II SA/Lu 423/24

II SA/Lu 423/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Jacek Czaja
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 48 ust. 1 pkt 1, ust.5, art. 52 ust.1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi R. F. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2024 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 6 marca 2024 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu zażalenia R. F., Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również LWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej również PINB) z dnia 29 listopada 2023 r., znak: [...] wstrzymujące R. F. budowę hali namiotowej o wymiarach 10,15 m x 20,00 m i wysokości dachu w kalenicy 5,10 m wykorzystywanej jako sala zabaw dla dzieci, zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości S. D., gm. C..
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Podczas kontroli zgodności z przepisami Prawa budowlanego utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych na terenie O. R.-W. "R. B." na działce nr [...] przeprowadzonej w dniu 4 października 2023 r. uprawnieni pracownicy PINB w C. ustalili, że na działce znajduje się opisana wyżej hala namiotowa, wykonana z aluminiowych profili zamkniętych z wkładkami stalowymi w narożach ram. Główny szkielet nośny stanowią jednonawowe, dwuspadowe ramy z profili zamkniętych. Słupy i rygle wykonane są z aluminiowych profili zamkniętych. Ramy poprzeczne są połączone ze sobą przegubowo płatwiami aluminiowymi. Ponadto w ramach szczytowych znajdują się słupy pośrednie i belki poziome. Ramy hali namiotowej zakotwione są do stóp fundamentowych betonowych. Pokrycie hali namiotowej wykonane jest z tkaniny poliestrowej powlekanej PVC. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną i zlokalizowany jest w odległości 8,30 m od hali namiotowej z antresolą o wym. 15,00 m x 35,00 m i wysokości w kalenicy 7,50 m wraz z zewnętrznymi zabudowanymi tarasami wystającymi z obrysy ścian podłużnych hali zlokalizowanej w tej samej działce. Kubatura obiektu wynosi ok. 1035,30 m3. Roboty budowlane przy hali zostały zakończone.
Obecny podczas kontroli R. F. oświadczył, że w dniu 10 listopada 2022 r. nabył nieruchomość wraz z obiektami od E. C. i nie ma wiedzy, czy na budowę przedmiotowych obiektów budowlanych było wydane pozwolenie na budowę lub czy dokonano zgłoszenia budowy do Starosty [...], jak również kiedy przedmiotowe obiekty powstały. Oświadczył również, że jest zarządcą nieruchomości nr [...] i zlokalizowanych na niej obiektów oraz uiszcza do Gminy C. podatki od powyższej nieruchomości, jak również obiektów na niej zlokalizowanych.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., działając na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., pismem z dnia 5 października 2023 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie hali namiotowej o wym. w rzucie 10,15 m x 20,00 m i wysokości dachu w kalenicy 5,10 m, wykorzystywanej jako sala zabaw dla dzieci, zlokalizowanej na działce o nr [...].
Pismem z 5 października 2023 r. PINB w C. zwrócił się do Starosty [...] z prośbą o informację, czy w latach 2012-2023 było wydane pozwolenie na budowę lub dokonane zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych na nazwisko E. A. C.. PINB w C. wnioskiem z dnia 5 października 2023 r. zwrócił się również do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym w zakresie kopii zdjęć lotniczych w formie elektronicznej dla działki nr [...].
Starosta [...] w C. pismem z dnia 20 października 2023 r. wskazał, że w zasobach Starostwa nie odnaleziono dokumentacji budowlanej z lat 2012-2023 dotyczącej wydania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych na działce nr [...] na nazwisko E. A. C.. Przy piśmie z dnia 27 października 2023 r. (nr licencji [...]) Główny Geodeta Kraju przekazał fotogrametryczne zdjęcia lotnicze wykonane w okresie od 4.10.2012 r. do 18.06.2022 r. dotyczące przedmiotowej działki.
Postanowieniem z dnia 29 listopada 2023 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 Prawa budowlanego, PINB w C. wstrzymał R. F. budowę hali namiotowej wykorzystywanej jako sala zabaw dla dzieci, zlokalizowanej na działce o nr [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że hala została wybudowana w 2012 r. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (hala namiotowa o kubaturze ok. 1035,30 m3 nie została wymieniona w art. 29-31 Prawa budowlanego jako zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem dla swej legalności wymagała uzyskania stosownego pozwolenia). Organ wskazał, że adresatem nakazu wstrzymania prowadzonych robót budowlanych na działce nr [...] został R. F. jako zarządca tej nieruchomości oraz jako posiadacz samoistny zlokalizowanych na niej obiektów.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył R. F., zarzucając m.in. naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wadliwe przyjęcie, że hala została wykonana bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy nie przeprowadzono postępowania we właściwym zakresie oraz naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego pominięcie i brak zawieszenia toczącego się postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy toczy się postępowanie mające na celu ustalenie zarządu nad Wspólnotą Gruntową, będącą według ewidencji gruntów właścicielem działki nr [...].
Organ II instancji, utrzymując w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne powołanym na wstępie postanowieniem z 6 marca 2024 r., podzielił ocenę PINB w C. kwalifikującą przedmiotowy obiekt budowlany - halę namiotową trwale związaną z gruntem jako obiekt budowlany, na budowę którego inwestor zobowiązany był uzyskać pozwolenie.
Organ wyjaśnił, że ocena, czy zaistniała samowola budowlana, dokonywana jest według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych. Powyższe oznacza, że organy nadzoru budowlanego, oceniając zaistnienie samowoli budowlanej, mają obowiązek sięgnięcia do przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie realizacji obiektu. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast przyjęcie właściwego trybu postępowania sanacyjnego, tj. trybu legalizacyjnego albo trybu naprawczego. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (zob. wyroki NSA z dnia 3 marca 2020 r., II OSK 184/19, 29 września 2018 r., II OSK 109/18, 23 lutego 2018 r., II OSK 1879/17, 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10).
Organ ustalił, że sporna hala stanowi budynek (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), który w dacie budowy był objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ nie został wymieniony w katalogu zwolnień z tego obowiązku wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt jest wydzielony z przestrzeni ścianami o konstrukcji stalowej i jest trwale połączony z gruntem - ramy hali zakotwione są do stóp fundamentowych betonowych, zaś pokrycie hali wykonane jest z tkaniny poliestrowej powlekanej PVC. Hala namiotowa mocowana kotwami betonowymi, śrubami czy innymi środkami technicznymi do podłoża, mająca metalową konstrukcję, która wydziela nieruchomość z przestrzeni (ścianami i dachem), jest budynkiem (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 stycznia 2018 r., II SA/G1 1091/17).
Organ podkreślił, że bezspornym jest, że na budowę tego obiektu inwestor nie uzyskał wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto z analizy zdjęć lotniczych i zdjęć archiwalnych pozyskanych z platformy geoportal.gov.pl zamieszczonych w aktach I instancji wynika, że przedmiotowa hala namiotowa została wybudowana w 2012 r. Tak długi okres istnienia budynku wyklucza możliwość traktowania go jako tymczasowy obiekt budowlany.
W związku z powyższym, zdaniem WINB, zasadnie organ I instancji zastosował tryb, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Przepisy art. 48 Prawa budowlanego służą likwidacji samowoli budowlanej obiektu budowlanego lub jego części, który jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). LWINB podkreślił, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z uzasadnienia i pouczenia zaskarżonego postanowienia, PINB w C. dochował tego obowiązku i wyjaśnił wszelkie następstwa wynikające z zastosowanej normy prawnej. Wszczęcie procedury legalizacyjnej wymaga zatem złożenia przez stronę (inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego) odpowiedniego wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, co ma miejsce w niniejszej sprawie - termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym postanowienie stało się ostateczne (art. 48a ust. 3 Prawa budowlanego).
Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu zarzutów, LWINB nie podzielił oceny skarżącego, że PINB w C. nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie, w jakim ustalił, że budowa przedmiotowej hali namiotowej jest samowolą budowlaną. Organ I instancji zwrócił się do organu administracji architektoniczno-budowlanej i uzyskał informację, że wymaganego pozwolenia na budowę nie wydano.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego pominięcie i brak zawieszenia toczącego się postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy toczy się postępowanie mające na celu ustalenie zarządu nad Wspólnotą Gruntową, LWINB wskazał, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.
LWINB wyjaśnił, że, jak wynika z postanowienia Starosty [...] z dnia 12 czerwca 2015 r., znak: [...] zawiesił on postępowanie w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz podziału gruntów Wspólnoty Wiejskiej położonych w S. D., gm. C., obejmującej działki o numerach [...] i [...], do czasu przedłożenia przez Wójta Gminy C. projektu wykazu, o którym mowa w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z dnia 5 lipca 1963 r., k. 89 akt organu 1 instancji). Również z informacji pozyskanej ze Starostwa Powiatowego w C. z dnia 13 października 2023 r., znak: [...] wynika, że przedmiotowe postępowanie nie zostało podjęte (k. 90 akt organu I instancji). W ocenie organu odwoławczego zawieszenie postępowania z tego samego powodu, w oparciu o przesłankę, o którą zawiesił je Starosta C., doprowadziłoby do nieuprawnionego opóźnienia wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Organ odwoławczy powołał się następnie na treść art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, PINB w C. słusznie w przedmiotowej sprawie adresatem nakazu objął zarządcę przedmiotowej nieruchomości R. F.. Organ podkreślił, że R. F. korzysta z tej nieruchomości i realizuje na niej przedmiot wskazanego przez siebie zakresu prowadzonej działalności gospodarczej, co potwierdza wydruk z centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej (k. 8 akt organu II instancji) oraz oświadczenie z dnia 30 maja 2023 r. (k. 70 akt organu I instancji). Ponadto R. F. sam uznaje się za zarządcę przedmiotowej nieruchomości (k. 72 akt organu I instancji), na niego nakładane są obowiązki w zakresie dostosowania przedmiotowego obiektu do przepisów ochrony przeciwpożarowej (k. 40-46 akt organu I instancji). LWINB podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, że przedmiotowa hala namiotowa wykorzystywana jako sala zabaw dla dzieci pozostaje we władaniu R. F., wobec czego należy go uznać za posiadacza samoistnego mającego interes prawny w niniejszym postępowaniu. Art. 52 Prawa budowlanego umożliwia skierowanie obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym do podmiotu, który w danych okolicznościach może i powinien je ponosić, względnie także można sądzić, że jest zainteresowany określonym rozstrzygnięciem sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2023 r., II OSK 978/20). Ponadto w ramach postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej konieczne pozostaje uwzględnienie celu, jakiemu ma służyć postępowanie legalizacyjne, a więc usunięciu stanu niezgodnego z prawem. Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zatem determinowany możliwością ich legalnego wykonania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2023 r., II SA/Po 164/23).
LWINB podkreślił, że zarządcą jest podmiot, który wykonuje w stosunku do nieruchomości czynności właścicielskie, przede wszystkim utrzymuje nieruchomość we właściwym stanie technicznym, przeciwdziała nieuzasadnionemu pogarszaniu się tego stanu oraz dokonuje innych, niezbędnych czynności dotyczących nieruchomości. Posiadanie samoistne polega na władaniu rzeczą jak właściciel (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2014 r., VII SA/Wa 675/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2021 r., II SA/Rz 296/10). Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym adresatami decyzji nakazujących wykonanie czynności, o których mowa w art. 48, art., art. 50-51 i art. 66 Prawa budowlanego, mogą być objęte podmioty będące posiadaczami samoistnymi nieruchomości, bowiem spełniają przesłankę uznania ich za zarządców nieruchomości w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r., II OSK 1666/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 października 2014 r., II SA/Kr 331/14). W ocenie organu odwoławczego R. F., będąc posiadaczem samoistnym, spełnia przesłanki do uznania go za zarządcę przedmiotowej nieruchomości - ma do niej dostęp i czerpie z niej korzyści, wobec czego jest zainteresowany pozytywnym rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie z uwagi na prowadzoną na działce nr [...] działalność gospodarczą.
W ocenie LWINB, ewentualne późniejsze rozliczenia pomiędzy zarządcą R. F. a Wspólnotą Gruntową i jej organami mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnym. Brak zarządu Wspólnoty Gruntowej nie był dotychczas przeszkodą dla zarządcy w prowadzonej przez niego działalności w przedmiotowej hali.
Skargę na postanowienie LWINB wniósł R. F., zarzucając:
1) naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 28 i art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez wadliwe przyjęcie, że hala została wykonana bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji ograniczenia postępowania dowodowego jedynie do aspektów formalnych;
2) naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w wymaganym zakresie, w szczególności brak przesłuchania w charakterze świadka E. C., który, według twierdzeń organu, był inwestorem oraz brak uczestnictwa w postępowaniu wszystkich stron, których uczestnictwo powinno być uznane za konieczne, co mogło doprowadzić do niepełnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia właściwych skutków tak w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym;
3) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego pominięcie i brak zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy przed Starostą C. toczy się postępowanie mające na celu ustalenie zarządu nad Wspólnotą Gruntową, która powinna być uczestnikiem niniejszego postępowania, gdyż formalnoprawnie mogą jej przysługiwać prawa własnościowe do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 29 listopada 2023 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a także o zwrot od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Wniósł ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W związku z tym, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie, wniosek pełnomocnika skarżącego o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji są zgodne z prawem.
Przedmiotem sporu jest wstrzymanie budowy hali namiotowej użytkowanej jako sala zabaw dla dzieci o wymiarach 10,15 m x 20,00 m i wysokości dachu w kalenicy 5,10 m na działce nr [...], tj. obiektu budowlanego zakwalifikowanego przez organy nadzoru budowlanego jako budynek wybudowany bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę.
W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że sporna hala namiotowa służąca jako sala zabaw dla dzieci stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, jest trwale związana z gruntem oraz posiada fundament (ramy hali namiotowej zakotwione są do stóp fundamentowych betonowych) i zadaszenie.
Organ odwoławczy błędnie przyjął za organem pierwszej instancji, że sporna hala została wzniesiona w 2012 r., podczas gdy według dokumentacji w postaci zamieszczonych w aktach sprawy zdjęć lotniczych, hala powstała w roku 2014, nie zaś 2012 (zestawienie zdjęć na k. 94 oraz k. 92-93 akt organu pierwszej instancji). Ten błąd nie ma jednak żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ zarówno w 2012 r., jak i w roku 2014 na wzniesienie spornej hali wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wynika to z treści art. 29 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Ostatni z powołanych przepisów wprowadza zasadę, według której roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-30 Prawa budowlanego. W związku z tym, że w katalogu zwolnień z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zawartym w art. 29 nie wymieniono hali namiotowej o wskazanych na wstępie parametrach, wybudowanie tej hali wymagało uzyskania tego pozwolenia. Jedynie informacyjnie należy wskazać, że zarówno w dacie budowy spornej hali, jak i w obecnym stanie prawnym przekrycia namiotowe były/są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wyłącznie wówczas, gdy stanowiły/stanowią tymczasowe obiekty budowlane, tj. obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120/180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego w wersji obowiązującej w dacie budowy hali; art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego w wersji aktualnej w dacie wydania zaskarżonego postanowienia). Sporna hala, istniejąca od 2014 r., niewątpliwie do tej kategorii nie należy.
Organy prawidłowo ustaliły, że halę namiotową wzniesiono bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (inwestor E. C. nie uzyskał tego pozwolenia - k. 91 akt organu pierwszej instancji) i zasadnie wszczęły postępowanie w sprawie popełnienia samowoli budowlanej.
Całkowicie bezpodstawny jest zatem zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 28 Prawa budowlanego poprzez wadliwe przyjęcie, że hala została wykonana bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji ograniczenia postępowania dowodowego jedynie do aspektów formalnych. Ten zarzut nie został zresztą poparty żadnymi argumentami dotyczącymi okoliczności niniejszej sprawy.
Tryb postępowania w przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę regulują art. 48 i nast. Prawa budowlanego.
W myśl art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym, zgodnie z art. 48 ust. 5 tej ustawy, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.
Stosownie zaś do treści art. 48 ust. 3 tej ustawy, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie.
Postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego formalnie otwiera sprawcy samowoli budowlanej możliwość jej legalizacji. Wydając takie postanowienie, organ nadzoru budowlanego stwierdza, że samowola została popełniona.
W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydał postanowienie, mocą którego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5 Prawa budowlanego wstrzymał budowę hali namiotowej jako zrealizowaną bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Poinformował jednocześnie adresata postanowienia o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Tym samym organ prawidłowo wypełnił dyspozycje powołanych wyżej art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego.
Kolejnym zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest skierowanie postanowienia wstrzymującego budowę do R. F. jako zarządcy nieruchomości znajdujących się na działce nr [...], w tym spornej hali.
Stosownie do treści art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale (w tym w art. 48 Prawa budowlanego), nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
W wyniku zmiany art. 52 Prawa budowlanego mocą nowelizacji z 13 lutego 2020 r. doprecyzowano adresatów obowiązków w formie nakazów oraz zakazów zawartych w decyzjach i postanowieniach przewidzianych w postępowaniach dotyczących naruszenia przepisów ustawy. "Nowe" brzmienie rozstrzyga, że nakazy i zakazy nakłada się na inwestora, natomiast jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Już w poprzednim stanie prawnym – sprzed nowelizacji, ugruntowany był pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, 50a oraz 51, był inwestor, chyba że według okoliczności sprawy nałożenie takiego obowiązku było nieracjonalne, np. gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (tak m.in. wyroki NSA: z 6.03.2008 r., II OSK 158/07; z 10.05.2013 r., II OSK 66/12; z 15.05.2012 r., II OSK 338/11; z 17.12.2019 r., II OSK 3190/18).
Sąd podziela przy tym w pełni tezę wyroku WSA w Gdańsku z 15 czerwca 2023 r., (II SA/Gd 120/23), zgodnie z którą art. 52 Prawa budowlanego należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu, tj. aby nakaz został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Prawidłowość wyboru adresata decyzji powinna być zatem oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 marca 2023 r., II SA/Łd 953/22). Również NSA uznał, że ustawodawca dał organom nadzoru budowlanego wybór, wskazując, że obowiązki w procedurach z art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 mogą być nakładane na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Umożliwił zatem skierowanie obowiązków, na przykład w postepowaniu legalizacyjnym, do takiego podmiotu, który w danych okolicznościach może i powinien je ponosić, względnie także można sądzić, że jest zainteresowany określonym rozstrzygnięciem sprawy (zamiast wielu zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2023 r., II OSK 978/20).
W pojęciu "zarządcy obiektu budowlanego" mieści się zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, jak i podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystanie z cudzej rzeczy. Inaczej rzecz ujmując, pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" należy objąć każdą osobę, w tym użytkownika czy dzierżawcę, władającą tym obiektem, na której spoczywa obowiązek zarządzania nim (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 lipca 2012 r., II SA/Wr 167/12).
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji skierował nakaz wstrzymania budowy do R. F., który włada obiektami na działce nr [...] i prowadzi w nich działalność gospodarczą. Okoliczność tę organy ustaliły na podstawie następujących dokumentów zamieszczonych w aktach organu pierwszej instancji:
1) protokołu oględzin obiektów budowlanych na terenie ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego "R. B." na działce nr [...] z 4 października 2023 r., podczas których R. F. oświadczył, że nabył nieruchomość wraz z obiektami budowlanymi od E. C.. Oświadczył ponadto, że jest zarządcą nieruchomości o nr ewid. [...] oraz obiektów znajdujących się na tej działce (k. 72);
2) oświadczenia R. F. z dnia 30 maja 2023 r., które brzmi: "Ja niżej podpisany oświadczam, że od 01.12.2022 r. użytkuję grunt części działki nr [...] Wspólnoty Wsi o powierzchni 0,6 ha w miejscowości S. D." (k. 70);
3) protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w C. z 12 czerwca 2023 r. z udziałem R. F. jako kontrolowanego i właściciela hal namiotowych na działce nr [...] (k. 19-25), który protokół podpisał;
4) decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w C. z 28 lipca 2023 r., nakładającej na R. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "B. R. F." szereg obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej dotyczących obiektów na działce nr [...], w tym spornej hali (k. 40-46);
5) pismo pełnomocnika skarżącego z 7 listopada 2023 r., w którym pełnomocnik stwierdził, że skarżący w listopadzie 2022 r. nabył w Strupinie Dużym nieruchomości wraz z opisaną wyżej halą namiotową, nie będąc świadomym tego, że istnieją jakiekolwiek przeszkody natury formalnej dotyczące użytkowania i korzystania z nabytych składników majątkowych (k. 109).
Z powyższych dokumentów bezspornie wynika, że skarżący jest zarządcą spornej hali w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego.
Art. 52 ust. 1 zdanie 2 Prawa budowlanego wprost stanowi, że jeżeli budowa jest zakończona, obowiązki z art. 48 Prawa budowlanego nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Dodatkowo w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący jest podmiotem, który może i powinien je ponosić i jest zainteresowany określonym rozstrzygnięciem sprawy.
Jako właściciel działki nr [...] w ewidencji gruntów figuruje Wspólnota Gruntowa wsi S. D., w stosunku do której toczy się postępowanie w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie oraz podziału gruntów wspólnoty (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia postępowanie w tej sprawie było zawieszone postanowieniem z 12 czerwca 2015 r. – k. 89 akt organu pierwszej instancji). Wspólnota nie ma powołanej spółki do sprawowania nad nią zarządu ani zatwierdzonego statutu (k. 88 akt organu pierwszej instancji). Nie można było zatem nałożyć obowiązku z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego na wspólnotę.
Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego nie zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie w oparciu o treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na toczące się przed Starostą C. postępowanie w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie oraz podziału gruntów wspólnoty, która – w ocenie skarżącego – powinna być uczestnikiem niniejszego postępowania.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez wystąpienie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., II OSK 1064/21). Należy podkreślić, że zagadnienie wstępne występuje wtedy, gdy wydanie rozstrzygnięcia warunkuje możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie innej sprawy może mieć wpływ na wynik niniejszej, co nie uprawnia do stwierdzenia, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie decyzji o określonej treści - pozytywnej czy też negatywnej dla strony (zob. zamiast wielu: wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., II OSK 897/19, wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., II OSK 1064/21, wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r., II OSK 2093/22).
Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi zatem ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.
Innymi słowy, aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Można stwierdzić zatem, że związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2020 r., I OSK 2083/19 oraz z dnia 14 lipca 2020 r., I OSK 2660/19).
Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zachodzi. Brak rozstrzygnięcia w kwestii dotyczącej wspólnoty gruntowej nie powoduje, że niemożliwe jest wydanie przez ten organ decyzji w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5 Prawa budowlanego. W sprawie niewadliwie ustalono, kto jest zarządcą spornej hali, jaki jest zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych oraz ich kwalifikacja prawna. Skoro ustawodawca dał organowi możliwość nałożenia obowiązków z powołanego wyżej przepisu na właściciela lub zarządcę obiektu, a jak wyżej wskazano - art. 52 Prawa budowlanego należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania, nie było żadnych podstaw do zawieszenia postępowania, ponieważ ustalenie adresata nakazu wstrzymania budowy umożliwiło organowi wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.
Sąd podziela stanowisko LWINB, że ewentualne późniejsze rozliczenia pomiędzy R. F. a Wspólnotą Gruntową i jej organami mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnym, zaś brak zarządu Wspólnoty Gruntowej nie był dotychczas przeszkodą dla zarządcy w prowadzonej przez niego działalności w spornej hali.
W związku z tym, że budowa hali została zakończona, organ prawidłowo, zgodnie z językową wykładnią art. 52 ust. 1 zdanie 2 Prawa budowlanego, nie adresował postanowienia do inwestora E. C., który zresztą – jak wynika z oświadczeń skarżącego i jego pełnomocnika – utracił tytuł prawny do spornej hali.
W świetle aktualnego brzemienia art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego całkowicie bezzasadne jest stanowisko pełnomocnika skarżącego wyrażone w uzasadnieniu zarzutów skargi, że "zgodnie ze zdaniem 2 przepisu obciążenie obowiązkami z postanowienia zarządcy jest możliwe tylko wówczas, kiedy wykonanie postanowienia przez inwestora jest niemożliwe. Oznacza to, że odpowiedzialność zarządcy za wykonanie nałożonych obowiązków ma charakter subsydiarny i aby do takiego obciążenia obowiązkami doszło, niezbędne jest dokonanie ustaleń, czy możliwe jest wykonanie tych obowiązków przez inwestora. Organ zaniedbał całkowicie swoje powinności w tym zakresie, sprowadzając ustalenia wyłącznie do ustalenia osoby inwestora, którym był E. C. i nie ustalił, czy wykonanie obowiązku przez inwestora jest możliwe czy też nie".
Mając na uwadze wszystko powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznając, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji są zgodne z prawem.