II SA/Lu 419/15

II SA/Lu 419/15 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2016-08-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2015-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Marta Laskowska-Pietrzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II OSK 386/17 - Wyrok NSA z 2019-01-23
II OZ 85/16 - Postanowienie NSA z 2016-01-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. oddala skargę; II. przyznaje [...] D. D. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu [...]
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K. J. od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] wydanej w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacją przedsięwzięcia polegającego "Eksploatacja złoża piasku [...] zlokalizowanego na części działek nr [...] w miejscowości Z., gmina S." na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 82, art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), § 3 ust. 1 pkt 40 lit a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.) umorzyło postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] Wójt Gminy S. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizacją przedsięwzięcia polegającego "Eksploatacja złoża piasku [...] zlokalizowanego na części działek nr [...] w miejscowości Z., gmina S.".
Odwołanie od decyzji wniósł K. J., właściciel działek o nr [...] i [...] podnosząc, iż nie zgadza się z wydaną decyzją. Skarżący wskazał, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i prawa materialnego.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] grudnia 2013 r. decyzję [...], w której umorzyło postępowanie odwoławcze uznając, iż wnoszący odwołanie nie posiada statusu strony, a zatem nie jest legitymowany do skorzystania z tego środka zaskarżenia.
Następnie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu [...]. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd wskazał, iż w świetle przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko analizując pojęcie oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, należy uznać, iż chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Stroną analizowanego postępowania jest, jak już wskazano, właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 kc. W wyroku Sąd wskazał również, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło takiego ujęcia oddziaływania inwestycji, ograniczając się jedynie do ogólnego odwołania do raportu, to kwestia ta nie została rzetelnie wyjaśniona, a zajęte stanowisko Sąd uznał za przedwczesne.
Rozpatrując ponownie odwołanie wniesione przez K. J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z przepisem art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z przepisu tego wynika, iż możliwość skorzystania ze środka zaskarżenia decyzji administracyjnej przysługuje jedynie stronie postępowania.
Organ odwoławczy wskazał, że po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać jego dopuszczalność. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ odwoławczy wskazał, że dopiero po dokonaniu oceny przesłanek legitymacji do wniesienia odwołania może dokonać analizy zarzutów merytorycznych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08).
Organ II instancji wskazał, że przesłanki przyznania jednostce statusu strony ustanawia art. 28 kpa, stanowiąc, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w kodeksie postępowania administracyjnego, jednak jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu musi być on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., C.H.Beck, Warszawa 2009).
Zdaniem organu odwoławczego pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że mając na uwadze przywołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie o sygn. akt II SA/Lu [...], ponownie dokonało oceny posiadania przez skarżącego w niniejszej sprawie statusu strony, w szczególności z uwzględnieniem jego prawa do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, co wynika z aktualnego orzecznictwa sądowo - administracyjnego przywołanego także w/w wyroku (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 108/12 i z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 219/13).
Organ odwoławczy ustalił, że planowane przedsięwzięcie zlokalizowane będzie na działkach nr [...] w miejscowości Z.. Zgodnie z postanowieniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] stycznia 2001 r., zmienionego uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2003 r., Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. oraz Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego gminy S. działki oznaczone są symbolami: działka nr [...] - symbolem PG-2 z przeznaczeniem pod kopalnie kruszywa naturalnego oraz działka nr [...] - symbolem PG-3, [...] i WS z przeznaczeniem pod kopalnie kruszywa naturalnego, teren rolniczy z podstawowym przeznaczeniem pod uprawy polowe i teren wód powierzchniowych śródlądowych z przeznaczeniem podstawowym pod rów melioracyjny. Udokumentowane złoże zlokalizowane jest w granicach działki nr [...] i części działki nr [...] przeznaczonej pod kopalnie kruszywa, pozostała część działki nr [...] przeznaczona pod uprawy polowe i teren wód śródlądowych znajduje się poza granicami złoża. Planowane przedsięwzięcie ma polegać na uruchomieniu kopali w celu eksploatacji złoża piasków, metodą odkrywkową, systemem ścianowym z przewidywaną wielkością wydobycia rocznego nie przekraczającą 20 000 m3.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 40a Rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Obszar planowanego przedsięwzięcia nie jest objęty ochroną przyrodniczą, a dotychczas miał charakter rolniczy. Z akt sprawy wynika jednak, iż gleby na tym obszarze należą do gleb o małej wartości rolniczej. Uzyskane kopaliny będą transportowane poza teren złoża istniejącymi drogami, przedsięwzięcie nie wpłynie jednak istotnie na zwiększenie ruchu na tych drogach. Oddziaływania związane z emisjami w wyniku eksploatacji surowca będą miały charakter okresowy i lokalny - ograniczony do terenu inwestycji i dróg transportowych (co wyraźnie wynika z ustaleń raportu, a w szczególności rozdziałów 3, 6 i 9 oraz obliczeń na s. 33 - 42). Po zakończeniu eksploatacji złoża teren odzyska charakter rolniczy i zostanie przeznaczony pod stawy rybne i częściowo zalesiony poprzez posadzenie drzew i krzewów na terenie pasów ochronnych i na skarpach. Planowany sposób rekultywacji terenu po zakończeniu eksploatacji inwestycji wpłynie na wzrost bioróżnorodności biologicznej na tym terenie. Różnorodność gatunkowa i ekosystemowa będzie relatywnie wyższa niż ma to miejsce obecnie.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że z dokonanych w raporcie o odziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko obliczeń wynika, że eksploatacja złoża kopalin nie spowoduje znacznego pogorszenia jakości środowiska w najbliższym jego otoczeniu, a skutki przyrodnicze realizacji przedsięwzięcia będą niewielkie. W najbliższym sąsiedztwie terenu planowanego przedsięwzięcia nie występuje zabudowa mieszkaniowa, otoczenie stanowią grunty rolne i leśne. Przeprowadzone obliczenia emisji zanieczyszczeń i hałasu wskazują, iż inwestycja nie będzie stanowić zagrożenia dla warunków życia i zdrowia ludzi na terenach zabudowy mieszkaniowej. Przedsięwzięcie nie spowoduje również żadnych zmian w funkcjonowaniu kluczowych czynników ekologicznych warunkujących rozwój elementów przyrodniczych. Nawet pomimo częściowej eksploatacji złoża spod wody, nie nastąpi zaburzenie reżimu wód podziemnych w najbliższym otoczeniu wyrobiska, nie wpłynie też na poziom lustra wody w rejonie złoża (s. 30 raportu). Planowana inwestycja nie wpłynie też negatywnie na czystość powietrza, a oddziaływanie inwestycji na jakość powietrza w postaci np. zapylenia będzie niewielkie i ograniczone jedynie do terenu inwestycji (s. 31 raportu). Źródłami zanieczyszczeń będą ruch samochodów oraz praca sprzętu na terenie kopalni. Przy tej skali przedsięwzięcia maksymalny ruch będzie stanowić 8 pojazdów na dobę (s. 28 i 33 raportu). Pomimo istnienia w odległości ok. 680 m podobnego przedsięwzięcia (kopalnia Kolonia [...] nie dojdzie do ich współoddziaływania na stan powietrza atmosferycznego i innego komponenty środowiska.
W zakresie emisji hałasu organ odwoławczy wskazał, że najbliższe budynki mieszkalne znajdują się od strony południowo-wschodniej w odległości ok. 570 m i południowo-zachodniej w odległości ok. 350 i 490 m. Tereny zabudowy zagrodowej podlegające ochronie akustycznej znajdują się w odległości 300 i 430 w kierunku południowo-zachodnim. Na podstawie przeprowadzonej analizy (s. 38-44 raportu) Kolegium stwierdziło, iż eksploatacja kopalni nie tylko nie będzie stanowiła zagrożenia akustycznego dla najbliższych budynków mieszkalnych, ale również znajdą się one poza wpływem akustycznym przedsięwzięcia. Skala emisji akustycznej ograniczy się do obszaru przedsięwzięcia, a wykreowany na drogach ruch samochodów nie będzie niczym nowym w porównaniu z normalną emisją z drogi publicznej. Przedsięwzięcie nie będzie powodować przekroczenia standardów środowiska poza terenem zakładu, zatem nie będzie ono miało żadnego wpływu na tereny sąsiadujące z nim w znacznej odległości (tereny zamieszkałe), a jego funkcjonowanie z punktu widzenia oddziaływań będzie neutralne. Świadczy o tym dodatkowo fakt, iż planowane przedsięwzięcie nie wymaga konieczności stworzenia obszaru ograniczonego użytkowania czy też specjalnych stref ochronnych (s. 53 raportu). Z uwagi na znaczną odległość od terenów zabudowy mieszkaniowej eksploatacja kopalni nie będzie też miała wpływu na zdrowie ludzi tam mieszkających.
Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy oraz powyższej analizy ustaleń, obliczeń i analiz przedstawionych w raporcie, (którego waloru dowodowego Kolegium nie kwestionuje, uznając, że spełnia wskazane w obowiązujących przepisach wymagania) wynika, iż:
Po pierwsze nieruchomości skarżącego tj. działki nr [...] i [...], znajdują się poza strefą oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Fakt lokalizacji inwestycji w tej samej miejscowość, w której znajduje się nieruchomość skarżącego, nie rodzi sam w sobie konsekwencji w postaci wystąpienia przesłanek przyznania statusu strony postępowania. Ustalenia w tym zakresie na podstawie dołączonej dokumentacji (w tym w szczególności wyżej wskazanych konkretnych części raportu), która zgodnie z obowiązującymi przepisami obligatoryjnie była sporządzana przez wnioskodawcę, nie budzą - zdaniem organu odwoławczego - wątpliwości.
Po drugie, z przedstawionych w raporcie obliczeń i analiz wyraźnie wynika, że skala przedsięwzięcia oraz jego funkcjonowania z punktu widzenia terenów istniejącej zabudowy mieszkaniowej, także należących do skarżącego jest neutralna i nie spowoduje naruszenia dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości.
Organ II instancji wskazał, że w przypadku postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się do ustalenia zakresu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 917/09). Lokalizacja planowanej inwestycji nie narusza w żadnym wypadku praw do swobodnego rozporządzania i korzystania z nieruchomości przez skarżącego. W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego nieruchomość skarżącego nie jest objęta zasięgiem planowanego przedsięwzięcia. Poza drogą publiczną nieruchomość skarżącego oddzielona jest wieloma terenami rolnymi, leśnymi i istniejącą zabudową mieszkaniową na działkach o nr [...] [...], [...], 1052 i 1053, a jej odległość od planowanej inwestycji wynosi ponad 450 m organ odwoławczy podkreślił, że trudno zatem byłoby uznać, że skala i charakter przedsięwzięcia jest tak wielki, aby powodował oddziaływania na teren, który pozostaje poza zasięgiem przedsięwzięcia.
W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego, biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione wyżej wywody i przesłanki nie można skarżącemu przyznać statusu strony w postępowaniu dotyczącym przedsięwzięcia, które nie powoduje objęcia nieruchomości skarżącego strefą oddziaływania tegoż przedsięwzięcia. W wyniku realizacji przedsięwzięcia skarżący, którego nieruchomość nie jest objęta jego zasięgiem nie utraci prawa do niezakłóconego korzystania z tej nieruchomości, wynikającego w szczególności z przepisów art. 140 i 144 kc. W konsekwencji nie można było uznać, iż skarżący posiada przymiot strony w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 28 kpa.
Organ odwoławczy podkreślił, że brak przymiotu strony oznacza brak legitymacji do wniesienia odwołania. Poparł rozstrzygnięcie ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, zgodnie z którym w zależności od tego, w której fazie postępowania przed organem odwoławczym przypisze się możliwość badania przymiotu strony, a więc konieczność poszukiwania i konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa lub obowiązki, taki tryb wykluczenia z udziału w postępowaniu należy stosować. Jeżeli badanie przymiotu strony przypisze się fazie pierwszej, wówczas trybem właściwym do wykluczenia z dalszego udziału w postępowaniu będzie tryb unormowany w art. 134 kpa gdyż jego stosowanie nie jest związane z rozpoznaniem odwołania pod względem merytorycznym. Jeżeli zaś przypisze się je fazie drugiej, to stosować należy tryb unormowany w art. 138 § 1 pkt 3 kpa, którego realizacja wymaga sięgnięcia do aspektów merytorycznych odwołania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 459/08). Stwierdzenie więc przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 747/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1620/98).
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. J., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:
- art. 28 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony i w konsekwencji wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze;
- art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie, czy nieruchomość skarżącego leży w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy stan sprawy, wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego w dalszym ciągu nie wyjaśniło czy nieruchomość skarżącego znajduje się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. Zdaniem skarżącego raport oddziaływania na środowisko nie jest dokumentem za pomocą którego można określić, wszelkie oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm, dalej jako: ustawa p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu skutkującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu administracyjnym toczącym się na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. dalej u.u.i.ś.). W postępowaniu tym organy zobowiązane są także do stosowania zasad i reguł określonych w przepisach k.p.a. Wskazać należy, iż przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia nie jest celem samym w sobie, ale ma umożliwić ustalenie ewentualnych zagrożeń dla środowiska związanych z realizacja planowanego przedsięwzięcia, a co za tym idzie - ułatwić ocenę czy zachodzą podstawy do wydania pozytywnych decyzji upoważniających do jego realizacji. Stosownie do treści przepisu art. 73 ust. 1 u.u.i.ś. postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. W myśl przepisu art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Dla prawidłowej wykładni wskazanej, a spornej w niniejszej sprawie, treści normy prawnej podstawowe znaczenie ma pojęcie interesu prawnego. W piśmiennictwie przedmiotu oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Przyjmuje się bowiem, że interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się on wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97 - nie publikowany). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r. I SA 1189/98, oraz z dnia 15 grudnia 1998 r. II SA 1355/98 nie publikowane).
Dla uzyskania przymiotu strony wystarczy przy tym, by wynik toczącego się konkretnie postępowania administracyjnego mógł oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego, lecz niekiedy także ze stosunku obligacyjnego. Stroną postępowania jest się nie tylko wówczas, gdy konkretne uprawnienia materialno-prawne zostaną rzeczywiście naruszone, ale także wówczas, gdy istnieje realne zagrożenie ich naruszenia orzeczeniem kończącym postępowanie. To hipotetyczne zagrożenie powoduje, iż określone podmioty, których uprawnienia mogą zostać realnie naruszone wynikiem postępowania, powinny brać w nim udział w charakterze stron, celem zapewnienia im możliwości obrony ich praw.
Od tak pojmowanego interesu prawnego należy oczywiście odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.
W literaturze przyjmuje się, że interes faktyczny "jest wyłącznie wyrazem subiektywnego postrzegania przez jednostkę jej sytuacji w danym układzie odniesienia. O jego występowaniu będzie zatem można mówić tylko wówczas, gdy w wyniku swego procesu myślowego, dany podmiot nabędzie przekonanie o konieczności uzyskania dla siebie jakiegoś stanu rzeczy i podejmie w tym kierunku określone czynności (choćby tylko poprzez wyrażenie zgody na złożenie wniosku/skargi w jego interesie)".
Właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, może mieć interes prawny w sprawie decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody realizacji przedsięwzięcia, jednakże nie oznacza to, że taki przymiot posiada każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie lub nieruchomości sąsiedniej i w każdych okolicznościach faktycznych. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma wnioskowanie wynikające z rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji z jednej strony oraz położenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 804/10, Lex 1081908).
Uznanie zatem za stronę postępowania administracyjnego (postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) może nastąpić w sytuacji, gdy da się ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, którego zastosowanie może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu nie tylko w zakresie prawa administracyjnego, ale również cywilnego czy też wspólnotowego (zob. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 160).
W niniejszej sprawie skarżący nie wskazał takiego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, wykazując swój interes prawny. Interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, aktualny oraz sprawdzalny w sposób obiektywny. W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby.
Pozycję prawną strony w postępowaniu administracyjnym wyznaczają obowiązki i uprawnienia. Przyjmuje się, że norma ustanawia dla danego podmiotu obowiązek zwłaszcza wtedy, kiedy przewiduje dla niego jeden tylko sposób nakazywanego zachowania w danych okolicznościach. Obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla danej grupy adresatów nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Drugim elementem określającym pozycję prawną strony w postępowaniu jest uprawnienie. Oznacza to, że strona "posiada prawo", "ma prawo", "dysponuje prawem"" oraz "przysługuje jej prawo". Jest to pochodna sytuacji prawnej strony, wyznaczana przez normy prawne. Interes prawny strony w postępowaniu administracyjnym nie sięga więc dalej niż interes chroniony przez ustawodawcę.
Inaczej mówiąc – "przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub, w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw" (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05, LEX nr 190891). Musi to być norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - norma, której treść można do końca ustalić, a nie tylko wywieść z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (zob. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, nr 4, poz. 83.).
Skarżący nie wykazał w niniejszym postępowaniu, że jego interesem prawnym jest posiadanie lub wykonywanie pewnego prawa. Skarżący dla swojego interesu prawnego nie znalazł oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa mających związek z przedmiotem toczącego się postępowania. Należy podkreślić, że przepisy u.u.i.ś. nie dają samoistnej podstawy do zdefiniowania interesu prawnego skarżącego w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Konieczne w niniejszej sprawie było więc wykazanie interesu prawnego na podstawie innych przepisów prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Z punktu widzenia przedmiotowego postępowania poszukując norm prawnych uzasadniających przymiot strony należy sięgnąć przede wszystkim do norm prawa administracyjnego i cywilnego.
System prawa ochrony środowiska nie wyłącza bowiem prawa cywilnego jako instrumentu ochrony właściciela nieruchomości, na którą może oddziaływać inwestycja realizowana na innej nieruchomości. Istotną rolę ma tutaj funkcja prewencyjna i kompensacyjna przepisów prawa ochrony środowiska. W literaturze przyjmuje się, że mogą być wykorzystywane wszystkie środki chroniące przed immisjami pośrednimi nieruchomości. Zdaniem W.J. Katnera, "Niemniej jednak niemożliwe jest bowiem przy obecnym tempie rozwoju industrializacji uniknięcie jakiegokolwiek ujemnego oddziaływania na środowisko. Sytuacja jest podobna, jak w wypadku pośredniego oddziaływania nieruchomości: niemożliwe jest osiągnięcie stanu, w którym właściciele nieruchomości nie odczuwaliby żadnych skutków oddziaływania sąsiadów. Konieczna jest więc pewna tolerancja, której stopień określają między innymi, przepisy prawa sąsiedzkiego. Podobnie do pewnych granic musi się znosić oddziaływanie na poszczególne składniki środowiska. W granicach przeciętnej miary nie można mówić o naruszeniu prawa do środowiska. Dla ogółu sytuacji, w których naruszenie środowiska łączy się z immisjami pośrednimi, można przyjąć, że oddziaływanie w granicach miary, jakie jest zobowiązany znosić właściciel nieruchomości (a więc osoba mająca najpełniejsze prawo rzeczowe) ze strony sąsiadów, jest w określonym miejscu i czasie dozwolonym oddziaływaniem na środowisko" (zob. W.J. Katner, Ochrona własności nieruchomości przed naruszeniami pośrednimi, Warszawa 1982, s. 177, 186).
Skarżący nie wskazał również i w tym obszarze systemu prawa, żadnych podstaw prawnych uzasadniających uznanie jego za stronę. Skarżący nie dowiódł występowania ponadnormatywnych uciążliwości na swoją nieruchomość. Z raportu bowiem wynika, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie wpłynie na nieruchomość skarżącego. Nieruchomość skarżącego nie znajduje się w sąsiedztwie planowanej inwestycji.
Status strony w niniejszym postępowaniu reguluje art. 28 k.p.a. Materialnoprawnym wyrazem interesu prawnego może być ochrona prawa do korzystania z nieruchomości, przejawiająca się w możliwości ograniczenia wykonywania tego prawa. Skarżący nie wykazał możliwości ograniczenia wykonywania swego prawa w odniesieniu do nieruchomości, której jest właścicielem. W ocenie Sądu, zasięg oddziaływania planowanej inwestycji ustalony na podstawie raportu nie wskazuje na ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżącego.
Należy także zauważyć, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący głównie upatruje źródło swego interesu prawnego przede w odległości pomiędzy nieruchomością skarżącego, a inwestycją polegającą na eksploatacji złóż piasku.
Według skarżącego, planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na jego nieruchomość. Z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania wynika, iż inwestor wykazał, że planowane przedsięwzięcie nie będzie miało wpływu na nieruchomość skarżącego. W raporcie o oddziaływaniu na środowisko przeprowadzona została analiza przedsięwzięcia w odniesieniu do funkcjonujących źródeł emisji.
W raporcie o oddziaływaniu na środowisko w rozdziale 10.2.4. wykonana została analiza skumulowanego oddziaływania planowanej inwestycji, wskazując, że sąsiedztwo inwestycji stanowią grunty rolne i leśne, a najbliższe eksploatowane złoże "Kolonia [...]" zlokalizowane jest w odległości ok. 680 m od terenu planowanej inwestycji. Odległość między tymi przedsięwzięciami zapobiega wystąpieniu oddziaływań skumulowanych dotyczących zarówno emisji hałasu, wzrostu zanieczyszczeń pyłowych powietrza, jak i utrudnień komunikacyjnych w związku z eksploatacją planowanej i istniejącej inwestycji (s.49-50). Z raportu w wynika, iż na podstawie przeprowadzonej analizy i wykonanych obliczeń przewiduje się, że etap eksploatacji kopalni [...] przy przyjętych założeniach, danych i informacji otrzymanych przez Inwestora nie będzie stanowił zagrożenia pod względem akustycznym dla najbliższych budynków mieszkalnych i terenach zabudowy mieszkaniowej (s.44).
W raporcie stwierdzono, iż zakres oddziaływań eksploatacji złoża piasków [...] będzie miał charakter lokalny, ograniczony jedynie do terenu będącego własnością inwestora, oddzielonego pasami ochronnymi od wszystkich położonych w sąsiedztwie działek.
Według Sądu, przedstawiony w niniejszej sprawie raport o oddziaływaniu na środowisko jest rzetelny, spójny i wolny od niejasności i nieścisłości. Zawarta nim analiza ma charakter kompleksowy, pełny i uwzględniający wszelkie możliwe zagrożenia dla środowiska. Sąd w niniejszym postępowaniu nie stwierdził uchybień w jego treści. Organom administracji w toczącym się postępowaniu nie można zarzucić akceptowania uchybień w jego treści i zaniechania prób wyeliminowania wadliwości tego dokumentu.
Podkreślić należy, że o interesie prawnym właścicieli nie decyduje fakt, iż dwie działki znajdują się w określonej odległości lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce (wyrok NSA z 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 467/07 LEX nr 466155). Mówiąc o oddziaływaniu konkretnego przedsięwzięcia należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych.
Nie są zasadne zarzuty wskazane skardze o oddziaływaniu zamierzonej inwestycji na nieruchomość skarżącego. Zdaniem Sądu, raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 66 u.u.i.ś. W opracowaniu tym przeanalizowano oddziaływanie całości przedsięwzięcia na środowisko. Zakres merytoryczny raportu jest wystarczający do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.
Nieruchomość skarżącego jest oddalona od planowanego przedsięwzięcia i znajduje się poza strefą oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło w wystarczającym i wymaganym normami procedury administracyjnej zakresie wątpliwości co do przysługiwania skarżącemu przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, nie uchybiając przepisom art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja, którą organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem skarżącego została wydana prawidłowo.
Wbrew twierdzeniom skargi w raporcie uwzględniono prawidłowo obliczoną odległość pomiędzy nieruchomością stanowiącą własność skarżącego, a planowaną inwestycją oraz oddziaływanie przyszłej inwestycji na nieruchomość skarżącego i konieczność sporządzenia skumulowanego oddziaływania na środowisko. Sąd w niniejszym postępowaniu nie stwierdził błędu w ustaleniach faktycznych i wadliwej oceny materiału dowodowego skutkującej wyprowadzeniem wadliwych wniosków z raportu oddziaływania na środowisko.
Kontrola sądu dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zastosowało się wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu [...].
Organy administracji w niniejszej sprawie uwzględniły wskazane wyżej przepisy ustaw i przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami, wynikającymi z k.p.a. i u.u.i.ś., rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a.