II SA/Lu 394/23

II SA/Lu 394/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Ostrowska
Jacek Czaja /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 447
art. 193 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 1a, ust. 2;  art. 194 ust. 1, ust. 2 i ust. 3
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c; art. 135;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7; art. 77 § 1 ; art. 80;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 13 marca 2023 r., nr SKO.41/5208/OS/2022 w przedmiocie opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Lubelskiego z 26 października 2022 r., nr PC.6.560.114.6.2022.BK.
Uzasadnienie
Decyzją z 26 października 2022 r. Nr PC.6.560.114.6.2022.BK Starosta Lubelski ustalił wobec A. M. (dalej jako: "skarżąca") opłatę za pobyt córki A. M. w rodzinie zastępczej spokrewnionej u U. M.:
a) od dnia 22 kwietnia 2022 r. do dnia 30 kwietnia 2022 r. w wysokości [...] zł;
b) od dnia 1 maja 2022 r. do 31 maja 2022 r. w kwocie [...]zł;
c) od dnia 1 czerwca 2022 r. do 31 lipca 2022 r. w kwocie [...]zł miesięcznie;
d) od dnia 1 sierpnia 2022 r. do dnia 8 sierpnia 2022 r. w kwocie [...]zł
- w łącznej wysokości [...] zł podlegającej podziałowi na dwie równe części pomiędzy rodziców biologicznych małoletniej, po [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że powyższą opłatę, organ ustalił w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego Lublin-Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku z 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV Nsm [...], na mocy którego umieszczono małoletnią A. M. w spokrewnionej rodzinie zastępczej u babki ojczystej U. M.. Następnie, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego Lublin-Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku z 9 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV Nsm [...], rozwiązano rodzinę zastępczą w osobie U. M., powierzając opiekę nad małoletnią jej rodzicom biologicznym: A. i P. M..
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że złożyła zażalenie na postanowienie Sądu Rejonowego Lublin-Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku z 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV Nsm [...], jednak z uwagi na długi okres oczekiwania na jego rozpatrzenie, została obciążona opłatami za pobyt córki w pieczy zastępczej. Podniosła, że przez okres trwania pieczy, nie była informowana przez organ, że będzie ponosić opłaty z tego tytułu. Wskazała, że ani córka ani jej opiekun nie poinformowały jej, że otrzymują środki finansowe od organu z tytułu ustanowienia pieczy zastępczej, w związku z czym wraz z mężem przesyłali córce pieniądze na rachunek bankowy i robili zakupy.
Skarżąca wniosła o umorzenie całkowite lub częściowe opłaty ustalonej zaskarżoną decyzją.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z 13 marca 2023 r., nr SKO.41/5208/OS/2022, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że bezsporne jest, że córka skarżącej w okresie od 22 kwietnia 2022 r. do 8 sierpnia 2022 r. przebywała w pieczy zastępczej, a z tego tytułu U. M. przyznane zostało świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej. W ocenie organu spełnione zostały zarówno przesłanki podmiotowe jak i przedmiotowe, warunkujące zobowiązanie do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, organ był więc zobowiązany do wydania decyzji ustalającej miesięczne opłaty za pobyt córki w ww. okresie. Kolegium podniosło także, że kwestia całkowitego lub częściowego umorzenia niniejszej opłaty - o ile skarżąca wystąpi z wnioskiem o umorzenie – będzie podlegać rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu.
W skardze do sądu na powyższą decyzję, skarżąca zarzuciła rażące uchybienie terminu rozpatrzenia odwołania od decyzji I instancji, wskazując, że zostało rozpoznanie dopiero po ponad 5 miesiącach od daty jego złożenia. W ocenie skarżącej, sposób informacji o opłatach również był nieprawidłowy, z uwagi na okoliczność, że pomimo kontaktu z Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie nie otrzymała żadnej informacji o konieczności ponoszenia opłat za pobyt córki w pieczy zastępczej. Wskazała, że przez okres pobytu córki w pieczy zastępczej przekazywała jej pieniądze na utrzymanie oraz robiła zakupy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o rozpatrzenie wniosku o odstąpienie od uiszczenia opłaty za wskazany okres pobytu córki w pieczy zastępczej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2023 r., poz. 1426 ze zm.; dalej jako: "u.w.r.s.p.z." lub "ustawa").
Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka.
Z kolei, w myśl art. 193 ust. 1a opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Stosowanie zaś do art. 193 ust. 2 ustawy za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie.
Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest, że córka skarżącej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego Lublin-Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku IV Wydział Rodzinny i Nieletnich z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV Nsm [...], została umieszczona w spokrewnionej rodzinie zastępczej. Poza sporem jest także, że ww. Sąd postanowieniem z 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV Nsm [...], uchylił postanowienie z 22 kwietnia 2022 r. o umieszczeniu A. M. w spokrewnionej rodzinie zastępczej i powierzył opiekę nad małoletnią jej rodzicom.
Istota sporu między skarżącą, a organami rozstrzygającymi sprawę dotyczy braku rozpatrzenia przez organ wniosku skarżącej o umorzenie opłaty w części lub w całości, w ramach przedmiotowego postępowania zakończonego decyzją ustalającą tę opłatę.
Stosownie do art. 194 ust. 1 u.w.r.s.p.z., opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Zaś art. 194 ust. 3 ustawy, stanowi, że starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że wadliwie organ uznał, że umorzenie, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty opłaty ustalającej wysokość zobowiązania za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej może nastąpić jedynie w odrębnym postępowaniu, o ile skarżąca złoży taki wniosek. Odnosząc się do tej kwestii, podzielić należy odmienne stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2404/16, co do odrębnego rozstrzygnięcia tego zagadnienia, gdy żądanie w tym zakresie zostanie zgłoszone dopiero po uprzednim ostatecznym ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Jeżeli jednak okoliczności te zostały podniesione w toku postępowania o ustalenie opłaty, to treść art. 194 ust. 3 ustawy nie stoi na przeszkodzie rozważaniu i orzekaniu o tym w decyzji ustalającej wysokość opłaty, co oznacza, że błędne jest zaniechanie rozstrzygnięcia takiego żądania w decyzji o ustaleniu tej opłaty.
Zauważyć bowiem należy, że ustawodawca nie określił w art. 194 ust. 3 u.w.r.s.p.z. formy działania organu, w jakiej miałby dokonywać umorzenia opłaty, odroczenia terminu jej płatności, rozłożenia jej na raty lub odstąpienia od jej ustalenia. W omawianym przepisie zawarte jest odesłanie jedynie do ust. 2 tego przepisu oraz do art. 193 ust. 1 u.w.r.s.p.z., w których również nie określono formy działania organu. Forma decyzji, wynika dopiero z art. 194 ust. 1 ustawy, stąd też nie ma przeszkód, aby formę tę stosować także do orzekania w zakresie przesłanek określonych w art. 194 ust. 3 - zarówno w odrębnej decyzji, jak i w decyzji określonej w art. 194 ust. 1, tj. w decyzji o ustaleniu opłaty. Z uwagi na brak literalnego odesłania w art. 194 ust. 3 u.w.r.s.p.z. do odpowiedniego stosowania art. 194 ust. 1, nie można przyjąć, że ust. 1 stosuje się do okoliczności określonych w ust. 3 jedynie w zakresie formy orzekania przez organ, a nie stosuje się, jako określenie miejsca umieszczenia dodatkowego rozstrzygnięcia o okolicznościach określonych w ust. 3.
Co istotne, nie ma znaczenia, że przy stosowaniu art. 194 ust. 3 u.w.r.s.p.z. rozważeniu podlegają dodatkowo odrębne okoliczności, skoro dokonuje tego ten sam organ, w takiej samej procedurze administracyjnej, kończącej się taką samą formą rozstrzygnięcia (decyzją administracyjną). Co więcej, to właśnie odrębność przesłanek o których mowa w art. 194 ust. 3 ustawy, powoduje, że ich rozważenie jest niezależne od tego, czy opłata została już ostatecznie ustalona, czy też jej ustalenie będzie stanowić jeden z elementów rozstrzygnięcia w tej samej decyzji, w której organ rozważy także dopuszczalność zastosowania art. 194 ust. 3 ustawy.
Powyższe prowadzi do wniosku, że dla wyniku oceny dopuszczalności zastosowania art. 194 ust. 3, nie ma znaczenia uprzednie ostateczne ustalenie opłaty, jeżeli po takim ustaleniu opłaty przedmiotem oceny organu są te same okoliczności i ich uwarunkowania, które organ ocenia w kontekście art. 194 ust. 3 przed ostatecznym ustaleniem opłaty.
Skoro zatem, okoliczności odnoszące się do przesłanek określonych w omawianym art. 194 ust. 3 u.w.r.s.p.z. zostały podniesione w toku postępowania o wydanie decyzji określonej w art. 194 ust. 1 u.w.r.s.p.z., to brak jest podstaw prawnych do uznania, że nie mogą być przedmiotem orzekania w decyzji wydawanej na podstawie art. 194 ust. 1 u.w.r.s.p.z., jako jeden z elementów rozstrzygnięcia.
Zauważyć także należy, że skoro już na etapie przekształcania obowiązku w zobowiązanie do uiszczenia opłaty, pojawia się możliwość zastosowania instytucji zwolnienia z opłaty, trudno zatem wskazać racjonalne argumenty za koniecznością wydawania dwóch odrębnych decyzji - o ustaleniu opłaty oraz o odstąpieniu z jej ponoszenia.
Także zasady ekonomiki i szybkości postępowania przemawiają za rozpoznaniem tych kwestii w jednym postępowaniu, tym bardziej że inicjatywy organu nie ogranicza wniosek strony, gdyż ww. przepis ustawy przewiduje w takich sytuacjach – czego zdaje się nie dostrzegły organy orzekające w niniejszej sprawie - działanie organu z urzędu (art. 194 ust. 3 ustawy).
Przenosząc powyższe wskazanie na grunt niniejszej sprawy sąd stwierdził, że wprawdzie skarżąca nie podjęła żadnych działań po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty, tym niemniej treść wniesionego przez nią odwołania od decyzji organu pierwszej instancji nie pozostawia wątpliwości, że wówczas domagała się zastosowania dopuszczalnych z mocy przepisów prawa ulg w postaci odstąpienia od obowiązku ponoszenia opłaty lub ich umorzenia. Bezspornie, treść odwołania wskazuje, że skarżąca wniosła o zastosowanie wobec niej umorzenia (całkowitego lub częściowego) opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, wskazując przede wszystkim na okoliczności, że nie została poinformowana przez organ o konieczności uiszczenia opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej. Według jej wyjaśnień, z tego względu przekazywała córce środki finansowe na utrzymanie i robiła jej zakupy przez cały okres jej pobytu w rodzinie zastępczej. Ponadto, wskazała, że długi okres oczekiwania na rozpatrzenie wniesionego przez nią zażalenia od postanowienia z 22 kwietnia 2022 r., o umieszczeniu jej córki w pieczy zastępczej, które ostatecznie zostało uchylone postanowieniem Sądu Rejonowego Lublin-Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku IV Wydział Rodzinny i Nieletnich z 9 sierpnia 2022 r., również przyczynił się do generowania kolejnych kosztów.
W związku z powyższym, niewątpliwym jest, że skarżąca w toku postępowania o ustalenie opłaty złożyła wniosek o jej umorzenie i podniosła okoliczności wymagające rozważenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wobec niej ulgi, o której mowa w art. 194 ust.3 u.w.r.s.p.z. Sąd wskazuje także, że przy rozważaniu zastosowania tych ulg, ustawodawca przewidział działanie organów również z urzędu, zatem wniosek skarżącej w tym zakresie nie był niezbędny. Skoro skarżąca w odwołaniu wprost wniosła o umorzenie tej opłaty (w całości lub w części), obowiązkiem organu było rozpatrzenie tego wniosku i merytoryczne odniesienie się do okoliczności w nim zawartych.
Sąd dostrzega, że skarżąca nie ustosunkowała się do wezwania organu, zawartego w piśmie z 31 sierpnia 2022 r., o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w którym jednocześnie poinformowano skarżącą o możliwości złożenia wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty wraz z dokumentacją obrazującą sytuację bytową, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Jednakże zważyć należy, że organ kierując ww. pismo do skarżącej wskazał błędną podstawę prawną w tym zakresie. Organ wadliwie powołał art. 193 ust. 1 pkt 2 u.w.r.s.p.z., który dotyczy ustalenia opłaty na utrzymanie dziecka umieszczonego w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, podczas, gdy właściwym w okolicznościach sprawy był przepis art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy, dotyczący ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Powyższe mogło mieć wpływ na brak reakcji ze strony skarżącej w wyznaczonym terminie. Poza tym, uchybienie temu terminowi - jako instrukcyjnemu - nie wywołało skutków prawnych negatywnych dla strony, bowiem stosowny wniosek strona zgłosiła skutecznie w postępowaniu odwoławczym, co było ponownie dopuszczalne.
W postępowaniu w sprawie ustalenia opłat organ ma zatem obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego, który pozwoli na dokonanie oceny, czy zachodzą przesłanki, których uwzględnienie umożliwiłoby umorzenie opłaty w całości lub w części. Ustaleń w tym zakresie organy w kontrolowanym postępowaniu nie poczyniły. Nie można zatem przyjąć, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy prawidłowo, gdyż zaniechały one zgromadzenia materiału dowodowego umożliwiającego dokonanie ustaleń w powyższym zakresie oraz wyjaśnienia, czy sytuacja materialna, zdrowotna czy osobista skarżącej uzasadnia umorzenie opłaty w całości lub w części, bądź odstąpienie od jej ustalenia, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W ocenie sądu zakres ustaleń powyższych kwestii, koniecznych do wyjaśnienia nie uzasadniał przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., przy czym jednocześnie stwierdzić należy, że dokonanie tychże ustaleń jedynie przez organ odwoławczy stanowiłby naruszenie, określonej w art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uniemożliwiałoby to stronom odniesienie się do poczynionych ustaleń w administracyjnym toku instancji. Uzasadnione zatem było zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Podsumowując, wbrew twierdzeniu organu II instancji zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, umorzenie ustalonej opłaty w oparciu o przesłanki fakultatywne określone uchwale Nr XVIII/170/2012 Rady Powiatu w Lublinie z 28 marca 2012 r., może nastąpić również w decyzji ustalającej opłatę, a nie wyłącznie w odrębnie prowadzonym postępowaniu.
Pogląd organu w tym zakresie jest błędny i nie znajduje oparcia w wykładni przepisów art. 193 i art. 194 ustawy, o czy wspomniano już wyżej. Podkreślić należy, że organ orzekający w sprawie (wobec treści art. 194 ust. 3 ustawy oraz zapisów uchwały Rady Miasta Lublin) może zastosować ulgi w ustalonej opłacie zarówno z urzędu jak i na wniosek. Nie ma zatem przeszkód, aby organ pierwszej instancji z urzędu rozważył również przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty zawarte w § 2 ust. 1 uchwały, bądź umorzenia, o którym mowa w § 3 uchwały.
Reasumując, organy obu instancji naruszyły powyżej przywołane przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, co miało niewątpliwie, wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, zarówno decyzja organu odwoławczego jak i organu pierwszej instancji, nie mogły pozostać w obrocie prawnym.
Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny zatem uwzględnić przedstawione powyżej uwagi i zalecenia. Dodatkowo, wskazać należy, że rozstrzygniecie w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i ewentualnego zastosowania ulg w tym przedmiocie, powinno stanowić o ustaleniu opłaty, która będzie wynikiem zastosowania przez organ wszystkich przewidzianych ustawą i prawem lokalnym mechanizmów mających wpływ na ostateczną wysokość opłaty, tak aby odzwierciedlała ona rzeczywiste możliwości osób zobowiązanych. Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność uwzględnienia zażalenia skarżącej i uchylenia postanowienia Sądu Rejonowego Lublin-Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku IV Wydział Rodzinny i Nieletnich z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt [...] Nsm o umieszczeniu córki skarżącej w pieczy zastępczej, kolejnym postanowieniem tego Sądu z 9 sierpnia 2022 r.
Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.