piśmie z dnia 24 marca 2023 r. Spółka wyjaśniła, że jest to optymalny przebieg sieci i zaprojektowany gazociąg zapewni utworzenie sieci pierścieniowej pozwalającej na dopływ gazu do każdego z odbiorców z obu stron sieci, co przyczyni się do stabilności ciśnienia oraz ciągłości dostawy paliwa gazowego w związku z powstającą w sąsiedztwie nową zabudową. Spółka wskazała także, że roboty włączeniowe do gazociągu zostaną wykonane sprzętem ręcznym oraz mechanicznym z zachowaniem szczególnej ostrożności. Prace porządkowe bezpośrednio po zakończeniu robót budowalnych obejmą swoim zakresem oczyszczenie terenu przeznaczonego pod zieleń oraz wysiew trawy. Teren budowy zostanie przywrócony do stanu przed wykonaniem robót.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 3 grudnia 2024 r., wydaną po rozpoznaniu odwołań wniesionych przez skarżących, Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 29 maja 2023 r.
Wojewoda podzielił bowiem stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W ocenie Wojewody, przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem służy do przesyłania i dystrybucji gazów a przy tym będzie służyć uzasadnionemu interesowi społecznemu i interesom gospodarczym, gdyż ma wymiar społeczny i gospodarczy. W piśmie z dnia 15 grudnia 2022 r. Spółka wskazała bowiem, że konieczna jest budowa sieci gazowej ś/c dn63 PE RC na przedmiotowej nieruchomości. Inwestycja ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa użytkowników sieci gazowej oraz poprawienie jakości świadczenia usługi dostawy paliwa gazowego. W piśmie z dnia 24 marca 2023 r. Spółka wyjaśniła, że trasa planowanego gazociągu została uzgodniona u inwestora z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa. Spółka potwierdziła, że jest to optymalny przebieg gazociągu. Zaprojektowany gazociąg zapewni utworzenie sieci pierścieniowej pozwalającej na dopływ gazu do każdego z odbiorców z obu stron sieci, co przyczyni się do stabilności ciśnienia oraz ciągłości dostawy paliwa gazowego w związku z powstającą w sąsiedztwie nową rozbudową. Nadto, w toku postępowania odwoławczego w piśmie z dnia 8 stycznia 2024 r. Spółka wskazała, że zaprojektowana trasa jest optymalnym wariantem lokalizacji sieci a w piśmie z dnia 10 lipca 2024 r. wyjaśniła, że budowa nowego fragmentu sieci gazowej (na mapie zaznaczona kolorem fioletowym) sprawi, że istniejąca sieć rozgałęzieniowa (na mapie zaznaczona kolorem zielonym) stanie się siecią pierścieniową, a co za tym idzie, polepszy się wydajność gazociągu na dalsze nieruchomości. Ponadto, wybudowanie planowanej części gazociągu zapobiegnie potencjalnym problemom w przyszłości. Takie rozwiązanie pozwoli na m.in. możliwość szybkiej naprawy, przy jednoczesnym zachowaniu ciągłości dostaw paliwa gazowego. W przypadku awarii sieci gazowej, gaz będzie mógł zostać dostarczony z drugiej strony gazociągu, a fragment wymagający naprawy będzie można bezpiecznie odciąć i zająć się naprawą.
Nadto, w ocenie Wojewody, przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2022 r. oraz z zaświadczenia z dnia 20 grudnia 2023 r. wynika, że działka nr [...] zgodnie z obowiązującym na jej terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego S. w mieście G., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Gdańska z dnia 26 stycznia 2006 r., nr XLVII/1621/2006, położona jest w strefie funkcyjnej M22 - teren zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej, na karcie terenu 019-M22, w której w części dotyczącej zasad systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, dopuszczono zaopatrzenie w gaz - z sieci gazowej lub gaz bezprzewodowy. Nadto, w § 2 pkt 2 tej uchwały wyjaśniono, że teren jest to obszar wydzielony liniami rozgraniczającymi o jednakowych zasadach zagospodarowania, którego przeznaczenie zostało określone w § 3 i odpowiedniej karcie terenu, przeznaczony także pod sieci i urządzenia sieciowe infrastruktury technicznej (w tym drogi i stacje przekaźnikowe telefonii komórkowej) oraz zieleń urządzoną bądź krajobrazowo – ekologiczną. Powyższe zapisy planu, zdaniem Wojewody, dopuszczają lokalizację przedmiotowej inwestycji na działce skarżących.
Jednocześnie, w ocenie Wojewody, przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Spółka przeprowadziła z właścicielami przedmiotowej nieruchomości rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją wskazanego we wniosku przedsięwzięcia, ale rokowania te nie przyniosły pozytywnego rezultatu. O prowadzeniu negocjacji ze skarżącymi świadczy skierowane do skarżących pismo Spółki z dnia 5 kwietnia 2022 r., w którym zwrócono się z prośbą o wyrażenie zgody na projektowany gazociąg, zaproponowano ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem w kwocie 3060 zł, do pisma dołączono umowę zobowiązującą do ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem, w której wskazano dokładną długość gazociągu oraz powierzchnię pasa budowlano-montażowego, do pisma załączono mapę z zakresem planowanej inwestycji. Nadto, świadczy o tym skierowane do skarżących pismo Spółki z dnia 2 maja 2022 r., w którym zwrócono się z prośbą o wyrażenie zgody na projektowany gazociąg, zaproponowano ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem w kwocie 3060 zł, do pisma dołączono umowę zobowiązującą do ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem, w której wskazano dokładną długość gazociągu oraz powierzchnię pasa budowlano-montażowego, do pisma załączono mapę z zakresem planowanej inwestycji. W pismach tych poinformowano, że brak zajęcia stanowiska w ciągu 7 dni, skutkować będzie uznaniem przez, że propozycja nie została zaakceptowana i że właściciele nie wyrażają zgody na posadowienie projektowanego gazociągu, a tym samym sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania administracyjnego. Co więcej, w aktach znajduje się oświadczenie z dnia 13 maja 2022 r. o zakończeniu rokowań. Wojewoda wskazał przy tym, że znajdująca się w aktach sprawy notatka z rozmowy telefonicznej ze skarżącymi z dnia 13 maja 2022 r. nie została uwzględniona, albowiem sporządzająca notatkę w imieniu Spółki A. B. posiadała pełnomocnictwo do reprezentowania Spółki dopiero od dnia 23 maja 2022 r.
Odnosząc się zaś do wniosków skarżących o dopuszczenie dowodu z ich przesłuchania, o dopuszczenie dowodu z opinii uzupełniającej mgr. inż. J. Z., o pozyskanie wyrysów i wypisów z map ewidencyjnych działki nr [...] obręb [...], o dopuszczenie wydruków z map działek sąsiednich, Wojewoda wskazał, że nie jest dopuszczalne uzależnianie wydania decyzji od innych niż przewiduje ustawa, dodatkowych przesłanek. Dodatkowe przesłuchanie właścicieli nieruchomości nie zapewniłoby również jego przyspieszenia lub uproszczenia. Postępowanie to wszczyna się bowiem po wyczerpaniu rokowań, tj. w sytuacji, gdy strony same nie dojdą do porozumienia w sprawie udostępnienia nieruchomości. Na tym etapie nie ma zatem potrzeby ponownie konfrontować stanowiska stron.
Nadto, Wojewoda uznał za niezasadne zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda wskazał przy tym, że organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania podejmował czynności dotyczące wyjaśnienia stanu faktycznego, informując o tym skarżących, a przed wydaniem decyzji dokonał oceny materiału dowodowego i poinformował skarżących o możliwości wypowiedzenia się do zebranego materiału dowodowego. Również za niezasadny Wojewoda uznał zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Wojewoda wskazał przy tym, że pismem z dnia 31 marca 2023 r. Prezydent poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Pisma zostały skutecznie doręczone skarżącym.
We wniesionej do Sądu skardze A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3 i art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że inwestycja Spółki stanowi realizację celu publicznego i zajęcie nieruchomości jest niezbędne dla realizacji celu publicznego, podczas gdy charakter zamierzenia budowlanego świadczy o tym, że stanowi jedynie realizację prywatnego interesu Spółki, albowiem:
- inwestycja obejmuje działki, na których znajdują się już sieci gazowe, a zamierzenie dotyczy gazociągu łączącego dwie prywatne działki, do których istnieje dostęp do gazu, gdy jednocześnie również i wszelkie działki sąsiednie posiadają dostęp do gazu,
- przedstawiony przez Spółkę projekt dotyczy inwestycji o charakterze marginalnym, nie mającym znaczenia dla działek sąsiednich,
a przy tym Spółka nie wykazała w toku postępowania charakteru celu publicznego projektowanego zamierzenia ani niezbędności ograniczenia prawa własności ze względu na konieczność realizacji celu publicznego;
b) art. 124 ust. 3 w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i udzielenie zezwolenia na prowadzenie inwestycji zostało poprzedzone rokowaniami, podczas gdy Spółka nie prowadziła ze skarżącymi negocjacji i ograniczyła się do złożenia jednostronnej oferty zawarcia umowy służebności przesyłu, a ustalenie przez organ odwoławczy, że miało miejsce przeprowadzenie rokowań oparto o złożone jednostronnie przez Spółkę oświadczenie o zakończeniu rokowań z dnia 13 maja 2022 r. przy zaniechaniu przeprowadzenia dowodów świadczących o prowadzeniu rokowań;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 86 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego na okoliczność braku przeprowadzenia rokowań przez Spółkę w sprawie z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wiedzy czy ktokolwiek kontaktował się ze skarżącym w sprawie budowy gazociągu na działce nr [...], podczas gdy okoliczności te niezbędne były dla poczynienia ustaleń, czy faktycznie prowadzono rokowania ze Spółką i w konsekwencji, czy spełniona została przesłanka przeprowadzenia rokowań o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
b) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 86 k.p.a. poprzez przyjęcie w ramach ustaleń faktycznych organu odwoławczego, że złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzedziło przeprowadzenie rokowań w oparciu o samą treść pism złożonych oraz oświadczenia o zakończeniu rokowań do akt przez Spółkę, podczas gdy z analizy pozostałych okoliczności wynika brak przeprowadzenia rokowań, przy czym ze względu na zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżących organ nie mógł poczynić pełnych ustaleń w tym przedmiocie;
c) art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez całkowicie bezzasadne pominięcie dowodu z opinii inż. J. Z. oraz opinii uzupełniającej inż. J. Z. tylko na podstawie uznania, że przeprowadzenie takiego dowodu miałoby kreować dodatkowe przesłanki wydania decyzji związanej, podczas gdy opinia była sporządzona przez osobę trzecią, posiadającą uprawnienia w zakresie projektowania gazociągów oraz wykazywała okoliczności istotne dla sprawy - brak charakteru publicznego inwestycji, brak zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji, brak uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także brak optymalności projektu, a zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii zawęziło zgromadzony materiał dowodowy i nie pozwoliło na dokonanie oceny na podstawie prawidłowo zebranego całokształtu materiału dowodowego;
d) art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania wnikliwych ustaleń co do zgodności projektowanego zamierzenia z postanowieniami planu miejscowego i zaniechania posiłkowania się złożonymi przez skarżących dowodami w postaci opinii oraz opinii uzupełniającej inż. J. Z., a w miejsce dokonania ustaleń opartych na całokształcie materiału dowodowego przyjęcie zgodności zamierzenia z planem miejscowym wyłącznie w oparciu o zaświadczenie z 20 grudnia 2023 r., podczas gdy przepisy planu miejscowego zarówno w jego części tekstowej, jak i graficznej, jako prawo miejscowe wymagają dokonania ich wykładni przez organ administracji dla ustaleń w zakresie zgodności projektowanego zamierzenia z planem miejscowym, co w konsekwencji doprowadziło do wyrażenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na cel niezgodny z planem miejscowym;
e) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego związanego z rzekomym przeprowadzeniem rokowań poprzedzających złożenie wniosku na niekorzyść skarżących, na których nałożono ograniczenie korzystania nieruchomości;
f) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy przez Wojewodę Pomorskiego decyzji Prezydenta Miasta Gdańska, pomimo naruszenia przez decyzję organu I instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim dowolnie organ I instancji ustalił stan faktyczny sprawy i przesłanki z art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepisów art. 8 w zw. z art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i § 2 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpoznania szeregu żądań przeprowadzenia dowodów przed wydaniem decyzji organu I instancji jak i informowania o ocenie złożonych żądań przeprowadzenia dowodów przed wydaniem decyzji I instancji, co uniemożliwiło skarżącym podjęcie ewentualnej inicjatywy dowodowej w tym zakresie i możliwość wypowiedzenia się co do dowodów, które miały zostać przeprowadzone, łamało zasadę zaufania do organów administracji publicznej, zasadę pisemności postępowania i działania ich na podstawie i w granicach prawa.
G. S. we wniesionej do Sądu skardze również wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podnosząc tożsame zarzuty co skarżący A. S. a dodatkowo:
1. w zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca zarzuciła naruszenie:
c) art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie nie wykazano przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], tj. brak jest decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na żądaną przez Spółkę inwestycję, nie wykazano aby skarżąca nie wyraziła zgody na tę konkretną inwestycję przed wszczęciem postępowania w sprawie, a nadto warunki techniczne utraciły swoją ważność i nie mogły podlegać przedłużeniu ważności w sytuacji kiedy już w momencie przedłużenia utraciły swoją ważność;
d) art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zaproszenie do rokowań jest równoznaczne z brzmieniem tego przepisu jako przeprowadzenie rokowań, podczas gdy w sposób oczywisty są to dwa zupełnie różne sformułowania nie będące tożsamymi, a interpretacja tego przepisu powinna być ścisła z uwagi na wagę sprawy (o charakterze wywłaszczeniowym);
e) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 154 i art. 144 kodeksu cywilnego poprzez niewezwanie do udziału w sprawie właścicieli działki nr [...] przy ul. [...], podczas gdy właściciele tej działki posiadają interes prawny w przedmiotowej sprawie chociażby z uwagi na fakt, że - jak określa sama Spółka - inwestycja miałaby być realizowana w granicy działki, co aktualizuje potrzebę udziału także tych właścicieli będących w bezpośrednim obszarze potencjalnego oddziaływania wnioskowanej inwestycji;
f) art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niezasadne zastosowanie i uznanie, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego, podczas gdy z materiału zebranego w sprawie wynika, że może to być inwestycja o charakterze co najwyżej prywatnym, a sama Spółka nie wie po co ma być realizowana, zmieniając w toku postępowania trzykrotnie przyczyny (cele) wnioskowania o wydanie decyzji (żadne z tych twierdzeń nie zostało zresztą wykazane);
2. w zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, skarżąca zarzuciła naruszenie:
g) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy przez Wojewodę Pomorskiego decyzji Prezydenta Miasta Gdańska, pomimo że decyzja winna zostać uchylona ze względu na jej wadliwość i m.in. naruszenia przez decyzję organu I instancji przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 76a § 1, art. 77 § 1, art. 78 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim nie rozpatrzył zebranego materiału dowodowego, a tym samym dowolnie organ I instancji ustalił stan faktyczny sprawy i przesłanki z art. 124 ust. 1 i 3, a także przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 14 § 1a w zw. z art. 77 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez niepoinformowanie o ocenie wniosków skarżącej dotyczących przeprowadzenia dowodów przed wydaniem decyzji przez niewydanie postanowień dowodowych, co pozbawiło skarżącą złożenia innych wniosków, prawa do obrony swoich praw oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, skutkiem czego złamano zasadę legalności, zasadę zaufania do organów administracji publicznej, zasadę oficjalności postępowania, zasadę rozważania interesów wszystkich uczestników postępowania i zasadę działania organów na podstawie i w granicach prawa.
Nadto, skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci jej pisemnego oświadczenia z dnia 15 stycznia 2025 r. w celu wykazania faktów treści oświadczenia, braku przeprowadzenia rokowań przez Spółkę, braku rozmów i negocjacji ze skarżącą ze strony Spółki, prawidłowego adresu, pod który powinna być kierowana korespondencja zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów do skarżącej, nieotrzymania jakiejkolwiek korespondencji przez skarżącą od Spółki.
W odpowiedziach na skargi Wojewoda Pomorski wniósł o ich oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację, przedstawione w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 3 marca 2025 r. uczestniczka postępowania – P. Spółka z o.o. wniosła o oddalenie wniesionych skarg.
Rozpoznając wniesione skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 3 grudnia 2024 r. jest zgodna z prawem.
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 3 grudnia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 29 maja 2023 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w G. w obrębie [...], poprzez udzielenie P. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. zezwolenia na budowę sieci gazowej średniego ciśnienia dn 63 PE o długości 18 mb.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), który w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie stanowił, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3).
Przytoczone wyżej przepisy regulują kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń.
W piśmiennictwie wskazuje się, że co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być bowiem sprecyzowane wcześniej - albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.). Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (tak: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020 i powołane tam orzecznictwo).
Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego, w sytuacji, gdy nie wyraża on na to zgody, tak co do zasady, jak i wskutek braku porozumienia z inwestorem co do ekwiwalentu pieniężnego za uszczuplenie jego praw.
Jak słusznie wskazały orzekające w sprawie organy, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwe przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:
1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
2) ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.
Zdaniem Sądu, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że orzekające w sprawie organy prawidłowo, w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczyły sposób korzystania z części działki nr [...] położonej w obrębie [...] w G., poprzez udzielenie P. Spółce z o.o. z siedzibą w T. zezwolenia na budowę sieci gazowej średniego ciśnienia dn 63 PE o długości 18 mb.
W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżących, wszystkie przewidziane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki umożliwiające takie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostały w niniejszej sprawie spełnione.
Przede wszystkim, zdaniem Sądu, przedmiotowa inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. Inwestycja ta polega bowiem na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia dn 63 PE, która zapewni utworzenie sieci pierścieniowej pozwalającej na dopływ gazu do każdego z odbiorców z obu stron sieci, co przyczynić się ma do stabilności ciśnienia oraz ciągłości dostawy paliwa gazowego w związku z powstającą w sąsiedztwie nową zabudową. Wszystkie wyjaśnienia Spółki składane w toku postępowania administracyjnego tworzą obraz zamierzenia pozwalający na ocenę charakteru tego przedsięwzięcia i jego zakwalifikowanie jako inwestycji celu publicznego.
Zgodnie zaś z treścią art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977) przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie przy tym do treści art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2022 r., poz. 1385) przesyłanie to transport: a) paliw gazowych oraz energii elektrycznej sieciami przesyłowymi w celu ich dostarczania do sieci dystrybucyjnych lub odbiorcom końcowym przyłączonym do sieci przesyłowych, b) paliw ciekłych siecią rurociągów, c) ciepła siecią ciepłowniczą do odbiorców przyłączonych do tej sieci - z wyłączeniem sprzedaży tych paliw lub energii. Z kolei, zgodnie z treścią art. 3 pkt 5 tej ustawy dystrybucja to: a) transport paliw gazowych oraz energii elektrycznej sieciami dystrybucyjnymi w celu ich dostarczania odbiorcom, b) rozdział paliw ciekłych do odbiorców przyłączonych do sieci rurociągów, c) rozdział ciepła do odbiorców przyłączonych do sieci ciepłowniczej - z wyłączeniem sprzedaży tych paliw lub energii oraz sprężania gazu w stacji gazu ziemnego i dostarczania energii elektrycznej w stacji ładowania do zainstalowanych w niej punktów ładowania w rozumieniu ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 110, 1093 i 2269).
Należy przy tym zwrócić uwagę, że przepis art. 6 pkt 2 nie uzależnia istnienia celu publicznego od liczby odbiorców. Mowa w nim jest o budowie przewodów i urządzeń służących do przesyłania m.in. gazów, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Podobnie takich ilościowych ograniczeń nie zawiera art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego treść pozwala na przyjęcie, że możliwość zapewnienia kilku działkom gazu ziemnego ma znaczenie lokalne, bo ma wpływ na określony rozwój gminy na określonym jej terenie. Nie można bowiem co do zasady wykluczyć, że realizowanie inwestycji tylko dla konkretnego terenu stanowi realizację inwestycji celu publicznego i że bez znaczenia dla takiej kwalifikacji musi pozostawać kwestia ilości działek, które mają być przez taką linię obsługiwane (zob. wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3777/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle poglądów orzeczniczych (zob. m.in. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. sygn., akt II OSK 3857/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) inwestycja celu publicznego może dotyczyć także niewielkiego odcinka sieci. Jeżeli bowiem planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy energii elektrycznej, cieplnej lub gazu, co mieści się w zadaniach własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.), to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie niewielki odcinek, a nie dłuższy, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju inwestycje służą zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności, niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Jeżeli zatem planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu - co mieści się w zadaniach własnych gminy - to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5. Przedsięwzięcie to ma bowiem pośrednio znaczenie dla całej społeczności lokalnej, stanowiąc przejaw realizacji zadań własnych gminy. Inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie jako podmiotowi władzy lokalnej. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 672/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto, planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego S. w mieście G., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Gdańska z dnia 26 stycznia 2006 r., nr XLVII/1621/2006.
Zgodnie z tym planem działka nr [...] położona jest w strefie funkcyjnej M22 - teren zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej, na karcie terenu 019, w której w części dotyczącej zasad systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, dopuszczono zaopatrzenie w gaz - z sieci gazowej lub gaz bezprzewodowy. Nadto, w § 2 pkt 1 tej uchwały wyjaśniono, że teren jest to obszar wydzielony liniami rozgraniczającymi o jednakowych zasadach zagospodarowania, którego przeznaczenie zostało określone w § 3 i odpowiedniej karcie terenu, przeznaczony także pod sieci i urządzenia sieciowe infrastruktury technicznej (w tym drogi i stacje przekaźnikowe telefonii komórkowej) oraz zieleń urządzoną bądź krajobrazowo – ekologiczną.
Powyższe przepisy planu, w ocenie Sądu, niewątpliwie dopuszczają lokalizację przedmiotowej inwestycji na działce skarżących.
Wyjaśnić przy tym należy, że dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym nie jest konieczne zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Niewątpliwie, z powołanego przepisu wynika, że aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizacje (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1986/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. W orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 na podstawie postanowień planu przewidujących (dopuszczających) infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, że im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124. Problem, czy wskazania planu zawierają jedynie orientacyjny przebieg linii energetycznej, czy też jej konkretną lokalizację, jest bez znaczenia, gdyż istotne jest to, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość realizacji inwestycji celu publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 29 marca 2023 r., sygn. I OSK 1204/22; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2263/20 – https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nadto, przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Spółka przeprowadziła ze skarżącymi rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji, które zakończyły się wynikiem negatywnym.
Z akt sprawy wynika bowiem, że w pismach z dnia 5 kwietnia 2022 r. i z dnia 2 maja 2022 r. Spółka zwróciła się do skarżących o wyrażenie zgody na projektowany gazociąg, proponując ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem w kwocie 3060 zł. Do pism dołączono umowę zobowiązującą do ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem, w której wskazano dokładną długość gazociągu oraz powierzchnię pasa budowlano-montażowego i załączono mapę z zakresem planowanej inwestycji. W pismach tych poinformowano, że brak zajęcia stanowiska w ciągu 7 dni, skutkować będzie uznaniem, że propozycja nie została zaakceptowana i że właściciele nie wyrażają zgody na posadowienie projektowanego gazociągu, a tym samym sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania administracyjnego.
W toku postępowania administracyjnego skarżący nie kwestionowali otrzymania tych pism a z akt sprawy wynika, że zostały przez nich odebrane pod adresem, na który je wysłano. Pisma te wysłane zostały na adres przedmiotowej nieruchomości, który to adres wskazywał skarżący jako miejsce zamieszkania, w szczególności we wniesionym od decyzji organu I instancji odwołaniu. Skarżący kwestionowali jedynie skuteczność takich działań jako rokowań z uwagi na ograniczenie się, ich zdaniem, Spółki do jednostronnej oferty zawarcia umowy służebności przesyłu i takie też stanowisko zostało przedstawione we wniesionych przez nich skargach do Sądu. Dodatkowo, w swojej skardze skarżąca zakwestionowała skuteczność doręczenia jej propozycji Spółki, przedkładając swoje oświadczenie w tym przedmiocie z dnia 10 stycznia 2025 r. Oświadczenie to nie mogło zostać uwzględnione przez Sąd, jako że zostało ono sporządzone po zakończeniu postępowania administracyjnego a kontrola sądowa odbywa się na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazywali także na nieskuteczność jednostronnego oświadczenia z dnia 13 maja 2022 r. o zakończeniu rokowań a w toku postępowania administracyjnego skarżący kwestionowali również umocowanie osoby, która sporządziła notatkę z rozmowy telefonicznej z dnia 13 maja 2022 r. Oświadczenie o zakończeniu rokowań jest jedynie dokumentem wewnętrznym i nie ma znaczenia dla oceny czy w rzeczywistości rokowania miały miejsce, czy też nie. W tym zakresie ocenie podlegają bowiem działania podejmowane w stosunku do właściciela nieruchomości. W tej zaś kwestii dowodem może być wszystko, w tym także notatki z przeprowadzonych rozmów. Z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem obowiązek dołączenia dokumentów z przeprowadzanych rokowań ale ustawodawca nie precyzuje jakie to są dokumenty. Oznacza to w istocie, że może to być każdy dokument w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także notatki (zob. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 1339/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie uwzględnił notatki z dnia 13 maja 2022 r., wskazując na brak umocowania osoby ją sporządzającej do reprezentowania Spółki, jednakże organ I instancji odwołał się do tej notatki w innym zakresie, a mianowicie wskazując, że podczas tej rozmowy przedstawiono skarżącym celowość planowanej inwestycji, możliwość ustalenia trasy sieci gazowej wraz z technologią jej wykonania, jednakże skarżący nie wyrazili zgody na posadowienie sieci gazowej na ich działce. Skutkiem zaś tej rozmowy była decyzja Spółki o zakończeniu rokowań, a tego z kolei dotyczy oświadczenie Spółki o zakończeniu rokowań również z dnia 13 maja 2022 r.
W tej sytuacji uznać należy, że rokowania przeprowadzone w niniejszej sprawie miały charakter realny. Zauważyć bowiem należy, że z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (jak również innych aktów prawnych) nie wynika, jakie dokumenty inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nałożono na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Rokowania nie są zatem czynnościami sformalizowanymi, mogą być prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym. W art. 124 ust. 3 nie umieszczono jakichkolwiek reguł w zakresie prowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez zaproponowanie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Podobnie nie określono momentu zakończenia rokowań, zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyrok NSA z 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1165/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rokowania oznaczają taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124. Z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Powyższe oznacza więc, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Zgodzić należy się z poglądem, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi i z tego względu mogą być one prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym. Co przy tym istotne, w trybie art. 124 nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest wyłącznie zbadanie faktu czy rokowania w ogóle odbyły się oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., II SA/Gd 743/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym obowiązek, o którym mowa w art. 124 ust. 3 jest spełniony wówczas, gdy strony posiadają odmienne stanowiska i mimo prób ustalenia rozwiązania satysfakcjonującego dla obu, nie osiągnięto porozumienia. Przepis ten nie oznacza w szczególności osiągnięcia wspólnego stanowiska, a przyjęcie odmiennego poglądu czyniłoby bezcelową całą instytucję orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, skoro inwestor i tak musiałby uzyskać zgodę właściciela na zakładanie i przeprowadzenie przez jego nieruchomość ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej. Spełnienie wymogu przeprowadzenia rokowań, rozumianych jako osiągnięcie wspólnego stanowiska, byłoby niemożliwe szczególnie wtedy, gdy druga strona (właściciel) sprzeciwia się propozycjom inwestora wyraźnie wskazując, że zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lecz nie przedstawia rozwiązań alternatywnych. Trudno bowiem w tej sytuacji oczekiwać od inwestora, aby niezależnie od propozycji właściciela nieruchomości był zmuszony do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki właściciel nie zmieni swojego stanowiska.
Należy przy tym podkreślić, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 organ bada jedynie, czy w sprawie zostały przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy. Aspekty te pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.
Nadto, wyjaśnić należy, że propozycja ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem mieści się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ile dojdzie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4363/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając to wszystko na uwadze, Sąd stwierdził, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do ograniczenia korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym, a zarzuty skarżących w tym aspekcie są pozbawione podstaw, co wynika z przedstawionych rozważań. Prawidłowości dokonanych przez organy obu instancji ustaleń w powyższym zakresie nie mogły podważyć przedłożone przez skarżących w toku postępowania opinie sporządzone na zlecenie skarżących przez projektanta mgr inż. J. Z.. Jak słusznie bowiem wskazał organ odwoławczy, przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały określone w tym przepisie i nie jest dopuszczalne uzależnienia wydania decyzji od innych okoliczności, w szczególności opinii rzeczoznawcy.
Nadto, w ocenie Sądu, postępowanie w niniejszej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. W szczególności organy kompleksowo zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia, co pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego sprawy i istotnych okoliczności, stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a następnie dokonały jego oceny, która nie przekracza granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a. W rezultacie trafnie przyjęto, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie, oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi, dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.
W tym, w toku postępowania nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej art. 10 § 1 k.p.a. Przy tym wskazać należy, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 119/24, https://orzeczenie.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie skarżący nie wskazali żadnych konkretnych czynności procesowych, których nie mogli przeprowadzić w toku postępowania administracyjnego. Przede wszystkim jednak z akt wynika, że organ I instancji pismem z dnia 31 marca 2023 r. poinformował skarżących o możliwości wypowiedzenia się, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek ten wykonał również Wojewoda Pomorski wystosowując do skarżących pismo z dnia 13 marca 2024 r. i wyznaczając termin 5 dni na zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wniesienie ewentualnych uwagi i zastrzeżeń. Z powyższego wynika, że orzekające organy sprostały wymogowi wynikającemu z treści art. 10 § 1 k.p.a.
W konsekwencji, Sąd uznał, że decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji jest prawidłowa i zgodna z prawem.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił obie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.