II SA/Lu 404/20

II SA/Lu 404/20 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza
Joanna Cylc-Malec
Marta Laskowska-Pietrzak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 451/23 - Postanowienie NSA z 2023-03-23
II OSK 792/22 - Wyrok NSA z 2022-06-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 12 ust.1. art. 11 pkt7, 8, art. 9 ust.4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 101 ust.1, art. 18 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 par 1 pkt 5a, art. 190, art. 170, art. 133 par 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Protokolant Referent Agnieszka Komajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] lipca 2019 r. Rada Miasta działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie
uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L..
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła w dniu [...] lipca 2019 r. M. W.
(dalej jako: skarżąca), zaskarżając uchwałę w całości i żądając jej uchylenia.
Uzasadniając legitymację do wniesienia skargi skarżąca podniosła, że kwestionowana uchwała narusza jej prawo do korzystania z uprawnień
wpisanych w Konstytucję i jej akty wykonawcze, takie jak między innymi ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.), w postaci równouprawnienia podmiotów, ochrony
praw nabytych, a także walorów niezanieczyszczonego i schładzanego w sposób naturalny powietrza. Naruszenia tych uprawnień uzasadniają
zaskarżenie uchwały, której jednym z przewidywalnych następstw może być znaczne pogorszenie stanu i temperatury powietrza w
określonych częściach L. przez pozbawienie tzw. G. C. funkcji napowietrzania miasta.
Ponadto w ocenie skarżącej kwestionowana uchwała narusza interes prawny każdego skarżącego mieszkańca L.: (1) który jako członek
wspólnoty samorządowej czuje się odpowiedzialny za legalność działania jego organu przedstawicielskiego, jakim jest Rada Miasta,
co uzasadnia poddanie zaskarżonej uchwały nadzorowi sądu administracyjnego w związku z wątpliwościami co do jej zgodności z prawem; (2)
na którym ciąży konstytucyjny obowiązek dbałości o stan środowiska (art. 86 in principio w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP), co
uzasadnia zaskarżenie uchwały, której jednym z przewidywalnych następstw może być znaczne pogorszenie stanu środowiska naturalnego nie
tylko na obszarze tzw. G. C. , w szczególności eliminacja chronionego gatunku chomika europejskiego oraz innych gatunków
fauny i flory; (3) z uwagi na to, że zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta w wyniku
zaskarżonej uchwały może być jedną z okoliczności uzasadniających kierowanie w przyszłości powództw odszkodowawczych przeciwko miastu
L. z tytułu ochrony dóbr osobistych, do jakich zalicza się m.in. prawo do korzystania z walorów niezanieczyszczonego
powietrza, co z kolei może przełożyć się na ograniczenie możliwości finansowych miasta w zakresie zaspakajania różnych potrzeb
wspólnoty mieszkańców.
W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że do naruszenia indywidualnego, konkretnego interesu mieszkańców miasta doszło w trakcie
procedowania i uchwalania zaskarżonej uchwały poprzez brak lub nieprawidłowe rozstrzygnięcie o sposobie
rozpatrzenia uwag do kolejnych projektów lokalnej konstytucji planistycznej, zgłaszanych w związku z udziałem społeczeństwa przy
opracowaniu tych dokumentów. W ocenie skarżącej naruszeniem prawa było rozpatrzenie przez Radę Miasta w sposób zbiorczy jednym
głosowaniem wszystkich uwag wniesionych do ponownego wyłożenia nowego projektu studium, w ilości 5744 formularzy. Ponadto w odniesieniu
do uwag nieuwzględnionych uzasadnienia odmowy albo są lakoniczne, albo w ogóle brak jest uzasadnienia. Do dnia złożenia skargi nie
wyjaśniono pochodzenia, braku zaewidencjonowania i dalszych losów niemal 3 tysięcy podpisów (wniosków), które zostały
wykazane w statystykach, a brak ich w uwzględnionych, nieuwzględnionych i częściowo uwzględnionych uwagach.
W uwagach indywidualnie sporządzonych przez skarżącą i zarejestrowanych pod numerem 152 zestawienia do ponownego wyłożenia projektu
studium organ wykonawczy i stanowiący Gminy do ich rozpatrzenia zastosował automatyzm przejawiający się w uznaniu uwagi sprzyjającej
wcześniejszemu porozumieniu z potencjalnym inwestorem oraz w nieuwzględnieniu uwag godzących w
porozumienie skonsumowane umową podpisaną przez organ wykonawczy i spółkę [...] przed podjęciem uchwały zmieniającej studium, oraz zgodą
organu na inne czynności prawne, wyrażoną tuż po wejściu w życie ww. uchwały. Ponadto wprowadzone automatycznie uzasadnienie do
nieuwzględnionych uwag nie ma nic wspólnego z treścią tych uwag i intencją ich autorki.
W odpowiedzi na skargę Gmina L. wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ podniósł w pierwszej kolejności, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej.
Okoliczność, że zapisy studium przewidują inne przeznaczenie terenu niż oczekiwałaby tego skarżąca, nie oznacza, że uchwała w sprawie
studium została podjęta z naruszeniem interesu prawnego strony. Skarżąca nie sprzeciwia się ustaleniom planistycznym dla terenu, na
którym zlokalizowany jest blok mieszkalny, w którym mieszka, lecz oponuje przeciwko ustaleniom dotyczącym terenów pobliskich (tzw.
G. C. ). W swojej skardze skarżąca stwierdza, że do naruszenia indywidualnego, konkretnego interesu mieszkańców doszło w
trakcie procedowania i uchwalania studium poprzez brak lub nieprawidłowe rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Innymi słowy
naruszenia swojego interesu prawnego skarżąca doszukuje się w potencjalnym naruszeniu procedury planistycznej. Zgodnie z utrwalonymi
poglądami orzecznictwa skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie
legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest równocześnie naruszenie konkretnie
rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela.
Ogólnie i abstrakcyjnie sformułowane uprawnienia, które w ocenie skarżącej zostały naruszone zaskarżoną uchwałą nie mogą stanowić o
naruszeniu interesu prawnego skarżącej, bowiem naruszenie musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako
indywidualną, aktualną i konkretną, a nie potencjalną, przyszłą i niepewną. Nawet gdyby przyjąć za skarżącą, że
uprawnienie np. do niezanieczyszczonego i schładzanego w sposób naturalny powietrza mogłoby stanowić naruszenie interesu prawnego, to
nie można nie zauważyć, że po pierwsze ustalenia studium nie doprowadzają do zanieczyszczenia powietrza, a po drugie, że ustalenia
studium, aby wywarły określony skutek, muszą zostać przeniesione do planu miejscowego, gdyż to dopiero ustalenia planu kształtują, wraz
z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Wszystkie podnoszone przez skarżącą okoliczności, w których skarżąca upatruje naruszenia interesu prawnego nie wynikają bezpośrednio z
zapisów studium, a są potencjalnym stanem zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, co nie może być podstawą do
wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g.
Również "poczucie odpowiedzialności za legalność działania Rady Miasta czy obowiązek dbałości o stan środowiska", w których
skarżąca upatruje naruszenia interesu prawnego, w żadnym razie nie przesądzają, że zaskarżonym studium zostało odebrane lub ograniczone
jakieś prawo skarżącej, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie że został nałożony na skarżącą nowy obowiązek lub też
zmieniony obowiązek dotychczasowy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem są to warunki konieczne aby wykazać naruszenie interesu prawnego.
Ponadto, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" naruszenia interesu prawnego
skarżącego. Nie można się zgodzić z żądaniem skarżącej stwierdzenia nieważności studium, gdyż musiałoby to oznaczać, że całe studium
narusza interes prawny skarżącej – interes, który w ocenie organu, nie został naruszony, a przynajmniej skarżąca tego nie wykazała.
Gmina wskazała również, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie wywołuje zatem skutków właściwych dla planu miejscowego, a
jedynie wiąże organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, nie
wykluczając naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie
bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego.
Zdaniem organu przy ocenie naruszenia interesu prawnego skarżącej trzeba uwzględnić również okoliczność miejsca zamieszkania skarżącej.
Blok, w którym skarżąca mieszka to blok najbliżej sąsiadujący z terenem tzw. G. C. od strony wschodniej, co sprawia, iż
nasuwa się wniosek, że skarżąca naruszenia swojego interesu prawnego upatruje w niezadowoleniu z potencjalnej przyszłej zabudowy części
terenu tzw. G. C. i tym samym utraty - tak pożądanego - widoku na teren zielony, a nie na sąsiedni blok. W ocenie organu,
po stronie skarżącej istnieje jedynie interes faktyczny, który nie upoważnia do skutecznego wniesienia skargi.
W piśmie procesowym z [...] września 2019 r. skarżąca odpowiadając na argumenty Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę, podniosła, że jej
interes prawny wywodzi się nie tylko z materialnego stanu posiadania, który znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie
obszaru objętego zmianami studium, ale także ze skutków środowiskowych zmiany przeznaczenia obszaru G. C. , które w mieście
L. pełnią funkcję enklawy bioróżnorodności, naturalnego filtra antysmogowego i klimatyzatora miejskich wysp ciepła. Urbanizacja
spornego terenu spowoduje drastyczne pogorszenie warunków życia skarżącej oraz warunków pracy w centrum miasta. Twierdzenia organu są
sprzeczne z powszechnie znanymi informacjami na temat negatywnych zmian klimatu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. odrzucił skargę M. W..
W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny lub
uprawnienie, stosownie do wymogu wynikającego z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r.,
poz. 506, ze zm., dalej: u.s.g.). Zdaniem Sądu, choć skarżąca zaskarżyła uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lipca 2019 r. w całości, to
jednak argumenty podniesione w skardze, zwłaszcza mające uzasadnić legitymację skargową, odnoszą się wyłącznie do spornego obszaru tzw.
G. C. . Niesporne jest, że skarżąca nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości znajdującej się
bezpośrednio na tym terenie. Zamieszkuje w domu mieszkalnym wielorodzinnym (bloku) sąsiadującym ze spornym terenem. Odnosząc się
do twierdzeń skarżącej Sąd stwierdził, że nie sposób wywodzić naruszenia interesu prawnego jako przesłanki wniesienia skargi na uchwałę
w sprawie studium z tak ogólnego prawa do środowiska. Treść tego prawa jest zbyt ogólna, mieści się bliżej wartości dobra wspólnego niż
dóbr poszczególnych jednostek, co sprawia, że nie sposób na nim opierać legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Ponadto
to, czy dojdzie do naruszenia uprawnień mieszczących się w szeroko rozumianym prawie do czystego środowiska, można stwierdzić dopiero
analizując wpływ na środowisko konkretnego przedsięwzięcia. Biorąc pod uwagę specyfikę studium, w szczególności to, że akt ten nie
określa prawnych determinant realizacji żadnego konkretnego przedsięwzięcia, argumenty skarżącej odnoszące się do negatywnego wpływu na
warunki życia w miejscu jej zamieszkania pozostają w sferze abstrakcyjnej i potencjalnej. Legitymację skargową uzasadnia
wyłącznie naruszenie interesu prawnego konkretnego i aktualnego. Zdaniem Sądu nie zmieniają tej oceny przepisy ustawy z dnia 5 lipca
2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U.
z 2018 r., poz. 1496, ze zm.). Rzeczywiście ustawa pozwala na swoiste "ominięcie" postanowień planu miejscowego, przewidując w art. 5
ust. 3, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Zaskarżona uchwała w sprawie studium może zatem potencjalnie otwierać
drogę realizacji inwestycji mieszkaniowej na spornych terenach, z wykorzystaniem mechanizmów specustawy
mieszkaniowej. Tym niemniej jednak ustalenie lokalizacji inwestycji wymaga podjęcia uchwały przez radę gminy (art. 7 ust. 4 ustawy), a
sama realizacja inwestycji pozwolenia na budowę. Dopiero przedstawienie konkretnego projektu inwestycji pozwala na ocenę jej
oddziaływania, w tym w kontekście uprawnionych interesów osób trzecich. W kontekście naruszenia prawa skarżącej do udziału w procedurze
planistycznej Sąd stwierdził, że każdy podmiot, niezależnie od tego, czy uchwała w sprawie studium bezpośrednio oddziałuje na jego
sferę prawną, ma prawo uczestnictwa w procedurze planistycznej poprzez zgłaszanie wniosków dotyczących studium, a następnie uwag
dotyczących projektu studium (art. 11 pkt 1 i pkt 8 u.p.z.p.).
W ocenie Sądu można rozważać naruszenie prawa podmiotowego do udziału w procedurze planistycznej w przypadku nierozpatrzenia w ogóle
zgłoszonych wniosków lub uwag. Nie można jednak wywodzić naruszenia interesu prawnego z samego nieuwzględnienia zgłoszonych
uwag i wniosków. Skarżąca zgłosiła uwagi do wyłożonego do wglądu projektu studium. W jej piśmie, które wpłynęło do organu w dniu [...]
maja 2019 r. wskazała trzy uwagi (określone jako wnioski): umożliwienie zabudowy mieszkaniowej na terenie G. C. od strony
ul. [...]; rezygnację z proponowanej w studium funkcji mieszkaniowej oraz wpisanie funkcji sportowo-rekreacyjnej na wysoczyźnie
za [...]; wpisanie do studium pasa 200 m zieleni izolacyjnej między terenem G. C. , a terenem osiedli zlokalizowanych
przy ulicach [...] i [...]. Uwagi skarżącej zostały rozpatrzone, pierwsza z nich została uwzględniona, dwie pozostałe nie.
Załącznik nr [...] do zaskarżonej uchwały wskazuje, że Rada podała argumenty merytoryczne, z powodu których nie uwzględniła uwag
skarżącej. Nie można zatem mówić o naruszeniu prawa podmiotowego skarżącej do udziału w procedurze planistycznej poprzez
zgłaszanie uwag. To, że skarżąca nie zgadza się z przeciwnymi argumentami podanymi przez Radę w odpowiedzi na jej uwagi, nie daje
absolutnie podstaw do formułowania tezy o naruszeniu jej interesu prawnego. Pozostałe argumenty podnoszone w skardze jako uzasadniające
legitymację skargową (poczucie odpowiedzialności za legalność działania organu, konstytucyjny obowiązek dbałości o stan środowiska,
negatywny wpływ zaskarżonej uchwały na florę i faunę), są zdaniem Sądu zupełnie oderwane od interesu prawnego skarżącej. Z kolei
argumenty odnoszące się do odpowiedzialności odszkodowawczej Miasta, która miałaby być konsekwencją przyjęcia wadliwych (zdaniem
skarżącej) zapisów w studium, pozostają w takiej sferze abstrakcyjności i hipotetyczności, że nie sposób chociażby zbliżyć
tej argumentacji do jakiegokolwiek oddziaływania na sferę prawną skarżącej.
Skargą kasacyjną M. W. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu:
1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 5a ustawy - Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez niezasadne uznanie, iż zachodzą przesłanki pozwalające stwierdzić, że skarżąca nie posiada
interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie uchwalenia Studium
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L., w sytuacji gdy z analizy stanu faktycznego i
prawnego oraz szeroko pojętych przepisów o ochronie środowiska (w tym rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie kryzysu
klimatycznego), jak również przytoczonego w skardze orzecznictwa wynika, że skarżąca w przedmiotowej sprawie posiada interes prawny
zmierzający do zaskarżenia wskazanej uchwały z uwagi na uchybienia podczas procedowania nad uchwaleniem nowego Studium oraz na realne
oddziaływanie zmian wprowadzonych przez Studium na nieruchomość skarżącej;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym poprzez uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu wskazanej powyżej uchwały w sytuacji, gdy ze stanu
faktycznego przedmiotowej sprawy jasno wynika, że zostały naruszone uprawnienia skarżącej poprzez podjętą przez organ uchwałę.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania
Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów
zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto w skardze kasacyjnej wniosła o rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że już z samego faktu naruszenia przepisów podczas procedury planistycznej w sposób jasny i
klarowny wynika interes prawny skarżącej. Procedowanie nad zmianą Studium dotknięte było wieloma błędami i wadami (choćby brak
konsultacji z [...] [...]), zaś sama zmiana Studium dokonywana "w zamian" przyrzeczonej przez inwestora darowizny jest
niedopuszczalna. Skarżąca wskazała, że miała interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały - osoba fizyczna będąca właścicielem
nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w
rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości. Prawo ochrony
środowiska stanowi również źródło legitymacji materialnoprawnej skarżącej. Z kolei konstytucyjny obowiązek prowadzenia polityki
zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom oraz ogólny obowiązek ochrony środowiska znajduje swój
korelat w zapisanym w art. 4 ustawy prawo ochrony środowiska prawie do powszechnego korzystania ze środowiska w celu zaspokojenia
potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu. Planowana zabudowa G. C. będzie
szeroko oddziaływała nie tylko na uprawnienia osób zamieszkałych tak blisko tej przestrzeni jak skarżąca, ale realnie wpłynie na obszar
ponad połowy miasta z uwagi na pozbawienia go "klina napowietrzającego". Mając na względzie ochronę praw jednostki, ale również ogółu
społeczeństwa – w ocenie skarżącej – bezsprzecznie posiadała i posiada w przedmiotowej sprawie interes prawny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm
przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna M. W. zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia. Zasadne są
bowiem podniesione w jej podstawach zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1
u.s.g.
W uzasadnieniu postanowienia z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 976/20 NSA wskazał, że podmiot wnoszący skargę w trybie art.
101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a
zaskarżoną uchwałą, powodujący następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień
ewentualnie prowadzący do nałożenia określonych obowiązków.
Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma ogólna i abstrakcyjna – akt normatywny albo też jednostkowa i konkretna
– akt stosowania prawa. W orzecznictwie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały organu
gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Badanie legitymacji strony skarżącej
wymaga - podobnie jak przy planach miejscowych - ustalenia nie tylko istnienia interesu prawnego skarżącego, ale także naruszenia tego
interesu. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i
obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem.
Dla oceny czy doszło do naruszenia interesu prawnego danego podmiotu istotne znaczenie ma to, że z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p.
ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych. Poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują
podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz
w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium,
bowiem w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie
określonych obszarów. Potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika więc z mocy
wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14
ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może wpływać na prawa i obowiązki określonych podmiotów. Naruszenie
interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. postanowieniami studium, może mieć miejsce w sytuacji, kiedy
przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym
zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).
NSA podkreślił, że stosownie do art. 11 pkt 7 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o
przystąpieniu do sporządzania studium ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na okres
co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu oraz publikuje na stronach internetowych
urzędu gminy na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium
rozwiązaniami, a także wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 7, termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki
organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia
zakończenia okresu wyłożenia studium – pkt 8. Nadto organ ten rozpatruje zgłoszone uwagi i przedstawia radzie gminy do uchwalenia
projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 8 (art. 11 pkt 9 u.p.z.p.). Podkreślić przy tym należy, że
zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p., rada gminy uchwala studium rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do studium. Nie
może budzić wątpliwości, że aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, uprzednio uwagi te należy rozpatrzyć, a więc poddać ocenie
ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, pamiętając, że stanowisko jakie w tej kwestii zajął
organ wykonawczy gminy nie ma charakteru wiążącego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny istnienia po stronie skarżącej istnienia interesu
prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały i odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., nie
uwzględnił w wystarczający sposób stopnia szczegółowości tych zapisów uchwały Rady Miasta z dnia [...] lipca 2019 r. Nr
[...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L., które
odnoszą się do terenów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżącej (tzw. G. C. ). Z
konkretnych zapisów Studium dotyczących spornego terenu (zapisy dot. Rejonu III - Północnego, pkt 1 lit. i) wynika, że dotychczas
niezabudowany teren w znacznej części przeznaczony będzie m.in. pod tereny zabudowy wielorodzinnej, wielorodzinnej/usługowej,
wielorodzinnej/jednorodzinnej, jednorodzinnej i usługowej. Już sama okoliczność tak znaczącej jak w niniejszej sprawie możliwości
zmiany przeznaczenia terenów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżącej (z terenów niezabudowanych/zielonych na tereny
zabudowy mieszkaniowej i usługowej) może świadczyć o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego w
zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a wiąże się to m.in. z różnego rodzaju immisjami związanymi z eksploatacją planowanych obiektów
mieszkalnych i usługowych.
Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości ) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4
u.p.z.p. Zawsze jednak – niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium – studium nie może
zastępować samego planu czy też uchwały o zmianie planu. Czym innym bowiem są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, a czym innym określenie przedmiotu ustaleń planu we wstępnej fazie procedury uchwalania aktu prawa miejscowego.
Określony podmiot ma legitymację do zaskarżenia studium, jeśli posiada prawo żądania, aby Sąd administracyjny skontrolował, czy
ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają czy też nie naruszają zasady uchwalania studium, jak również w sposób bezpośredni interes
prawny tego podmiotu, czy nie zawierają regulacji tak szczegółowych, że w istocie każde inne ustalenie zawarte w planie miejscowym może
być sprzeczne ze studium. Z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika prawo do żądania skontrolowania przez sąd administracyjny zachowania
procedury planistycznej dotyczącej uchwalenia studium, trybu sporządzenia studium.
W niniejszej sprawie, zdaniem NSA, nie można pominąć faktu, że skarżąca złożyła uwagi do projektu studium, a więc skorzystała z
uprawnienia, o jakim mowa w art. 11 pkt 8 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że Sąd pierwszej instancji wprawdzie
zauważył, że skarżąca zgłosiła trzy uwagi do wyłożonego do wglądu projektu studium - określone jako wnioski, lecz uznał, że nie można
mówić o naruszeniu prawa podmiotowego skarżącej do udziału w procedurze planistycznej poprzez zgłaszanie uwag. Taki wniosek Sąd
pierwszej instancji wyprowadził z faktu, że uwagi skarżącej zostały rozpatrzone, pierwsza z nich została uwzględniona, dwie pozostałe
nie. Sąd wskazał, że załącznik nr 4 do zaskarżonej uchwały (Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do
publicznego wglądu projektu studium, L.p. 152) wskazuje, że Rada podała argumenty merytoryczne, z powodu których nie uwzględniła uwag
skarżącej. Prezentując powyższe stanowisko i odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że wkroczył w merytoryczne
rozpoznanie skargi.
Okoliczność rozpatrzenia przez organ stanowiący gminy uwag skarżącej do wyłożonego do publicznego wglądu projektu przedmiotowego
studium powoduje, że po stronie skarżącej powstaje prawo do żądania zweryfikowania przez sąd administracyjny prawidłowości ich
rozpatrzenia przez ten organ.
NSA podkreślił, że naruszenie interesu prawnego legitymuje dany podmiot do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu
prawnego i prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie dokonał jakichkolwiek ustaleń z prawa do jakiej i gdzie
konkretnie zlokalizowanej nieruchomości skarżąca wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Wprawdzie w sprawie
wskazano na wywodzenie przez skarżącą swojego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały z prawa do nieruchomości
znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie tzw. G. C. , to jednak z zaskarżonego postanowienia - w którym określono źródło
wywodzonego przez skarżącą interesu prawnego posługując się sformułowaniem, cyt. "zamieszkuje w domu mieszkalnym wielorodzinnym (bloku)
sąsiadującym ze spornym terenem" - w żaden sposób nie wynika, który konkretnie jest to budynek, ewentualnie które mieszkanie, ani tym
bardziej posiadany do niego przez skarżącą tytuł prawny (odrębna własność lokalu, najem). Brak ustalenia tej istotnej
w kontekście interesu prawnego skarżącej okoliczności również świadczy o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji
wskazanych w skardze kasacyjnej art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA wyjaśnił, że zgodnie z
art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w wypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem
skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Nie oznacza to jednak, że koszty związane z wniesieniem tej
skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania
(por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publik. CBOSA).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:
Art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.)
stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod
względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy
administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje
również orzekanie w sprawach skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych
organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane
w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.), w tym także na uchwały zaskarżone na
podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżonym aktem jest uchwała Rady Miasta z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany
studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L..
Zaskarżenie uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, podobnie jak wszystkich
uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Zgodnie z jego treścią, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy
w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie może też
budzić wątpliwości - wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w
rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.
Należy zwrócić uwagę, że konstrukcja przywołanego przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. w istotny sposób rzutuje na legitymację podmiotu
skarżącego. Odmiennie niż w przypadku legitymacji procesowej określonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez posiadanie interesu
prawnego uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny
lub uprawnienie zostały naruszone.
Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu
prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi na akt podjęty
w tym przedmiocie uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego.
Wprowadzone przez ustawodawcę w hipotezie omawianego przepisu pojęcie "interesu prawnego" w nauce prawa odnoszone jest do związku
między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem.
Wskazuje się przy tym na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny. Z kolei przez uprawnienie rozumiany jest sposób, w jaki
norma prawna wyznacza zachowanie adresata normy; w przeciwieństwie do obowiązku oznacza możliwość wyboru określonego zachowania.
Uprawnienie zatem to prawem przyznana "możność działania", (np. P. Chmielnicki w : Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym,
Warszawa 2014).
W literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest też pogląd, że pojęcie interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia, a
odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne (np. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999). Istotne przy tym jest, że
źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo jednostkowa i
konkretna (akt stosowania prawa), a do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszenia. W związku z tym w skardze
należy wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia w dacie wniesienia skargi, (a nie w przyszłości), prawem chronionego interesu lub
uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę.
Interes prawny strony skarżącej wskazany w art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną
wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu
prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.
W ocenie Sądu należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101
ust. 1 u.s.g., wskazywany wielokrotnie w orzecznictwie , z którego wynika, że wnoszący skargę w trybie tego przepisu musi wykazać,
że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a
zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub
uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej
Zważyć też należy, że – jak przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie - skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru
skargi powszechnej i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia
interesu prawnego lub uprawnienia.
Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze prawniczej, w której przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego
sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego
materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja lub uchwała
organu gminy) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz: "Skarga na akt
organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny Nr 10 z 2003 r.).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca obowiązana była zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały naruszony został jej interes prawny
albo uprawnienie poprzez zaistnienie związku między zawartymi w kwestionowanej uchwale postanowieniami, a własną, indywidualną sytuacją
prawną wynikającą z prawa materialnego.
W ocenie Sądu materiał sprawy, na podstawie którego – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. – orzeka sąd administracyjny, pozwala
stwierdzić, że skarżąca nie wykazała naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą. Obecna na rozprawie
1grudnia 2021 r. skarżąca wyjaśniła, że budynek wielorodzinny przy ul. [...], w którym posiada mieszkanie (jest jego
właścicielką – lokal mieszkalny nr [...]) położony jest w odległości około 20m od granicy terenu objętego studium. Nie znajduje się zatem
wprost na terenie wskazanym w studium, jako teren o możliwym potencjalnym lokalizowaniu dalszej zabudowy. Sam fakt zamieszkiwania na
terenie, na którym zlokalizowana jest zabudowa wielorodzinna powoduje, że osoby tam zamieszkujące muszą liczyć się z rozbudową tego
osiedla, a w rezultacie zagęszczeniem zabudowy i pozbawieniem (lub ograniczeniem) możliwości posiadania widoku na tereny zielone.
Podkreślić należy, że w dotychczas obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren położony w sąsiedztwie ul.
Melomanów również przeznaczony jest pod zabudowę.
W orzecznictwie zaakceptowany został pogląd, że sam fakt zamieszkiwania na danym terenie, a nawet posiadanie prawa własności
nieruchomości nie mogą być wystarczające do przyjęcia, że przewidziane kwestionowaną uchwałą koncepcje planistyczne naruszają interes
prawny danego podmiotu. Podmiot taki korzystając z trybu określonego w przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. i przedstawiając zarzuty
kierowane przeciwko uchwale musi wykazać, że ma ona bezpośredni i niekorzystny wpływ na jego interes prawny lub uprawnienie.
Ten warunek nie został w rozpoznawanej sprawie przez skarżącą spełniony, co w konsekwencji wyłączyło możliwość żądania wyeliminowania z
obrotu prawnego zaskarżonego aktu.
Przedstawiona przez skarżącą argumentacja wskazuje na możliwość rozważenia naruszenia jedynie interesu faktycznego, który jednakże nie
został uwzględniony w cytowanym wyżej przepisie art.101 ust.1 u.s.g. Odwołać się w tym miejscu należy także do orzecznictwa, zgodnie z
którym - o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości
skarżącego, jeżeli zapisami planu dokonano zmiany w przeznaczeniu tejże nieruchomości (vide: wyrok NSA z 29 czerwca 2009 r., sygn. akt
II OSK 251/09). Orzecznictwo to w ocenie Sądu jest również aktualne w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania.
Jak już wyżej w uzasadnieniu wskazano, w niniejszej sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny co oznacza, że na podstawie art. 190
p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez
Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on
formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego
poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.
Z uwagi na związanie Sądu orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazaniami co do dalszego postępowania Sąd przeanalizował
dowody z dokumentów znajdujące się w aktach administracyjnych i stwierdził, że Prezydent Miasta L. przekazał do Rady Miasta listę
nieuwzględnionych i częściowo nieuwzględnionych uwag wraz z informacją o sposobie ich rozpatrzenia i przyczynach
nieuwzględnienia. Podczas obrad Rady Miasta żaden z radnych nie zgłosił wniosku o odrębne głosowanie danej uwagi, dlatego zagłosowano
en bloc.
Rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem samego planu/studium, a taki sposób głosowania nad
nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego
zaskarżonej uchwały ( vide: wyrok NSA z dnia 16 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3056/17, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn.
akt II OSK 1533/17).
Ustawodawca nie narzucił organowi planistycznemu formy prawnej, w jakiej następuje rozstrzygnięcie zgłoszonych uwag. Akt organu
planistycznego rozstrzygający o uwagach złożonych do projektu studium może więc mieć formę zarówno odrębnej uchwały, jak i załącznika
do uchwały (vide: postanowienie NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1970/13, postanowienie NSA z dnia 12 września 2013 r.,
sygn. akt II OSK 2017/13, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10).
W okolicznościach niniejszej sprawy jest to Załącznik nr 3 i 4 do kwestionowanej uchwały. Dlatego też w ocenie Sądu nie doszło do
naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Sąd podzielił stanowisko Gminy L. zawarte w odpowiedzi na skargę, a dotyczące kwestii umowy zawartej pomiędzy tym organem
a spółką [...] sp. z o. o. Pełnomocnik Gminy L. słusznie podkreślił, że fakt zawarcia tej umowy nie ma żadnego związku z
zasadami sporządzania studium ani z trybem jego sporządzania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów związanych z szeroko pojętą ochroną środowiska stwierdzić należy, że w sprawie II SA/Lu
300/21( rozpoznawanej łącznie z niniejszą sprawą) tutejszy Sąd uznał, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego
naruszenia zasad sporządzania studium. W ocenie Sądu przy uchwalaniu studium organ nie ustalił w sposób należyty uwarunkowań
wynikających ze stanu środowiska i przyrody obszaru G. C. z uwagi na to, że wykorzystał nieaktualne opracowania
ekofizjograficzne.
Jednakże skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała w jaki sposób naruszenie tych przepisów wpływa na naruszenie jej indywidualnego
interesu prawnego, natomiast w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie "w granicach"
naruszenia interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie
studium, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania studium lub istotnego naruszenia trybu sporządzania studium,
sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w granicach naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego (vide: wyrok
NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08).
Podkreślenia wymaga fakt, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała była przedmiotem postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem
Administracyjnym, który na skutek skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (sygn. akt
II SA/Lu 602/19) wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r. w sprawie sygn. akt II OSK 977/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do
ponownego rozpoznania.
Oceną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego tutejszy Sąd związany jest na podstawie art. 170 p.p.s.a.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że w Rejonie [...] (G. C. ) studium dopuszcza zabudowę
wielorodzinną mieszkaniową, jednorodzinną oraz usługi, ale wyłącznie poza terenami ESOCH. Stwierdził, że studium kontynuuje funkcje
przewidziane w dotychczas obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podkreślając jednocześnie, że studium
przewiduje pod zabudowę teren mniejszy o 8,1 ha niż przewidziany w planie. W związku z tym w ocenie NSA nie można twierdzić, że
studium dokonuje zmiany kierunkowej w zagospodarowaniu pod zabudowę, bo teren zabudowany będzie mniejszy. Zabudowa ta nie będzie
dotyczyła terenów najcenniejszych dla funkcjonowania ESOCH ( dolin rzecznych, suchych dolin, wąwozów), które wyłączone są z zabudowy.
Znajdująca się tam zieleń nadrzeczna, łąkowa, parkowa i leśna zostanie utrzymana, a nawet zwiększona.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro ingerencja poprzez zabudowę nie dotyczy ESOCH, to nie przełoży się to na pogorszenie
warunków zdrowotnych zamieszkania, nie wpłynie negatywnie na wizerunek miasta i zmniejszenie jego konkurencyjności.
Zabudowa mieszkaniowa czy usługowa nie będzie też obejmować terenów rekreacyjnych i sportu, bowiem tereny te objęto systemem ESOCH.
Zapisy studium odnoszące się do terenu G. C. przewidując zabudowę w mniejszym zakresie niż w obowiązującym planie
pozwalają zdaniem NSA wnioskować, że organ planistyczny realizuje na tym terenie wzmocnienie struktury przyrodniczej miasta, przy
jednoczesnym zapewnieniu jego zrównoważonego rozwoju.
Sąd kasacyjny podkreślił także, że ustanowienie na terenie G. C. zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie jest podstawą do
kwestionowania możliwości zabudowy całego terenu G. Rejon [...], natomiast studium dopuszczając zabudowę na
terenie czterech wysoczyzn odpowiada potrzebie wyważenia spornych interesów publicznego i prywatnego występującego na tym
terenie. Wniosek właściciela tego terenu obejmował chęć zabudowy wszystkich sześciu wysoczyzn, zaś organ planistyczny uwzględnił jego
wniosek tylko w części, bowiem w stosunku do dwóch wysoczyzn w części południowo – wschodniej odmówił zabudowy w całości i
ograniczył zasięg zabudowy na kolejnych dwóch wysoczyznach. Pod zabudowę z ponad 100 ha G. C. należących do inwestora
trafiło jedynie 25%, a 75% uzyskało Miasto z przeznaczeniem na tereny zielone. W ocenie NSA istotny jest fakt, że tereny zielone
zostaną zagospodarowane, a więc zdegradowany i zarośnięty teren poligonu ma szanse stać się terenem zieleni urządzonej z enklawami
zabudowanymi w niewielkim stopniu, zabudowa nie będzie dotyczyła terenów najcenniejszych dla funkcjonowania ESOCH i z
tych względów uznał, że brak jest podstaw do uznania sprzeczności pomiędzy podstawowymi założeniami studium oraz kierunkowym
przeznaczeniem przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jednorodzinną i usługi.
Wobec powyższych ustaleń dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny należy uznać, że skarżąca nie wykazała istnienia związku
pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca nie wykazała aby jej interes
prawny został naruszony i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Sąd nie orzekł o kosztach postępowania , mimo że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 22 czerwca 2020 r.,
sygn. akt II OSK 976/20 wskazał, że koszty związane z wniesieniem skargi kasacyjnej mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z
uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania.
Natomiast zgodnie z uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 "uwzględnienie skargi kasacyjnej na postanowienie kończące
postępowanie przed sądem administracyjnym pierwszej instancji nie oznacza jeszcze, że stroną "przegrywającą" jest organ
administracyjny. Jeżeli w następstwie takiego orzeczenia NSA, sąd pierwszej instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględni
skargę, to nie ma przeszkód, aby na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzić na rzecz skarżącego wszystkie koszty postępowania, w tym
koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną od postanowienia o odrzuceniu skargi, ponieważ podlegają one zaliczeniu do
poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (......). Natomiast nie należy się skarżącemu
zwrot kosztów postępowania od organu w razie nieuwzględnienia skargi, bo to wynika wprost z art. 200 p.p.s.a. oraz zasady orzekania o
zwrocie kosztów między stronami przyjętej w art. 199 p.p.s.a.