II SA/Lu 398/05

II SA/Lu 398/05 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2005-12-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski
Ewa Ibrom /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Kierek
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 624/06 - Wyrok NSA z 2006-08-23
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art.85 ust.2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art.1 ust.1, art.4 ust.1, art.6, art.18, art.24
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek Asesor WSA, Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M.K., A.K., S.M. i Ł.M. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] Rada Miasta odrzuciła zarzut M. i A.K., złożony w dniu 16 grudnia 2002 r., dotyczący zmiany przeznaczenia w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy działek nr [...] i [...] położonych w obrębie K. - z terenów rolnych na budowlane.
W obszernym uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że działka nr [...] położona jest w dolinie rzeki [...] na jej prawym brzegu i jest to działka niezabudowana, użytkowana jako łąka, natomiast działka nr [...] leży w dolinie [...]na jej lewym brzegu i stanowi działkę siedliskową.
W dniu 28 marca 2000 r. M. i A.K. złożyli wniosek do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczący przeznaczenia obu działek. Wniosek ten nie został w toku procedury tworzenia projektu planu uwzględniony. Procedura ta miała za zadanie stworzenie właściwych rozwiązań przestrzennych, mających na celu eliminowanie chaotycznej zabudowy.
W "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" wyznaczony został Przyrodniczy System Gminy, który jest tzw. ochroną planistyczną, czyli ochroną terenów przed urbanizacją niekorzystną dla przestrzeni przyrodniczej. Ma ona zabezpieczać tereny najcenniejsze przed zmianą użytkowania oraz poprawiać stan środowiska o obniżonych walorach. Istotą tego systemu jest ochrona jego poszczególnych elementów: obszarów węzłowych, węzłów ekologicznych i korytarzy ekologicznych. Korytarzami ekologicznymi są doliny rzeczne w obszarze gminy. Gwarantują one komunikację ekologiczną pomiędzy pozostałymi elementami systemu przyrodniczego. Oznacza to konieczność zachowania oraz wzmacniania bioróżnorodności dolinnych korytarzy ekologicznych, a nie ich urbanizację.
Przyrodniczy System Gminy ma gwarantować utrzymanie wysokiej jakości środowiska przyrodniczego całej gminy. System ten zawęża obszar chroniony gminy do terenów niezbędnych do realizacji tego celu. Wyznaczony system stanowi minimum przestrzeni, która gwarantuje funkcjonowanie gospodarcze i zamieszkiwanie ludzi w przestrzeni dobrej jakości. Jednym z podstawowych warunków uzyskania takiego efektu jest nie zabudowywanie obszarów objętych Systemem.
Przedstawione okoliczności zadecydowały o braku możliwości uwzględnienia wniosku skarżących, dotyczącego przeznaczenia ich nieruchomości na budowlane.
Ustosunkowując się do zarzutu, wniesionego przez skarżących na skutek nieuwzględnienia ich wniosku w projekcie planu (potraktowanego pierwotnie błędnie jako protest, co było przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2004 r.), Rada wskazała, że projekt nie narusza prawa własności. Zdaniem Rady miała ona prawo ustalenia w projekcie planu przeznaczenia nieruchomości skarżących. Rada powołała się na przepisy art. 33 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. oraz przepis art. 140 kodeksu cywilnego i stwierdziła, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dają gminom prawo uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czyli prawo ustalania przeznaczenia terenów. Wnoszący zarzut nie godzą się z projektem realizowania przez gminę polityki przestrzennej, mającej na celu ochronę środowiska i ochronę przyrody, nie oznacza to jednak, że gmina narusza prawo.
Rozpoznając zarzut Rada ponownie zbadała położenie, relacje i powiązania funkcjonalno-przestrzenne wraz z przydatnością na cele budowlane nieruchomości skarżących i stwierdziła, że poprzednia ocena jest prawidłowa.
W projekcie planu przewidziano możliwość zachowawczej realizacji funkcji mieszkalnych jedynie na nieruchomości oznaczonej numerem [...], w ramach istniejącego siedliska rolniczego. Rada wskazała, że obie działki skarżących (nr [...] i [...]) znajdują się wewnątrz Krajowej Sieci Ekologicznej [...], w obszarze prawnie chronionym, w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru węzłowego o znaczeniu międzynarodowym. Działki te leżą na terenie [...]Obszaru Chronionego Krajobrazu, wchodzącego w skład Systemu Obszarów Chronionych Województwa. Jednocześnie System Obszarów Chronionych Województwa stanowi integralną część Krajowego Systemu Obszarów Chronionych, wpływa więc na przestrzeń i warunki życia ludności nie tylko w skali lokalnej. Gospodarka taką przestrzenią niesie obowiązek stawiania interesu społecznego, dobra i zdrowia ogółu przed partykularnym interesem prywatnym.
Rada odwołała się do ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego", przyjętego uchwałą Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...], podnosząc, że plan miejscowy nie może być sprzeczny ze Studium, które określa politykę przestrzenną gminy. W Studium wskazano, że korytarz ekologiczny rzeki [...] przechodzi w obszar węzłowy. W tym rejonie wyznaczono również obszar projektowanego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Studium nie przewiduje zabudowy kubaturowej na terenie nieruchomości skarżących.
Ponadto Rada wskazała, że w uchwale Sejmiku Województwa Nr [...] z lipca 2002 r. także przewidziany jest zakaz zabudowy mieszkaniowej w korytarzach ekologicznych.
Odrzucenie zarzutu jest również uzasadnione w świetle przepisów art. 117 i 119 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Skargę na powyższą uchwałę wnieśli: S.M., K.M., A.M., Ł.M., M. i A.K. oraz A.S., zarzucając obrazę przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili przede wszystkim, że Rada podjęła aż sześć uchwał co do zarzutu wniesionego przez współwłaścicieli nieruchomości, mimo iż zachodzi w tym przypadku współuczestnictwo konieczne materialne. Zakwestionowali następnie stwierdzenie Rady, że uwzględnione zostały wskazane przez skarżących błędy pisarskie, nie zastosowano bowiem trybu sprostowania oczywistej omyłki, określonego w art. 113 k.p.a.
Skarżący zarzucili również, że Rada powtórnie odwołała się do przepisu § 4 rozporządzenia Wojewody Nr [...], a nie ustosunkowała się do wskazywanego przez skarżących przepisu § 5 tego rozporządzenia. Za niedopuszczalne uznali skarżący odwoływanie się do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa z lipca 2002 r., skoro akt ten nie był powoływany w piśmie z dnia 7 października 2002 r. Podnieśli, że przytaczanie coraz to nowych podstaw prawnych, już po złożeniu przez skarżących zarzutu, pozbawia ich możliwości ustosunkowania się do nich. Ponadto ustanowiony w wymienionej uchwale zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej nie może odnosić się do nieruchomości skarżących, ponieważ nie przebiegają tam żadne korytarze ekologiczne o znaczeniu międzynarodowym ani krajowym. Zdaniem skarżących Rada nietrafnie odwołuje się do ogólnych zasad ochrony przyrody, cytując "wyrwane z kontekstu postanowienia różnych opracowań i aktów prawnych".
Skarżący zarzucili następnie, że Rada pominęła przy opisie położenia działek, że z trzech stron graniczą one z działkami zabudowanymi i znajdują się w granicach wsi, wadliwie oznaczyła też przeznaczenie i sposób wykorzystania działek nr [...] i [...]. Skarżący wskazali, że działka nr [...] stanowi od lat nieużytkowane pole, a nie łąkę, natomiast działka nr [...] w uchwale z dnia [...] lutego 2003 r. (o odmowie uwzględnienia protestu, uchylonej następnie przez Sąd) oznaczona jest symbolem A 4R "uprawy polowe i ogrodnicze", a w uchwale zaskarżonej jako działka siedliskowa. Zdaniem skarżących oznacza to zmianę przeznaczenia z upraw polowych na siedlisko mieszkalne, co powinno być dokonane uchwałą Rady Miasta zgodnie z art. 12 ust. 1-4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przestawione okoliczności świadczą według skarżących o braku wnikliwości i niedbałości organu administracyjnego w rozstrzyganiu sprawy skarżących.
Ponadto skarżący zarzucili Radzie bezczynność od pięciu lat co do ich wniosku z dnia 28 marca 2000 r., ponieważ do chwili obecnej nie został on rozstrzygnięty w formie uchwały Rady Miasta. Zdaniem skarżących pism z dnia 7 października 2002 r. "nie można definiować prawnie", gdyż jest to tylko informacja o nieuwzględnieniu wniosku, co uzasadnia stanowisko, że rada pozostaje w bezczynności od 5 lat.
Podsumowując obszerne uzasadnienie skargi skarżący podnieśli, że sprzeczna z prawem uchwała Rady Miasta uniemożliwia im korzystanie z ich własności w sposób przez nich zamierzony.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, ponownie szeroko uzasadniając swoje stanowisko.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Rada podniosła, że z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2004 r. wynikał jedynie obowiązek rozpatrzenia zarzutu w drodze uchwały, nie wynikał natomiast nakaz rozpatrzenia zarzutów każdego ze skarżących łącznie. Ponadto nie mają w tym przypadku zastosowania przepisy o współuczestnictwie.
Rada stwierdziła także, że pomyłki pisarskie, jakie wystąpiły w piśmie z dnia 7 października 2002 r. zostały sprostowane przy opracowywaniu projektu nowej uchwały, rozstrzygającej o zarzutach. Do pisma tego nie miał natomiast zastosowania tryb sprostowania przewidziany w przepisach k.p.a. Czyniącym zadość sprostowaniu jest uznanie omyłek w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego powołania się na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...]lipca 2002 r. nr [...], Rada wyjaśniła, że w dacie sporządzania pisma z dnia 7 października 2002 r. uchwała ta nie była dostępna Burmistrzowi, mimo iż obowiązywała od dnia 24 września 2002 r. W żadnym piśmie ani treści uchwały nie zawarto twierdzenia, że działki skarżących położone są w korytarzu ekologicznym rangi międzynarodowej albo krajowej, podkreślano natomiast znaczenie regionalne i lokalne doliny rzeki [...]jako miejscowego korytarza ekologicznego.
W uzasadnieniu uchwały nie wskazano, że sąsiednie działki są zabudowane, ponieważ istniejąca zabudowa ma charakter samowoli budowlanej. Co do funkcji działek nr [...] i [...] Rada wyjaśniła, że w uchwale z 2003 r., uchylonej przez Sąd, w opisie obu działek użyto symboli z poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Obecnie wskazano stan faktyczny użytkowania działki nr [...] (łąka), natomiast działka nr [...] była i jest terenem upraw polowych, na którym według ustaleń szczegółowych dopuszczalna jest budowa, rozbudowa i modernizacja istniejących siedlisk rolniczych, przy czym pojęć "siedlisko", "zabudowa zagrodowa" i "użytki rolne zabudowane" używa się zamiennie.
Rada podniosła także, że zarówno ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., jak i ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. wskazują, jakie priorytety i zasady należy stosować w procesie planowania przestrzennego i Rada reguł tych przestrzega.
Rada ustosunkowała się również do zarzutu pięcioletniej bezczynności, wyjaśniając, że wniosek skarżących o zmianę przeznaczenia gruntów poddany został procedurze planistycznej, której kolejnym etapem jest zaskarżona uchwała.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona.
Stosownie do przepisu art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W rozpoznawanej sprawie przystąpiono do zmiany planu i dokonano zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu zmiany planu przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r., tj. przed dniem 11 lipca 2003 r. Zastosowanie mieć będzie zatem ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późniejszymi zmianami).
Przepis art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ustawa określa zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania, przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań, a także określa zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach.
Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 2 ust. 1 ustawy) należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1).
Wynikające z przepisu art. 4 ust. 1 uprawnienia gminy określane są mianem władztwa planistycznego. Władztwo to nie oznacza jednak, że gmina posiada pełną swobodę w kształtowaniu zasad zagospodarowania terenu. Swoboda ta jest bowiem ograniczona przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym niejako podwójnie, a mianowicie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest uchwalany w wyniku przeprowadzenia określonej przepisami tej ustawy wysoce sformalizowanej procedury (art. 6 i 18 ustawy), a ponadto treść planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa (materialnego). Ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w planach zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek uwzględnienia w niezbędnym zakresie i wyważenia zarówno celów i zadań publicznych (ponadlokalnych i lokalnych), jak i interesów indywidualnych (zwłaszcza prawnie chronionych). Natomiast przepis art. 1 ust. 2 ustawy nakazuje uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności:
1) wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury,
2) walorów architektonicznych i krajobrazowych,
3) wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagań osób niepełnosprawnych,
4) wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury,
5) walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności,
6) potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa.
Obowiązek uwzględniania przez gminę powyższych wymagań w sytuacji, gdy są one zawarte w przepisach ustaw szczególnych, jest w istocie obowiązkiem przestrzegania tych przepisów. Zasadę tę potwierdza przepis art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że treść planu miejscowego, wyrażonego w uchwale gminy, powinna być zgodna z przepisami ustaw.
Dokonywana przez Sąd ocena zgodności z prawem uchwał gminy nie może ograniczać się do kontroli jedynie zgodności z prawem procedury stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz powinna obejmować także kontrolę zgodności treści planu miejscowego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i ustaw szczególnych. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego utrwalony jest też pogląd, że uprawnienia gminy do ustalania przeznaczania i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Sąd kontroluje zatem nie tylko zgodność działań planistycznych gminy z prawem, ale także to, czy gmina nie nadużywa przysługującego jej władztwa w tym zakresie.
Powyższe stwierdzenia odnoszą się nie tylko do uchwał rad gmin ustanawiających miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lecz także do uchwał rad gmin odrzucających zarzuty do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub projektów zmian tych planów.
Zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenie przyjęte w projekcie planu lub projekcie zmiany planu (art. 24 ust. 1 ustawy).
W rozpoznawanej sprawie organy gminy podejmowały swe działania w ramach przyznanych im kompetencji w zakresie planowania przestrzennego i nie naruszyły procedury planowania określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno:
1) ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu,
2) zawiadamia na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu,
2a) bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6,
3) występuje o opinie właściwych organów administracji rządowej,
4) uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z właściwymi organami,
5) zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu m.in. właścicieli nieruchomości, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu i osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia,
6) wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza, w sposób określony w pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem,
7) przyjmuje protesty i zarzuty,
8) po upływie terminów do wnoszenia protestów lub zarzutów, rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu,
9) ogłasza o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych,
10) doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały rady rozstrzygającej o nieuwzględnieniu zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a następnie podejmuje dalsze czynności zmierzające do uchwalenia planu przez radę gminy (pkt 11-14 przepisu art. 18).
Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, Rada Miasta podjęła uchwałę o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu [...] sierpnia 1999 r. (k.6 akt administracyjnych). Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu dokonane zostało przez zamieszczenie ogłoszenia w prasie w dniu 7 marca 2000 r. (k.7). W dniu 28 marca 2000 r. skarżący złożyli wniosek o uwzględnienie w planie, że będą ubiegać się o przekształcenie m.in. działek nr [...] i [...] na działki budowlane jednorodzinne (k.9), a następnie we wrześniu 2001 r. złożyli wniosek o zmianę charakteru działek na budowlano-rekreacyjny (k.10 i 11). Projekt planu został uzgodniony z Wydziałem Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego (k.8) oraz Zarządem Zespołu [...] Parków Krajobrazowych (k.19). Każdy ze skarżących został zawiadomiony o wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze do publicznego wglądu oraz o możliwości składania protestów i zarzutów. Jednocześnie każdemu ze skarżących przedstawione zostało uzasadnienie nieuwzględnienia ich wniosków (k. 22 – 27). W dniu 16 grudnia 2002 r. skarżący złożyli pismo zatytułowane "Zarzut do Projektu Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]" (k.41) Wszyscy skarżący zostali zawiadomieni o terminie sesji Rady, na której rozpoznawane być miały protesty i zarzuty (k.28-33). Pismo skarżących potraktowane zostało jako protest i uchwałą z dnia [...]lutego 2003 r. protest ten został odrzucony (k.48-51). W uzasadnieniu uchwały rada odwołała się do ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]", podkreślając, że pozostaje ono w zgodzie z rozstrzygnięciami zawartymi w rozporządzeniu Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie Obszarów Chronionego Krajobrazu, a także Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa z dnia [...] lipca 2002 r. Rada wskazała, że położenie działek w dolinie rzeki [...] stanowiącej korytarz ekologiczny nakazuje szczególną ochronę planistyczną tych terenów. Wobec zaskarżenia omawianej uchwały do Sądu i stwierdzenia jej nieważności wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie II SA/Lu 414/03 Rada ponownie przeprowadziła postępowanie mające na celu rozstrzygnięcie o zarzutach skarżących.
Przestawiony tok postępowania wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie nie została naruszona procedura planowania.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza także przepisów prawa materialnego.
W przepisie art. 24 ust. 3 ustawy nałożony został na radę gminy obowiązek zawarcia w uchwale rozstrzygającej zarzut uzasadnienia faktycznego i prawnego. Obowiązek ten jest szczególnie istotny w przypadku odrzucenia zarzutu. Wymóg uzasadnienia uchwały ma na celu zapewnienie z jednej strony skuteczności ochrony praw podmiotowych właścicieli nieruchomości, którzy mają prawo poznać argumentację leżącą u podstaw odrzucenia ich zarzutów, a z drugiej umożliwić ocenę zgodności z prawem rozstrzygnięcia, której dokonuje Sąd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie OSK 151/04, nie publ.). Uzasadnienie uchwały rozstrzygającej o zarzutach powinno wskazywać, dlaczego dokonany został wybór określonego wariantu planu, jakie argumenty przemawiają za tym wyborem, czy jest to wybór optymalny, uwzględniający interesy osób trzecich. Gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie. Dopiero tak przedstawiona argumentacja pozwala na ocenę, czy nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego.
Uzasadnienie zaskarżonej uchwały odpowiada wymogom przepisu art. 24 ust. 3 ustawy, Rada Miasta wskazała bowiem zarówno podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, jak i przesłanki, jakimi kierowała się dokonując ustalenia w projekcie planu przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenów, na których znajdują się nieruchomości skarżących. Uzasadnienie uchwały wyczerpująco wskazuje przyczyny, z powodu których wniosek skarżących o zmianę przeznaczenia działek oznaczonych numerami [...] i [...] z terenów rolnych na budowlane nie mógł być uwzględniony i przyczyny wprowadzenia zakazu zabudowy mieszkaniowej co do działki nr [...]. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2001 r. (IV SA 202/01, nie publ.), przepis art. 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym daje wprawdzie każdemu prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego i z przepisu tego nie można jednak wyprowadzać obowiązku gminy przeznaczenia każdego terenu na cele inwestycyjne.
W ocenie Sądu Gmina nie nadużyła przyznanego jej mocą przepisu art. 4 ust. 1 władztwa planistycznego i nie naruszyła prawa odrzucając zarzuty skarżących. Wskazana w uzasadnieniu uchwały argumentacja, która legła u podstaw nieuwzględnienia zarzutu, znajduje potwierdzenie w przedstawionej dokumentacji planistycznej. Przygotowując projekt planu dla terenu, w skład którego wchodzą działki skarżących, Gmina uwzględniła ustalenia zawarte w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]", opracowanym w styczniu 2001 r., a uchwalonym przez Radę Miasta w dniu [...]kwietnia 2001 r. (uchwała Nr [...]), mając na uwadze, że rozwiązania przyjęte w projekcie planu muszą być – zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 2 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – spójne z polityką przestrzenną gminy, określoną w studium.
W myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym studium ma na celu określenie polityki przestrzennej gminy. W studium uwzględnia się - stosownie do przepisu art. 6 ust. 4 - uwarunkowania wynikające, w szczególności z: 1)dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, 2)występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów szczególnych, 3) stanu i funkcjonowania środowiska przyrodniczego i kulturowego, w tym stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej, 4) prawa własności gruntów, 5) jakości życia mieszkańców.
W studium określa się, w szczególności:
1) obszary objęte lub wskazane do objęcia ochroną na podstawie przepisów szczególnych,
2) lokalne wartości zasobów środowiska przyrodniczego i zagrożenia środowiskowe,
3) obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączone z zabudowy,
4) obszary zabudowane, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, terenów wymagających przekształceń lub rehabilitacji,
5) obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, obszarów przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej, a także inne obszary wskazane w przepisie art. 6 ust. 5.
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest wprawdzie aktem ustanawiającym przepisy gminne i nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, wiąże jednak wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Studium określa - jako akt planistyczny - politykę przestrzenną gminy i stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu.
W Studium, dołączonym do akt, w części zatytułowanej "Środowisko przyrodnicze" wskazano obszary i obiekty prawnie chronione, w tym [...]Obszar Chronionego Krajobrazu, na terenie którego znajdują się nieruchomości skarżących oraz wyodrębniono Przyrodniczy System Miasta i Gminy, który "... nie jest ani kolejną formą ochrony, ani nie uwzględnia wartości ponadlokalnych, ale obejmuje tereny o najważniejszej roli środowiskowej i przyrodniczej z punktu widzenia gminy i jakości życia mieszkańców..." (str. 20 Studium). System ten stanowią obszary o różnej funkcji i randze ochrony, m.in. są to dolinne obszary łącznikowe, którymi w gminie są dolinne korytarze ekologiczne, spełniające dwojaką rolę: obszarów przemieszczania się gatunków i populacji fauny i flory w obrębie systemu oraz obszarów rozprzestrzeniani się gatunków i populacji. W skład Przyrodniczego Systemu Gminy wchodzi m.in. korytarz ekologiczny rzeki [...] którym jest dolina tej rzeki. Dla korytarza tego przewidziano zachowanie ogólnego kierunku użytkowania doliny: łąki, pastwiska, lasy na obrzeżach (str.26 Studium), a w części czwartej Studium, zatytułowanej "Struktura terenu – obszary otwarte" wskazano, że doliny rzek, m.in. rzeki [...] są obszarami otwartymi o szczególnym znaczeniu ekologicznym i krajobrazowym, z tego więc względu muszą być poddawane podwyższonym wymogom w zakresie dyscypliny przestrzennej. Za niedopuszczalne uznano zabudowywanie dolin oraz przeznaczanie łąk i pastwisk dolinnych na użytkowanie orne (str. 50 Studium).
Na rozprawie dniu 8 grudnia 2005 r. okazana została mapa – "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. 1. Środowisko przyrodnicze", której niezbyt czytelna, fragmentaryczna i pomniejszona kopia dołączona była do akt administracyjnych. Na mapie tej kolorem niebieskim zaznaczono doliny rzek. Działka skarżących oznaczona numerem [...] położona jest na obszarze oznaczonym jako dolina rzeki [...]
Nie ulega więc wątpliwości – wbrew temu co twierdzą skarżący – że działka nr 1160/3 znajduje się na terenie o szczególnym znaczeniu ekologicznym i z tego względu poddana została, jako teren stanowiący istotny element Systemu Przyrodniczego Gminy, szczególnej ochronie planistycznej, polegającej m.in. na wprowadzeniu całkowitego zakazu zabudowy. Należy w tym momencie ponownie podkreślić, że uchwalając projekt planu gmina zobowiązana była do uwzględnienia ustaleń zawartych w Studium. Dodatkowo podnieść należy, że pojęcie korytarza ekologicznego wprowadzone zostało do ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 114, poz. 492 ze zmianami) ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 3, poz. 21), która weszła w życie w dniu 2 lutego 2001 r. Przez korytarz ekologiczny nakazywała ustawa rozumieć obszar pomiędzy dwoma lub wieloma obszarami chronionymi, niezabudowany, umożliwiający migracje roślin i zwierząt. Natomiast ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. u. Nr 92, poz. 880 ze zm.) przez korytarz ekologiczny rozumie obszar umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów (art. 5 pkt 2). Skarżący zarzucają, że przez ich nieruchomości nie przebiegają korytarze ekologiczne o znaczeniu międzynarodowym, ani krajowym, co wynika z załącznika nr 2 do uchwały i co zdaniem skarżących przesądza o wadliwości stanowiska Rady wyrażonego w zaskarżonej uchwale. Należy więc wyjaśnić, że żadna z wymienionych ustaw nie różnicuje korytarzy ze względu na ich zasięg i znaczenie dla innych obszarów, a korytarze, o których mowa w skardze stanowią element sieci [...], która nie została uregulowana w ustawie o ochronie przyrody i nie jest formą prawną ochrony przyrody. Decydujące znaczenie ma to, że działki skarżących leżą w dolinie rzeki [...]i, co do której przewidziano zakaz zabudowy z uwagi na konieczność ochrony i zachowania cennych walorów środowiska przyrodniczego.
Podnieść również należy, że obie działki objęte zaskarżoną uchwałą położone są na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, utworzonego rozporządzeniem Nr [...]Wojewody z dnia [...] czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 11 z dnia 16 czerwca 1998 r.) na podstawie art. 32 w zw. z art. 13 i 26 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie prz (Dz.U. Nr 114, poz. 492 ze zmianami), obowiązującej w dacie wydania rozporządzenia. Rozporządzenie wojewody z 1998 r. nie wprowadziło wprawdzie zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, nie oznacza to jednak, że zakaz taki nie mógł być wprowadzony w ustaleniach szczegółowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do określonych terenów, znajdujących się na obszarze chronionego krajobrazu. Przeznaczenie gruntów i sposób ich zagospodarowania, w tym także ustalenie terenów, na których zabudowa mieszkaniowa nie jest dopuszczalna należą bowiem, zgodnie z powoływanymi już wyżej przepisami art. 1, 2 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., do zadań własnych gminy. Dalej idąca ochrona, wynikająca z planu zagospodarowania przestrzennego nie jest sprzeczna z obowiązującą w dacie sporządzania projektu planu ustawą o ochronie przyrody z 1991 r. Obowiązkiem gminy jest bowiem uwzględnianie wymogów ochrony przyrody i środowiska przy uchwalaniu planów.
Skarżący zarzucili również, że projekt planu narusza ich prawo własności.
Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności.
Natomiast w myśl art. 140 kodeksu cywilnego, właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, z wyłączeniem innych osób, jednak tylko w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.
Ograniczenie w zakresie sposobu wykonywania własności wynika między innymi z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uregulowanie zawarte w przepisie art. 33 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi przewidziane w art. 140 kodeksu cywilnego przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jeżeli zatem zostaje naruszony interes prawny wnoszącego zarzut, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy, to pomimo tego, że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, rada gminy nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu.
Jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r. ( III RN 192/00, opubl. w OSNP 2002, z.15, poz. 346) naruszenie projektem planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności polega na tym, że projekt ten, sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości" (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Przy ocenie, czy uchwała rady gminy odrzucająca zarzut do projektu planu miejscowego narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości gruntowej należy odróżniać zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu ograniczające prawo własności tej nieruchomości od sprzecznych z prawem postanowień projektu planu miejscowego, które naruszają istotę tego prawa.
W ocenie Sądu nie można zarzucić Gminie naruszenia prawa i przekroczenia granic władztwa planistycznego. Zaskarżona uchwała zawiera dostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne odrzucenia zarzutu. Wprowadzone w planie ograniczenia zostały uzasadnione koniecznością ochrony naturalnego środowiska i uzasadnienie to w okolicznościach sprawy nie może być uznane za dowolne lub naruszające zasadę proporcjonalności.
Projekt planu nie narusza istoty prawa własności skarżących, ogranicza tylko w sposób zgodny z prawem możliwość zagospodarowania działki nr [...] przez jej zabudowanie. Nie uniemożliwia natomiast innego korzystania z tej działki i nie uniemożliwia zabudowy drugiej działki skarżących, oznaczonej numerem 1132/2, położonej również w obrębie [...], w stosunkowo niewielkiej odległości od działki nr [...]
Nie są trafne zarzuty skargi dotyczące zmiany przeznaczenia działki nr [...] z upraw polowych na siedlisko mieszkalne bez zachowania przewidzianego prawem trybu. Jest poza sporem, że działka nr [...] jest zabudowana, nie jest zatem nieuzasadnione używanie w stosunku do niej określeń takich jak: "działka siedliskowa" czy "siedlisko". Pojęć tych użyto zresztą w ustaleniach szczegółowych, dotyczących sposobu zagospodarowania nieruchomości na terenach oznaczonych symbolem RP, co nie zmienia ich przeznaczenia ustalonego w planie.
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one również nieuzasadnione.
Rozpatrzenie odrębnie zarzutów każdego ze współwłaścicieli nieruchomości i podjęcie w związku z tym sześciu uchwał nie narusza przepisu art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Do rozpatrzenia zarzutów odrębnie zobowiązywał Radę także wyrok Sądu z dnia 27 kwietnia 2004 r. Fakt istnienia współwłasności nie przesądza o obowiązku rozpatrywania w jednej uchwale zarzutów wszystkich współwłaścicieli łącznie.
Co do zarzucanego braku zachowania trybu sprostowania oczywistych omyłek, za uzasadnione uznać należy stanowisko Rady, że uwzględniła ona uwagi skarżących co do oczywistych omyłek. Zaskarżona uchwała, która jest przedmiotem oceny Sądu w sprawie niniejszej, nie zawiera omyłek, które wystąpiły w piśmie z dnia 7 października 2000 r.
Nie można także czynić Radzie Miasta zarzutu, że rozpatrując zarzuty w dniu 25 lutego 2005 r. wskazała w uzasadnieniu uchwały Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa, skoro Plan ten już w tym czasie był uchwalony (Uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] lipca 2002 r.). Plan ten nie stanowił wprawdzie postawy uchwalenia Studium i projektu planu miejscowego gminy, do którego wniesiono zarzuty, nie jest jednak naruszeniem prawa odwołanie się do nakreślonych w planie zasad ochrony terenów o szczególnym znaczeniu ekologicznym, potwierdzających rozwiązania przyjęte wcześniej przez Gminę.
Co do pominięcia przez Radę w uzasadnieniu uchwały faktu występowania zabudowy na terenie objętym w planie zakazem zabudowy, stwierdzić należy, że okoliczność, iż na niektórych działkach wzniesione zostały samowolnie budynki, nie może stanowić podstawy do zmiany przeznaczenia terenu z rolnego na budowlany, z pominięciem wymogów wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Co do zarzucanej Radzie bezczynności tylko ubocznie zauważyć należy, że postępowanie Gminy w związku ze złożeniem przez skarżących wniosków do planu było zgodne z procedurą określoną w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy. Nieuwzględnienie wniosków nie wymagało w świetle tego przepisu wydania decyzji administracyjnej.
Z tych wszystkich w względów brak podstaw do uwzględnienia skargi. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).