II SA/Lu 393/05

II SA/Lu 393/05 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2005-12-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /sprawozdawca/
Ewa Ibrom /przewodniczący/
Maciej Kierek
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 623/06 - Wyrok NSA z 2006-08-23
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art.4ust.1, art. 1 ust.2 pkt.3, art.7, art. 18 ust.2 , art.23, art.24
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 99 poz 1079
art. 3 i 4
Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek Asesor WSA, Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi S.M., K.M., A.M., Ł.M. M.K., A.K. i A.S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego oddala skargę
Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z dnia [...]sierpnia 1999 r. Rada Miejska przystąpiła do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po jej ogłoszeniu wnioski do projektu planu złożyli S.M., K.M., A.M., A.S., Ł.M. oraz M. i A.K.. Podając, że są właścicielami i współwłaścicielami działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wnosili o zmianę ich charakteru z działek rolnych na działki budowlano – rekreacyjne.
W toku opracowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy powyższy wniosek nie znalazł akceptacji.W jednobrzmiących pismach z dnia 7 października 2002 r. skierowanych do wszystkich współwłaścicieli wspomnianych działek stwierdzono, że teren na którym są one zlokalizowane leży w dolinie rzeki i w obrębie terasy zalewowej, na której nie mogą być lokalizowane żadne obiekty budowlane, poza obiektami służącymi gospodarce wodnej. Według Rady rzeka [...] jest ważnym korytarzem ekologicznym. Perswadowała, że dostęp do wód otwartych nie może być w żaden sposób ograniczony, a ponadto uwzględnienie wniosku byłoby niezgodne z ustawą o planowaniu przestrzennym.
Wobec niekorzystnego dla nich stanowiska Rady Miejskiej, S.M., K.M., A.M. Ł.M., A.S.-S. oraz M. i A.K. złożyli zarzut do projektu planu, podnosząc, że w ten sposób nie zezwala się im na korzystanie prawa własności w sposób zamierzony, a jednocześnie zgodny z treścią art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Składający zarzut dowodzili, że ich działki graniczą z rzeką [...], a nie [...]. Poza tym nad brzegiem rzeki są wybudowane i nadal buduje się domki mieszkalne. Odmowę zmiany przeznaczenia gruntów potraktowali w tej sytuacji jako zaprzeczenie zasady równości podmiotów prawa w określonym obrębie jego działania. Zwrócono uwagę na wybiórczość stosowania prawa przez Radę Miasta. Według nich prawa właściciela mogą być ograniczane tylko poprzez określone i konkretne zakazy wynikające z ustaw i postanowień aktów prawnych niższego rzędu wydanych z delegacji tych pierwszych i w zgodzie z nimi. Zakazów takich nie można wywodzić ze studium o jakim mowa w art. 6 ustaw o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż stanowi ono bazę dla organu, nie dotyczy natomiast obywatela.
Powołując się na prawo wodne argumentowali, iż zakaz wznoszenia budowli obejmuje tzw. obszary nieobwałowane, co nie dotyczy miejsca położenia ich działek. W kwestii dostępności do wód otwartych, właściciele działek podnosili, iż dopiero na etapie realizacji zamierzeń związanych z ich przeznaczeniem odpowiedni organ zadba, by zabudowa nie ograniczała takiego dostępu. Podkreślili, że kształt i usytuowanie działek pozwala na planowanie zabudowy w dużej odległości od rzeki, przy drodze wiejskiej, tuż obok innych zabudowań. Nawiązując do Rozporządzenia Wojewody z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie utworzenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu składający zarzut potwierdzili, iż ich działki znajdują się na jego obszarze, uznali jednak, iż zakazuje on realizacji jedynie inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska, pozostawiając wchodzące w jego skład obszary do wykorzystania gospodarczego, zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Plan nie może wprowadzać innych zakazów, niż zawarte w powołanym Rozporządzeniu, a przez to i w studium, które je przejęło, co wynika z treści art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nawet przy wysokim stopniu złej woli trudno przyjąć, że budownictwo letniskowe, czy tez całoroczne, ma charakter inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i to przy egzekucji wymogów prawa budowlanego. Podkreślono, iż na terenie obejmującym ich działki nie wprowadzono innych form ochrony przyrody, co skutkowałoby wprowadzeniem dodatkowych zakazów związanych z realizacją inwestycji.
Rada Miasta Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. powyższy zarzut odrzuciła.
W motywach uchwały podano, że omawiane działki położone są w dolinie rzeki [...] na jej prawym brzegu, a ich zachodnia granica przylega do rzeki. Działka [...] leży w bezpośrednim sąsiedztwie połączenia koryt rzecznych [...] i [...] – stanowi wschodni brzeg ich rozwidlenia i graniczy bezpośrednio z obydwiema rzekami. Działki są niezabudowane, użytkowane rolniczo ([...], [...] jako rolne kl. V, 1160/3 jako częściowo rolna kl. V, częściowo zalesiona, [...], [...] i [...] – jako łąki). Działka [...] położona na jej lewym, nieco wyniesionym terenie, jest działką siedliskową. Rada podkreśliła, że wspomniane działki znajdują się wewnątrz Krajowej Sieci Ekologicznej [...] w obszarze prawnie chronionym, w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru węzłowego o znaczeniu międzynarodowym. Obszar ten leży wewnątrz [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu wchodzącego w skład Systemu Obszarów Chronionych Województwa, który z kolei jest częścią Krajowego Systemu Obszarów Chronionych. Powołując się uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]kwietnia 2001 r. Nr [...] "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy" przekonywano, że obszar, na którym znajdują się działki, położony jest wewnątrz Systemu Przyrodniczego Gminy, gdzie korytarz ekologiczny doliny [...] przechodzi w obszar węzłowy. Sama dolina [...] Uchwałą Sejmiku Województwa L. z dnia [...]lipca 2002 r. Nr [...] została uznana za ekosystem kluczowy w skali regionalnej. W tym rejonie wyznaczono również obszar projektowanego zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]". Według Rady projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy jest zgodny z polityką przestrzenną zawartą w studium, które nie przewiduje wprowadzenia zabudowy kubaturowej na terenach spornych nieruchomości. Wprawdzie studium nie jest prawem miejscowym, ale stanowi podstawę dla sporządzenia planów miejscowych, których ustalenia w zakresie gospodarowania przestrzenia nie mogą być ze studium sprzeczne. Zakaz zabudowy mieszkaniowej wynika ponadto z Rozporządzenia nr [...] Wojewody z dnia [...]czerwca 1998 r. w sprawie obszarów Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 11 z dnia 16 czerwca) oraz z powołanej wcześniej uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] lipca 2001 r. – Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa L.
Podstawy do odrzucenia zarzutu należy zdaniem Rady upatrywać także w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a zwłaszcza w jej art. 117 ust. 1, stanowiącym, że gospodarowanie zasobami dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów oraz ich zasobami genetycznymi, użytkowanymi przez człowieka, powinno zapewniać ich trwałość, optymalną liczebność i ochronę różnorodności genetycznej, w tym m.in. przez ochronę, utrzymanie lub racjonalne zagospodarowanie naturalnych i półnaturalnych ekosystemów, w tym torfowisk, lasów bagien, linii brzegów wód, dolin rzecznych, źródeł, siedlisk, a także rzek oraz siedlisk i ostoi roślin i zwierząt. W szczególności zabrania się wznoszenia w pobliżu zbiorników wodnych, rzek i kanałów obiektów budowlanych, uniemożliwiających lub utrudniających ludziom i dziko występującym zwierzętom dostępu do wody.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S.M., K.M. A.M., Ł.M., A.S. oraz M. i A.K. zarzucili powyższej uchwale (błędnie nazwanej decyzją) obrazę przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, co czyni wadliwym jej występowanie w obrocie prawnym i legitymuje do złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności, względnie uchylenie.
Skarżący wyjaśnili, że dotychczas nie zostały sprostowane błędy merytoryczne co do położenia działek nad rzeką [...] oraz błędy dotyczące podstaw prawnych odmowy zmiany przeznaczenia gruntów, na co wskazywano w zarzucie. Oznacza to, że nadal funkcjonują one w tej sprawie administracyjnej. Podkreślając, że Rada podzieliła ich stanowisko odnośnie położenia działek na terenie obwałowanym, a więc umożliwiającym lokalizowanie obiektów budowlanych, uznali odrzucenie zarzutu za nielogiczne. Ma to dowodzić rażącej, wewnętrznej sprzeczności w treści poszczególnych "decyzji prawnych", co oznacza ich dyskwalifikację.
Zdaniem skarżących błędnie powołano, jako podstawę odmowy uwzględnienia ich wniosku o zmianę przekształcenia charakteru działek, Rozporządzenie Wojewody Nr [...] Wynika z niego bowiem wyłącznie zakaz lokalizowania inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska, te zaś wymienione są w Rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r.
Za niedopuszczalne skarżący uznali powołanie się przez Radę Miasta na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] lipca 2002 r., skoro akt ten nie był powołany w podstawie pisma z dnia 7 października 2002 r., a już wówczas obowiązywał. Ich zdaniem przytaczanie coraz to nowych podstaw prawnych już po złożeniu zarzutów pozbawia ich możliwości odniesienia się do nich i wzięcia pod uwagę w czasie sesji Rady Gminy, jako, że przedstawia ona gotowy projekt aktów administracyjnych, który jest poddawany po krótkiej chwili głosowaniu. Ten sposób Rada Gminy zastosowała, odrzucając zarzut ze względu na zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w korytarzach ekologicznych, powołując się właśnie na uchwałę Sejmiku Województwa. Zakaz ten jednak, w ocenie skarżących, nie dotyczy ich działek. Nie przebiegają tam żadne korytarze ekologiczne, ani o znaczeniu międzynarodowym ani krajowym. Najbliżej położony jest Krajowy Korytarz Ekologiczny [...], jednak jest on odległy o co najmniej 20 km.
Innym uchybieniem, mającym zdaniem skarżących przemawiać za wadliwością uchwały, jest podanie niedokładnego opisu położenia omawianych działek, poprzez pominięcie, że graniczą one z działkami zabudowanymi i znajdują się w granicach wsi. Według nich jest to działanie celowe, mające wykazać, że zmiana przeznaczenia gruntów doprowadzi do "chaotycznej zabudowy", czy wywoła "daleko idące skutki odczuwalne przez mieszkańców w jakości środowiska przyrodniczego woda – powietrze". Skarżący wskazali ponadto na różne opisy przeznaczenia działki [...] i [...]. Pierwsza z nich w kolejnych uchwałach Rady oznaczana jest jako częściowo rolnicza, częściowo zalesiona, innym razem jako łąka czy uprawy polowe i ogrodnicze. W rzeczywistości jest to nie użytkowane pole. Działka [...] raz uznawana jest za teren upraw polowych i ogrodniczych, raz za siedlisko rolnicze. Może to sugerować, że przeznaczenie jej uległo zmianie, jednak zarzut został odrzucony także w części jej dotyczącej.
W ocenie skarżących narusza prawo także postępowanie administracyjne w odniesieniu do ich wniosku z dnia 28 marca 2000 r. Nie został on bowiem rozstrzygnięty w formie uchwały Rady Miasta, a taki obowiązek ciążył na organie z nakazu zawartego w art. 12 ust. 1-4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Pism z dnia 7 października 2002 r. nie można zdefiniować prawnie, gdyż jest to tylko informacja o nieuwzględnieniu wniosku, a jednocześnie zawiera uzasadnienie czegoś, czego nie ma w obiegu prawnym, a mianowicie decyzji administracyjnej. Ułomność tego tworu spowodowała, zdaniem skarżących, taki stan prawny, że toczy się dalsze postępowanie administracyjne, ale w odniesieniu do przekazu o charakterze korespondencyjnym, a nie do decyzji administracyjnej. Jeśli natomiast uwzględnić fakt, że uzasadnienie zawarte w tym piśmie zostało zdyskwalifikowane w znaczącej części przez Radę Miasta w zaskarżonych uchwałach (omyłki pisarskie, uznanie zarzutu o terenie nieobwałowanym), to na obecny czas brak jest w ogóle stanowiska Gminy w przedmiocie ich wniosku. Skarżący doszli zatem do przekonania o bezczynności Rady Miasta trwającej już 5 lat .
W konkluzji stwierdzili, iż uprzednio błędna decyzja i aktualne uchwały, sprzeczne z prawem, uniemożliwiają im korzystanie z prawa własności w sposób przez nich zamierzony, nie zabroniony prawem, co należy do istoty własności i ich konstytucyjnych uprawnień.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Komentując zarzuty skargi Rada zaznaczyła, że pismo z dnia 7 października 2002 r. nie miało nigdy charakteru rozstrzygającego, nie było decyzją i nie miały do nie zastosowania przepisy kpa. Błędy jakie się w nim znalazły zostały sprostowane w obecnie zaskarżonej uchwale. Rozstrzygnięciem merytorycznym wniosku stron postępowania o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych na budowlane są zaskarżone uchwały. W piśmie tym nie znalazło się odniesienie do wzmiankowanej uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] lipca 2002 r. – Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa, gdyż była ona ogłoszona w dniu [...] września 2002 r., a dziennik w którym to nastąpiło, dostępny był dla Gminy od dnia 18 października 2002 r. Burmistrz nie mógł zatem odnosić się do kwestii jemu nie znanych.
Organ planistyczny akcentował, że nigdy nie twierdził, aby działki skarżących były położone w korytarzu ekologicznym rangi międzynarodowej czy krajowej. Podkreślano natomiast znaczenie doliny [...] w sensie regionalnym – w skali Województwa i lokalnym – w skali Gminy, jako miejscowego korytarza ekologicznego, czyli obszaru, w którym przemieszczają się gatunki i osobniki pomiędzy najcenniejszymi ekologicznie rejonami województwa i gminy. W nakreślonym w studium Przyrodniczym Systemie Gminy dolina rzeki [...]uznana jest za obszar węzłowy.
W uzasadnieniu do uchwały nie wskazywano na zabudowę już istniejącą, gdyż jej realizacja nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej.
Odnosząc się do argumentu o odmiennych opisach działek skarżących, Rada wyjaśniła, że w uchwale z 2003 r. użyto symboli z poprzedniego planu, który przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r. Co do działki [...] wskazano ją jako łąkę, zgodnie ze stanem faktycznym, mimo, że wypis z rejestru gruntów określa ją jako użytek rolny. Jeśli chodzi o działkę [...] to w poprzednim planie jej przeznaczenie określono jako uprawy polowe i ogrodnicze, z dopuszczeniem budowy, rozbudowy i modernizacji siedlisk rolniczych. Pojęcia "siedlisko rolnicze’’, "zabudowa zagrodowa’’ i "użytki rolne zabudowane’’ są pojęciami używanymi zamiennie i mają tożsame znaczenie. Obecnie jest użyta forma "działki siedliskowej’’. Dla tego terenu projekt przewiduje zachowanie dotychczasowej funkcji czyli upraw polowych i ogrodniczych, dla których dopuszcza się budowę, rozbudowę i modernizację w obrębie siedliska rolniczego, istniejącego w momencie wejścia w życie planu.
W tym stanie rzeczy wnoszono o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje :
Argumentacji skargi nie można podzielić.
Oczywiście uzasadnione jest przekonanie skarżących, że prawo własności znajduje odpowiednią ochronę w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zwłaszcza w jej art. 64 ust. 2, według którego własność i inne prawo majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Nie oznacza to jednak, jak zdaje się wskazywać skarga, że prawo to nie podlega żadnym ograniczeniom.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P.11/98 oraz z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P. 2/98 OTK 1999/1/2). Tym samym także ochrona własności nie może mieć charakteru absolutnego. Według Trybunału ocena regulacji prawa własności nie sprowadza się zatem do zagadnienia prawnej dopuszczalności wprowadzania ograniczeń jako takich, ale do kwestii dochowania konstytucyjnych ram, w jakich podlegające konstytucyjnej ochronie prawo może zostać ograniczone (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K.27/00 OTK 2001/2/29). Rozważając zagadnienie granic ochrony prawa własności Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w świetle art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 konstytucji warunkami dopuszczalności ograniczeń praw własności są: ustawowa forma ograniczenia, istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 wartości (w tym ochrony środowiska) oraz zakaz naruszania istoty prawa własności.
Nie budzi żadnych wątpliwości, że wykonywanie prawa własności kreowane jest, obok przepisów ustaw, także przez treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek taki znajduje uzasadnienie w art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami), stanowiącym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Oznacza to, że jest on aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i ma moc wiążącą na równi z innymi aktami normatywnymi. Konsekwentnie rzecz ujmując, skoro do gminy należy kształtowanie zasad i sposobu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust.1 cyt. ustawy) to uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wprowadzać także ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, w tym dotyczące ograniczenia lub wykluczenia zabudowy.
Przynależna gminie swoboda kształtowania zagospodarowania przestrzennego nie może być natomiast dowolna. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie przypominał, że wymóg istnienia w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia prawa własności musi odpowiadać zasadzie proporcjonalności. Zasada ta obejmuje m.in. wymóg doboru środków skutecznych, a więc rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Organy władzy publicznej powinny ponadto wybierać środki niezbędne, w tym sensie, że będą one chronić określone wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Spośród możliwych środków należy wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia (por. też wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. akt III ARN 49/93 OSN 1994/9/81, wyrok SN z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. akt III RN 192/2000 OSNAPiUS 2002/15 poz. 346, wyrok SN z dnia 23 stycznia 2003 r. sygn. akt III RN 26/2002).
Akta sprawy pozwalają na ocenę, że Gmina sporządzając projekt planu oraz odrzucając zarzut skarżących dokonała właściwej oceny przesłanek warunkujących dopuszczalność ograniczenia, przysługującego skarżącym, prawa własności. Odpowiednio wyważono także proporcje pomiędzy prawem własności, a troską o zachowanie ogólnego dobra jakim jest środowisko przyrodnicze. Należy także zgodzić się z Radą Miasta, że odmowa przeznaczenia przedmiotowych gruntów pod zabudowę mieszkaniową stanowi realną ochronę unikatowego w skali regionalnej środowiska przyrodniczego.
Rolę, jaką odgrywa ochrona środowiska przyrodniczego w procesie planowania przestrzennego akcentuje już art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami), który stanowi, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska przyrodniczego. Przepis ten odpowiadał w swej treści art. 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz.1079 ze zmianami), który nakazywał uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w polityce ekologicznej państwa, programach ochrony środowiska przyjmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, strategiach rozwoju województw, planach zagospodarowania przestrzennego województw, strategiach rozwoju gmin, studiach uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gmin, a także obejmowanie zasobów przyrody i jej składników formami ochrony przewidzianymi ustawą lub przepisami szczególnymi oraz opracowywanie i wykonywanie planów ochrony określonych w ustawie obszarów objętych ochroną i programów ochrony gatunków i ich siedlisk. Podobnie cele ochrony przyrody formułuje art. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zmianami), obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.
Szczegółowe określenie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów szczególnych oraz lokalne wartości zasobów środowiska przyrodniczego i zagrożenia środowiskowe następuje w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 6 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Sporządzający studium organ zobowiązany jest przy tym uwzględnić ustalenia strategii rozwoju województwa zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 6 ust. 2). Z kolei miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być spójny z polityką przestrzenną gminy określoną w studium (art. 18 ust. 2 pkt 2a). Wprawdzie nie oznacza to zachowania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium, to jednak zgodzić się należy z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2002 r. (sygn. akt II SA/Kr 608/02 OSS 2002/4/103), że owa spójność oznacza nie tylko niesprzeczność pomiędzy studium, a projektem planu miejscowego, ale także i to, że jego układ i treść powinny odpowiadać konstrukcji studium. W innym orzeczeniu NSA uznał, że choć studium nie jest przepisem prawa miejscowego, to jednak jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektu planu miejscowego. (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r. sygn.akt II SA 1960/00 LEX Nr 81967).
Uchwała Rady Miejskiej z dnia [...]kwietnia 2001 r. Nr [...] - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uznaje doliny rzek [...] i [...], za [...] Obszar Węzłowy, jako fragment [...]Obszaru Chronionego Krajobrazu. O jego znaczeniu świadczy występowanie rzadkich i chronionych gatunków flor i fauny w dolinach i w sąsiedztwie zbiorników wodnych, siedliska borów wilgotnych bagiennych, rzadkich w tej części L. i wysokie walory estetyczno – krajobrazowe: przenikanie krajobrazów, wydmy, doliny, stawy, zbiorniki wodne (pkt.222 (2) studium). Korytarz ekologiczny [...] jest ponadto wskazany jako obszar łącznikowy, podstawowe połączenie przyrodnicze pomiędzy [...] Obszarem Węzłowym, a [...] Węzłem Ekologicznym. Studium nakazuje zachowanie ogólnego kierunku użytkowania doliny: łąki i pastwiska, lasy na obrzeżach, wskazując jednocześnie, że zainwestowanie urbanistyczne w dolinie byłoby sprzeczne z funkcją ekologiczną terenu łącznikowego.
Podkreślić należy ponadto, że dolina [...] według studium została uznana za obszar otwarty gminy, o szczególnym znaczeniu ekologicznym i krajobrazowym (pkt 4.2 (1) studium), którego zabudowę uznano za niedopuszczalną (pkt 4.2 (19) studium).
W sprawie nie jest kwestionowane i przyznali to także skarżący, że przedmiotowe nieruchomości (oprócz działki [...]) w całości znajdują się w dolinie rzeki [...] na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu powołanego Rozporządzeniem nr [...]uznaje doliny rzek za korytarze ekologiczne, nakazując objęcie ich ochroną planistyczną i ustanawiając wymóg zachowania i kształtowania ich drożności ekologiczno – przestrzennej. Oznacza to m.in. zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej (Rozdział V pkt 6.1). O randze jaką posiada dolina rzeki [...] świadczy zaliczenie jej do ekosystemu kluczowego w skali regionalnej (Rozdział V pkt 6.2), czyli obszaru, na którym środowisko zachowało w dużym stopniu swój naturalny charakter i który odgrywa decydującą rolę w utrzymaniu równowagi ekologicznej i funkcjonowaniu systemu ekologicznego w układach makroprzestrzennych
Nie budzi żadnych wątpliwości, że planistyczna ochrona doliny rzeki [...] związana jest z jej wyjątkowym, w skali województwa, znaczeniem przyrodniczym. Bez znaczenie pozostaje, że Rozporządzenie w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu nie zawiera zakazu lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, ograniczając się do zakazu lokalizacji inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Korytarz ekologiczny Rzeki [...]jako obszar węzłowy jest częścią całego systemu wzajemnie się uzupełniających obszarów chronionych, a jego wzmożona ochrona wynika właśnie ze szczególnych warunków jakie spełnia. Stąd też zawarty w § 4 pkt.1 lit b) i c) Rozporządzenia nakaz ochrony na Obszarze Chronionego Krajobrazu naturalnego krajobrazu dolin rzecznych i zbiorników wodnych oraz ochrony krajobrazu naturalnych ekosystemów. Zakaz zabudowy doliny wprowadzony w planie stanowi uzupełnienie i sprecyzowanie tego zapisu.
Prawdą jest, że dolina rzeki [...] nie jest zaliczona do korytarzy ekologicznych o znaczeniu międzynarodowym czy krajowym. Nigdy jednak Rada na taki fakt się nie powoływała, wskazując na znaczenie doliny jedynie w skali regionalnej, co zarzut skargi także w tej części uznać należy za pozbawiony podstaw.
Oparcia dla podważenie stanowiska organu planistycznego nie może stanowić zabudowa, która zdaniem skarżących z trzech stron miałaby otaczać ich nieruchomości. Bezspornym jest, że działki [...], [...], [...], [...], [...] i [...] pozostają niezabudowane. Znajdujące się w aktach mapy (k.136 i k. 87 akt administracyjnych) pokazują także, iż leżą one poza obszarem wsi K. Poza jednym budynkiem, zrealizowanym według objaśnienia organu planistycznego, jako samowola budowlana, po tej stronie rzeki [...] nie ma, według mapy, żadnej innej zabudowy. Opis mapy wskazuje ponadto, że znajdujące się po drugiej stronie rzeki, na wprost działek skarżących, zabudowania także zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej.
Wypisy z rejestru gruntów podają, że działki [...], [...] i [...] opisane są jako łąki trwałe, natomiast [...] [...] jako grunty orne. Działka [...] opisana jest w części jako grunty orne, w części zaś jako grunty zadrzewione i zakrzewione. Działka nr [...] jest jedyną działką rolną zabudowaną. Położona jest jednak w innym miejscu niż pozostałe, a projekt planu dopuszcza jej zabudowę, czego domagali się skarżący. Biorąc pod uwagę umiejscowienie działek w dolinie rzeki [...] z wcześniej już wskazanymi uwarunkowaniami, nie można sądzić, że w tej sytuacji Rada Miasta wprowadzając zakaz zabudowy mieszkaniowej w dolinie rzeki, nadużyła swojego uprawnienia planistycznego. Odmienny pogląd prowadziłby do wniosku, że jakakolwiek istniejąca zabudowa, nawet zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, wykluczałaby możliwość objęcia ochroną, także w zakresie zabudowy, cennych obszarów przyrodniczych czy krajobrazowych.
Rozpatrując pozostałe zarzuty skargi należy zaznaczyć, iż skarżący niesłusznie utożsamiają wadliwość zaskarżonej uchwały z błędami jakich miała dopuścić się Rada Miasta przy określeniu położenia przedmiotowych nieruchomości. Mylne wskazanie, iż znajdują się one nad rzeką [...] zamiast rzeką [...] oraz na terenie nieobwałowanym zamiast na terenie obwałowanym, nie mają żadnego znaczenia. Przypomnieć należy, iż powyższe wyjaśnienia znalazły się w uchwale Rady Miejskiej z dnia [...]lutego 2003 r. Nr [...], której nieważność Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2004 r. (sygn. akt II SA/Lu 414/03) . Podejmując kolejną uchwałę o odrzuceniu zarzutu z dnia [...]lutego 2005 r., będącą przedmiotem skargi, Rada w ogóle nie podnosiła kwestii położenia działek w obszarach obwałowanych, prawidłowo także wskazała, iż graniczą one z rzeką [...].
Za nieporozumienie uznać należy upatrywanie zasadności skargi w treści pisma z dnia 7 października 2002 r., w którym Rada Miasta, informując skarżących o przyczynach odmowy zadośćuczynienia ich wniosek o przekształcenie sposobu użytkowania działek, nie powołała się na ustalenia uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] Plan zagospodarowania przestrzennego Województwa Lubelskiego (Dz. U. Woj. Lubelskiego z 9 września 2002 r. Nr 107, poz. 2449), co zdaniem skarżących pozbawiło ich możliwości odniesienia się do nich i wzięcia pod uwagę w czasie sesji Rady Miasta na której zarzut był rozpatrywany. Wbrew stanowisku skargi pismo dnia 7 października 2002 r. nie było żadnym aktem prawnym, którym Rada miałaby być związana. Co więcej, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w ogóle nie przewidują takiej formy działania organu planistycznego. Po wyłożeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego każdy, kto kwestionuje jego ustalenia może wnieść protest (art. 23 ust. 1), a ten którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone - zarzut w trybie art. 24 ust.1 ustawy. Podlegają one rozpatrzeniu przez wójta, burmistrza lub prezydenta, a w razie ich nie uwzględnienia w projekcie planu, przedstawiane są radzie gminy. O ich odrzuceniu lub uwzględnieniu rada rozstrzyga w drodze uchwały (art. 23 ust. 3 i art. 24 ust. 3). W uchwale z dnia [...] lutego 2003 r. Rada Miasta odrzucając zarzut, powołała się także na ustalenia planu Województwa z dnia [...] lipca 2002 r. Po stwierdzeniu jej nieważności skarżący mieli wystarczająco dużo czasu, aby zgłosić swoje uwagi także w tym zakresie. Nie można w tej sytuacji podzielić zarzutu skargi o pozbawieniu możliwości skarżących przedstawienia swoich racji, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała nawiązuje do argumentacji znanej już skarżącym.
Z tego samego względu niezrozumiale jest powoływanie się w skardze na treść korespondencji z dnia 7 października 2002 r., która miałaby przemawiać za tezą, że "toczy się dalsze postępowanie administracyjne, ale w odniesieniu do przekazu o charakterze korespondencyjnym, a nie do decyzji administracyjnej". W kontekście uchwały z dnia [...] lutego 2005 r. odrzucającej zarzut skarżących, nie można podzielić forsowanego w skardze przekonania, że gmina nie zajęła żadnego stanowiska w przedmiocie wniosku "inicjującego postępowanie administracyjne w zakresie dokonania zmiany w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (co do charakteru uchwały o odrzuceniu zarzutu por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r. sygn. akt OPS 9/99 ONSA 2000/1/5).
Słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 264/01 nie pub.), że obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu planu miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (konkretnej normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszących zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego w ramach którego rada ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na terenie gminy. W sprawie nie wykazano, aby wspomniane uprawnienie zostało przez Radę Miasta nadużyte, a ograniczenie swobody korzystania przez skarżący z przysługującego im prawa własności zostało przekonująco wyjaśnione.
Z tych względów na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) skargę należało oddalić.