II SA/LU 412/23

II SA/Lu 412/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-08-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha
Jacek Czaja
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1b pkt 1, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 13 lutego 2023 r., znak: SKO.41/5830/OS/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z 13 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpatrzeniu wniosku M. K. (dalej jako: skarżąca) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin z
14 czerwca 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Wskazaną na wstępie decyzją z 14 czerwca 2022 r. Prezydent odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem J. K. Organ uzasadnił odmowę przyznania świadczenia okolicznością, że niepełnosprawność J. K. nie powstała w terminie, o którym stanowi art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej jako: u.ś.r.). Ponadto w ocenie organu, zachodzi też druga negatywna przesłanka do przyznania świadczenia – osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.).
Od decyzji Prezydenta skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła odwołanie. Postanowieniem z 18 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie nie zostało zaskarżone.
W piśmie z 25 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 14 czerwca 2022 r., jako wydanej bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że decyzja została wydana w oparciu o podstawę prawną (art. 17 ust. 1b u.ś.r.), która przed dniem wydania decyzji została uznana za niezgodną z Konstytucją RP – wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Ponadto rażącym naruszeniem prawa jest również oparcie decyzji odmownej na okoliczności, że mąż skarżącej, nad którym sprawowana jest opieką pozostaje w związku małżeńskim. Stanowisko takie pozostaje w sprzeczności z utrwalonymi poglądami orzecznictwa sądów administracyjnych, w których wskazuje się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również w przypadku sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem.
Wskazaną na wstępie decyzją z 13 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 14 czerwca 2022 r.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w wyroku z 21 października 2014 r. Trybunał orzekł o niekonstytucyjności normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Jednocześnie Trybunał wyjaśnił w uzasadnieniu, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie ww. przepisu, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Kolegium wskazało, że po wydaniu wyroku Trybunału w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżności w zakresie interpretacji skutków prawnych orzeczenia Trybunału. Różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa lub wątpliwości interpretacyjnej nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium podzieliło wyrażony w orzecznictwie sadów administracyjnych pogląd, że skutkiem zakresowego (interpretacyjnego) wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest utrata mocy obowiązującej przepisu, ale właściwe zdekodowanie treści normatywnej przepisu uznanego za niekonstytucyjny. W tym stanie rzeczy należy przyjmować, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. rodzinnych zostało wydane z poszanowaniem językowo jednoznacznej wykładni ww. przepisu na gruncie art. 190 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji, gdy art. 17 ust. 1b u.ś.r. zachował moc obowiązującą, nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że ww. przepis przestał obowiązywać, a wydana z jego uwzględnieniem decyzja w sposób rażący narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Za niezasadne Kolegium uznało twierdzenie, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z rażącym naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. z uwagi na jego błędną interpretację. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności, a tego rodzaju sprzeczności brak jest w przedmiotowej sprawie. Z kolei przywoływany we wniosku art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie miał zastosowania w sprawie.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik M. K. zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z 14 czerwca 2022 r., pomimo jej wydania bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że Trybunał wprost stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie zastosowania wobec opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu. Zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem wyroku Trybunału jest nieprawidłowe i stanowi naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta takimi błędami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia.
Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi kwestia tego, czy decyzja Prezydenta Miasta Lublin z 14 czerwca 2022 r. odmawiająca przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem J. K., jest obarczona wadą kwalifikowaną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w ocenie Sądu pełnomocnik skarżącej popełnił błąd w argumentacji zarzucając decyzji z 14 czerwca 2022 r. jednocześnie dwie – odmienne – wady kwalifikowane, tj. wydanie bez podstawy prawnej i wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i judykatury, pod pojęciem decyzji wydanej bez podstawy prawnej na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Innymi słowy: wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administracje publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji (por. przykładowo K. Glibowski, [w:] Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 7. wyd., Warszawa 2021 r., s. 1292-1293, a także powoływane tam orzecznictwo). Bezspornie w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem istniały i istnieją podstawy normatywne do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zarzuty pełnomocnika kierowane wobec decyzji z 14 czerwca 2022 r. należy zatem kwalifikować jako rażące naruszenie prawa.
W tym zakresie należy przypomnieć utrwalone już stanowisko doktryny
i judykatury, w świetle którego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa będzie miało więc miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Przedmiotowa wada kwalifikowana jest zatem z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie jest znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji (por. przykładowo: wyroki NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91; z 21 października 2010 r., I OSK 28/10; z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10; z 29 maja 2018 r., I OSK 1611/16).
Jak wynika z podstawy prawnej oraz z uzasadnienia, decyzja z 14 czerwca 2022 r. została wydana w oparciu o dwie przesłanki: po pierwsze – w oparciu o fakt, że niepełnosprawność J. K. nie powstała w terminie, o którym stanowi art. 17 ust. 1b, co stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w świetle tej regulacji. Po drugie – w oparciu o fakt, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, co jest przesłanką negatywną wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.
W kwestii rażącego naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r., z uwagi na nieuwzględnienie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., skład orzekający w rozpoznawanej sprawie jest świadomy istnienia istotnej rozbieżności w orzecznictwie, jaka powstała na tym tle. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, równolegle prezentowane są dwa całkowicie odrębne stanowiska. Według pierwszego, oparcie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na przesłance z art. 17 ust. 1b u.ś.r. już po opublikowaniu ww. wyroku Trybunał, nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 244/19; z 7 marca 2023 r., I OSK 904/22). Według drugiego stanowiska – przeciwnie – wydanie po ww. wyroku Trybunału decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o normatywną część przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznaną za niezgodną z Konstytucją, spełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 40/20 i z 15 września 2020 r., I OSK 984/20).
Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażane w drugiej ze wskazanych linii orzeczniczych, jak również argumentację uzasadniającą to stanowisko.
Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: (1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub (2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W punkcie 2 sentencji wyroku w sprawie K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b [u.ś.r.] w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś art. 190 ust. 3 Konstytucji stanowi, że wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W przywoływanym wyroku w sprawie K 38/13 Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wyrok został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443, zatem wszedł w życie w tym właśnie dniu. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis - we wskazanym w wyroku zakresie - domniemania konstytucyjności i to od momentu wejścia w życie tego przepisu.
Oceny powyższej nie zmienia zakresowy charakter wyroku Trybunału w sprawie K 38/13. Taka formuła orzeczenia wynikała z przyjęcia przez Trybunał, że art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. tylko w części jest niekonstytucyjny, zatem usunięcie całego przepisu z porządku prawnego nie było pożądane. Trzeba zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny orzeka w istocie o zgodności hierarchicznej norm w systemie prawa. Widać to w szczególności w przypadku wyroków zakresowych. Wyrok zakresowy powoduje zakwestionowanie zgodności z normami konstytucyjnymi określonej normy prawnej, czyli wzorca nakazanego (dozwolonego) zachowania wywiedzionego w drodze wykładni z przepisu prawa. Wyrokiem w sprawie K 38/13 Trybunał zakwestionował normę prawną, która uniemożliwiała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (przy spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych), jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała później niż do ukończenia 18. roku życia lub później niż do ukończenia 25. roku życia, jeżeli osoba niepełnosprawna była w dacie powstania niepełnosprawności w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.
Skutki wyroku są jednoznaczne. W odniesieniu do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (ew. 25 roku życia – przy zachowaniu dodatkowych warunków), art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. zachował walor zgodności z Konstytucją. Natomiast w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia (25 roku życia w przypadku osób uczących się), przedmiotowa przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji analizując, czy osobie należącej do tej grupy przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należy rozpatrywać bez tej przesłanki.
Organ wydając decyzję, w tym w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego stosuje normę prawną. Wynika to z klasycznego, decyzyjnego modelu stosowania przepisów prawa, opartego na subsumpcji, polegającego na tym, że podmiot stosujący prawo (organ, sąd) po ustaleniu stanu faktycznego oraz stanu prawnego, dokonuje subsumpcji tego stanu faktycznego pod normę prawną (wzorca zachowania zakodowanego w przepisie prawa), czyli stwierdza, że ustalony stan faktyczny odpowiada wzorcowi określonemu w normie prawnej, zdekodowanej z przepisu prawa, a następnie dokonuje ustalenia w sposób wiążący, jakie są konsekwencje prawne ustalonego stanu faktycznego w perspektywie zastosowanej normy prawnej.
Wydając decyzję odmowną z 14 czerwca 2022 r. organ zastosował normę prawną, którą wprost zakwestionował Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie K 38/13, orzekł bowiem, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem z tego powodu, że niepełnosprawność męża powstała po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Zastosowanie normy prawnej uznanej (uprzednio) wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego za niezgodną z Konstytucją jest oczywistym naruszeniem prawa.
Powyższego stanowiska nie może podważyć podnoszony w przeciwnym stanowisku argument, że linia orzecznicza sądów administracyjnych po wydaniu wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie była jednolita od samego początku, lecz ewoluowała. Początkowo sądy administracyjne uznawały, że wyrok ten nie zmienił sytuacji prawnej osób, którym odmówiono prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego tylko powodu, że niepełnosprawność ich podopiecznych powstała po ukończeniu przez nich 25. roku życia. Sądy wskazywały, że wynika to wprost z końcowych uwag zawartych w uzasadnieniu w/w wyroku. TK stwierdził: "Skutkiem wejścia niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie ‘prawa’ do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. (...) Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Trybunał stwierdził wyraźnie: "Wykonanie niniejszego wyroku (...) wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych".
Abstrahując od tego, że argument ten, opierający się na uzasadnieniu wyroku Trybunału, pomija fakt, iż skutkiem sentencji wyroku Trybunału jest wiążące stwierdzenie niekonstytucyjności określonej normy prawnej wyrażonej w treści przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., to może mieć on pewne racje bytu w sprawach, w których decyzje oparte na niekonstytucyjnej normie były wydawane w okresie, w którym w orzecznictwie sądów administracyjnych istniały wątpliwości w zakresie skutków wyroku Trybunału w sprawie K 38/13. Rzeczą dyskusyjną jest przy tym, w perspektywie której z przesłanek konstrukcyjnych pojęcia rażącego naruszenia prawa, powinno być oceniane zastosowanie w takich przypadkach przez organ art. 17 ust. 1b u.ś.r. – czy w perspektywie oczywistego naruszenia prawa, czy raczej w perspektywie społeczno-gospodarczych skutków decyzji. Można mieć bowiem wątpliwości, czy decyzja odmawiająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, oparta na przesłance wieku powstania niepełnosprawności, jakkolwiek oczywiście opiera się na normie niekonstytucyjnej, to czy jednocześnie jest tak wadliwa, że nie może być zaakceptowana w demokratycznym państwie prawnym, skoro w tym czasie nawet sądy administracyjne miały wątpliwości co do oceny skutków wyroku Trybunału w sprawie K 38/13.
Rozważania te nie mają jednak znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Weryfikowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja została wydana w dniu
14 czerwca 2022 r. W dacie tej w orzecznictwie sądów administracyjnych nie było już najmniejszych nawet wątpliwości co do tego, że przesłanka wieku powstania niepełnosprawności, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mogła być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ilość orzeczeń sądów administracyjnych, w których wyrażono taki pogląd jest tak ogromna, że nawet ich przykładowe przytaczanie jest zbędne, orzecznictwo to jest (a przynajmniej powinno być) znane każdemu organowi orzekającemu w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych. Co więcej, w czerwcu 2022 r. od dawna ugruntowane było również stanowisko samorządowych kolegiów odwoławczych, które – w ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych – jednolicie kwestionowały opieranie przez organy I instancji decyzji odmownych na przesłance wieku powstania niepełnosprawności. Argumenty wskazujące na początkowe wątpliwości orzecznictwa na tle skutków wyroku Trybunału w sprawie K 38/13, nie mają w rozpoznawanej sprawie żadnego znaczenia. Wypada jednak odnotować, że odmienna sytuacja miała miejsce w sprawie o sygn. II SA/Lu 420/22, w której wyrokiem z 28 grudnia 2022 r. tutejszy Sąd oddalił skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, również opartej na przesłance wieku powstania niepełnosprawności.
Oceny tej nie może zmienić znana sądowi z urzędu okoliczność, że wpływ na stanowisko organów gmin orzekających w I instancji miała (i prawdopodobnie ma nadal) praktyka wojewodów dotycząca kwestii oceny prawidłowości wykorzystania dotacji celowej z budżetu państwa na realizację zadań z zakresu administracji rządowej dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych. Znane są przypadki, w których wojewodowie wydawali decyzje administracyjne nakazujące zwrot dotacji celowej z budżetu państwa w odniesieniu do gmin (miast), które stosowały się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., pomijały niekonstytucyjną normę wywodzoną z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i przyznawały świadczenia pielęgnacyjne opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych – przy spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych. Przykładem takiej sytuacji są decyzje Wojewody Pomorskiego wydawane w stosunku do Miasta Sopot, którym organ nadzoru nakazywał zwrot dotacji celowej w kwotach 850 tys. zł (2019 r.) i blisko 2,5 mln zł (2021 r.). W sprawach tych interwencję podjął nawet Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc odwołanie od drugiej ze wskazanych decyzji. Źródła internetowe wskazują, że praktyka ta miała szerszy charakter (por. publikacje na stronach: bip.brpo.gov.pl/pl/content/sopot-ukarany-za-pomoc-opiekunom-doroslych-osob-z-niepelnosprawnosciami-rpo-odwo%C5%82uje-si%C4%99-od-decyzji; praca.gazetaprawna.pl/artykuly/1423091,decyzja-dla-sopotu-w-sprawie-zwrotu-swiadczen-pielegnacyjnych.html; www.prawo.pl/samorzad/swiadczenie-pielegnacyjne-dla-opiekunow-osob-niepelnosprawnych,512979.html).
Jakkolwiek wadliwa praktyka wojewodów (nie uwzględniająca nie tylko skutków wyroku TK, ale i orzecznictwa sądów administracyjnych, nota bene kwestionowana również przez Ministerstwo Finansów) mogła spowodować obawy pracowników organów gmin odpowiadających za wydawanie decyzji w przedmiocie świadczeń pielęgnacyjnych, to jednak konsekwencje takich sporów między organami administracji publicznej nie mogą być przenoszone na jednostki ubiegające się o świadczenia. Spory dotyczące zwrotu dotacji celowej podlegają rozstrzygnięciu w odrębnych trybach. Organy orzekające w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych muszą uwzględniać jednoznaczne skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego, potwierdzone utrwalonym od pewnego czasu orzecznictwem sądów administracyjnych.
Konkludując: skoro wydając decyzję odmowną z 14 czerwca 2022 r. organ zastosował normę prawną, którą wprost zakwestionował Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie K 38/13, tym samym decyzja organu w oczywisty sposób narusza art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Zdaniem Sądu oczywistym naruszeniem prawa (jako jednej z przesłanek konstrukcyjnych pojęcia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) było również oparcie decyzji z 14 czerwca 2022 r. odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem, na przesłance z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Odmawiając skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem, w decyzji z 14 czerwca 2022 r. organ I instancji oparł się na wykładni zgodnej z literalnym brzmieniem przepisu, jakkolwiek bezspornie takie stanowisko prowadzi do nielogicznych konsekwencji
i stoi w oczywistej opozycji do ugruntowanej linii orzeczniczej, w której wskazuje się, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. odnosi się tylko do osób spokrewnionych, wskazanych w art. 17 ust. 1a ustawy i nie obejmuje małżonków. W świetle ugruntowanych poglądów orzecznictwa sądowego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że małżonkowi sprawującemu opiekę nad drugim małżonkiem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu lub osoba spokrewniona w pierwszym stopniu (dziecko, matka, ojciec) nie jest w stanie sprawować opieki. Takie rozumienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wynika zarówno z jego wykładni literalnej, jak systemowej
i celowościowej. Odwrotnie też, o ile oboje małżonkowie nie mają znacznego stopnia niepełnosprawności, a więc wyłączenie obowiązku ich wzajemnego wsparcia następuje z przyczyn obiektywnych, nie aktualizuje się obowiązek alimentacyjny, obciążający osoby wymienione w art. 17 ust. 1a ustawy (por. wyroki NSA z 18 lipca 2012 r., I OSK 190/12; z 20 czerwca 2013 r., I OSK 2567/12; z 19 lipca 2013 r.,
I OSK 2401/12, I OSK 2446/12, I OSK 3075/12; z 20 września 2013 r., I OSK 2623/12, I OSK 2796/12, I OSK 2800/12, I OSK 2868/12; z 13 marca 2014 r., I OSK 248/13; z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18).
Przyjęta przez organ w decyzji z 14 czerwca 2022 r. argumentacja prowadzi do wniosków systemowo sprzecznych – z jednej strony małżonek osoby niepełnosprawnej mieści się w kręgu osób potencjalnie uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), z drugiej – przy takiej interpretacji – nigdy nie uzyska świadczenia pielęgnacyjnego, bo jego podopieczny pozostaje w związku małżeńskim. Taka argumentacja to nic innego jak błędne koło logiczne. Co więcej – decyzja została wydana w czerwcu 2022 r., a zatem w okresie, kiedy stanowisko orzecznictwa wskazujące właściwy kierunek wykładni tych przepisów, było ugruntowane już od 10 lat. Ponadto – w tym czasie od dawna ugruntowane było również stanowisko samorządowych kolegiów odwoławczych, które – w ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych – jednolicie kwestionowały opieranie przez organy I instancji decyzji odmownych na tak interpretowanej i stosowanym art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.
Konkludując: decyzja z 14 czerwca 2022 r. w oczywisty sposób narusza art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.
W ocenie Sądu bezspornie spełniona jest również druga z przesłanek konstrukcyjnych pojęcia rażącego naruszenia prawa, odnosząca się do charakteru przepisów, które zostały (w oczywisty sposób) naruszone. Zarówno art. 17 ust. 1b, jak i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyrażają fundamentalne przesłanki (pozytywne
i negatywne) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem ich naruszenie przesądza o wadliwości rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku o przyznanie świadczenia.
Z powyższych rozważań wynika, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały dwie z trzech przesłanek konstrukcyjnych pojęcia rażącego naruszenia prawa, tj. oczywistość naruszenia prawa i waga normy prawnej, która została naruszona.
Pomimo tego, w ocenie Sądu nie można stwierdzić nieważności decyzji z 14 czerwca 2022 r., gdyż w rozpoznawanej sprawie nie da się stwierdzić wystąpienia nieakceptowalnych w państwie prawa negatywnych skutków społeczno-gospodarczych decyzji z 14 czerwca 2022 r. Skutki społeczno-gospodarcze wadliwej decyzji, stanowiące w tym przypadku kategorię pojęciową języka prawniczego (doktryny i orzecznictwa), a nie prawnego (przepisów prawa), są pojęciem niedookreślonym, a zatem z istoty swojej wymagającym interpretacji w uwarunkowaniach konkretnej, indywidualnej sprawy. Innymi słowy: to w uwarunkowaniach konkretnej, indywidualnej sprawy trzeba ocenić, czy wadliwa decyzja wywołała skutki nieakceptowalne w demokratycznym państwie prawa.
W przypadku wadliwej decyzji odmawiającej świadczenia pielęgnacyjnego negatywne, nieakceptowalne w demokratycznym państwie prawa skutki sprowadzają się do pozbawienia wnioskodawcy należnego mu w świetle przepisów prawa świadczenia. Usunięcie z obrotu prawnego takiej wadliwej decyzji jest zatem konieczne, aby te skutki usunąć, tzn. umożliwić przyznanie wnioskodawcy należnego mu świadczenia. Taka konstatacja jest zasadna wówczas, gdy istnieją prawne
i faktyczne możliwości przyznania świadczenia. W rozpoznawanej sprawie szczególne okoliczności sprawiły, że nie ma prawnych i faktycznych możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Z akt administracyjnych wynika, że mąż skarżącej zmarł w dniu 4 września 2022 r. (odpis skrócony aktu zgonu, k. 52 akt adm. I inst.). W tej sytuacji nie jest możliwe prawnie i faktycznie pozytywne dla skarżącej rozpatrzenie jej wniosku z 24 maja 2022 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Istota świadczenia pielęgnacyjnego wyraża się we wsparciu osób, które muszą zrezygnować z aktywności zawodowej, gdyż taką aktywność wyklucza konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (oczywiście z zastrzeżeniem spełnienia przesłanek podmiotowych, określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Ma to być przy tym wsparcie z założenia aktualne, a nie forma rekompensaty utraconego niegdyś zarobku. Z tego stwierdzenia płynie wniosek, że wykluczone jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba, nad którą sprawowana była opieka – zmarła. Nie ma zatem możliwości prawnych, aby przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji, gdy jej mąż już nie żyje. Oceny tej nie zmienia fakt, że w dacie składania wniosku (24 maja 2022 r.) mąż skarżącej jeszcze żył, do 4 września 2022 r. Zasadniczo przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres wstecz jest prawnie możliwe (co wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r.), taka sytuacja ma przecież miejsce w sytuacji, gdy sąd uchyla wadliwą decyzję odmawiającą przyznania świadczenia, co obliguje organ do wydania pozytywnej dla strony decyzji, stosownie do oceny prawnej sądu. Dotyczy to jednak przypadków, gdy osoba, nad którą opieka jest sprawowana, żyje. W rozpoznawanej sprawie na przeszkodzie w pozytywnym dla skarżącej rozpatrzeniu jej wniosku z 24 maja 2022 r. stoi brak materiału dowodowego, który pozwalałby na pełną, wszechstronną ocenę przesłanek przyznania świadczenia. Jakkolwiek do wniosku dołączono orzeczenie o niepełnosprawności oraz dokumentację medyczną niepełnosprawnego, w aktach znajduje się także (dołączone do kolejnego wniosku o przyznanie świadczenia) oświadczenie skarżącej dotyczące formy i zakresu opieki (k. 34-35 akt adm. I inst.), to jednak nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego (zob. art. 23 ust. 4aa u.ś.r.), który pozwoliłby jednoznacznie przesądzić, czy zakres wymaganej opieki nad niepełnosprawnym jest taki, że wyklucza podjęcie przez skarżącą jakiejkolwiek pracy zarobkowej, nawet w niepełnym wymiarze czasu (oświadczenie skarżącej nie jest w tym zakresie wystarczające – jakkolwiek zakres opieki jest szeroki, to wynika z niego, że niepełnosprawny nie był osobą leżącą, wymagającą zmiany pieluch, nie był karmiony – jadł samodzielnie; dopiero wywiad środowiskowy dałby odpowiednio pełny obraz sytuacji). Tej kluczowej okoliczności nie da się już niestety wyjaśnić, ze względu na śmierć osoby, nad którą opieka była sprawowana. Nie ma zatem już ani prawnych, ani faktycznych możliwości prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżącej z 24 maja 2022 r., tym bardziej zatem nie sposób ocenić, czy decyzja wydana w tej sprawie byłaby korzystna dla skarżącej. Nie da się zatem stwierdzić, że skarżąca bezprawnie została pozbawiona należnego jej na podstawie przepisów prawa świadczenia pielęgnacyjnego.
Skoro tak, to jakkolwiek decyzja z 14 czerwca 2022 r. w sposób oczywisty naruszała art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na normie prawnej uznanej przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją, jak również w sposób oczywisty naruszała art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poprzez oparcie na interpretacji całkowicie sprzecznej z poglądem ugruntowanym już wówczas w orzecznictwie sądowym, jakkolwiek waga tych naruszonych norm była kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy, to jednak szczególne uwarunkowania rozpoznawanej sprawy (śmierć męża skarżącej) sprawiają, że nie wystąpiły nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze wadliwej decyzji, gdyż usunięcie z obrotu prawnego decyzji z 14 czerwca 2022 r. nie stworzy możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej z 24 maja 2022 r. Jest to prawnie i faktycznie niemożliwe z uwagi na śmierć osoby, nad którą opieka była sprawowana. W związku z tym, z powodu niespełnienia jednej z konstrukcyjnych przesłanek pojęcia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 14 czerwca 2022 r.
Powyższa argumentacja prowadzi do następującej konstatacji: jakkolwiek argumentacja Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest błędna (choć w pewnym zakresie usprawiedliwiona występowaniem rozbieżnych poglądów w orzecznictwie), to samo rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z 14 czerwca 2022 r. jest prawidłowe.
W konsekwencji należy stwierdzić, że jakkolwiek zaskarżona decyzja Kolegium z 13 lutego 2023 r. jest obarczona wadami prawnymi (błędy w argumentacji uzasadnienia), to nie są to błędy uzasadniające jej uchylenie przez sąd. Należy przypomnieć, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję tylko wtedy, gdy naruszenia prawa, jakie popełnił organ, miały wpływ na wynik sprawy, czyli na treść rozstrzygnięcia. Dotyczy to w równym stopniu błędów w zakresie stosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Skoro samo rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe (nie można było stwierdzić nieważności decyzji z 14 czerwca 2022 r., gdyż nie jest obarczona kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa), to sąd nie mógł uwzględnić skargi i uchylić decyzji, pomimo błędów w argumentacji uzasadnienia.
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.