II SA/Lu 391/22

II SA/Lu 391/22 - Postanowienie WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-09-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /przewodniczący/
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Marcin Małek
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 497/23 - Postanowienie NSA z 2023-05-09
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 11 ust. 1; art. 13 ust. 1; art. 24 ust. 1; art. 25 ust. 1 i 2; art. 28 ust. 1; art. 35 ust. 1 i 2; art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2; art. 37 ust. 2 pkt 6; art. 67 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 § 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu w dniu 8 września 2022 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. i J. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia 22 grudnia 2020 r. Nr 226/20 w przedmiocie bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości p o s t a n a w i a odrzucić skargę.
Uzasadnienie
W dniu 7 października 2020 r. Z. K. i M. K. (dalej jako "wnioskodawcy", lub "nabywcy nieruchomości") złożyli do Prezydenta miasta Biała Podlaska wniosek o sprzedaż w drodze bezprzetargowej działki nr [...] o pow. [...] położonej przy ul. [...] w B. P., na poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej ich własność oznaczonej jako działka nr [...].
Zarządzeniem z dnia 22 grudnia 2020 r., nr 226/20 Prezydenta Miasta Biała Podlaska w sprawie zbycia nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miejskiej Biała Podlaska, na podstawie art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1 i 2, art. 28 ust.1, art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 37 ust. 2 pkt 6, art. 67 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899; dale jako: "u.g.n."), przeznaczono do sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomość gruntową stanowiącą własność Gminy Miejskiej Biała Podlaska, o nr ewid. [...], objętej KW [...], niezabudowaną, o powierzchni [...] m˛, położoną przy ul. [...], z przeznaczeniem na cel: poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oznaczonej numerem [...]
Następnie, po podaniu wykazu sprzedawanej nieruchomości do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta
Biała Podlaska, sporządzeniu operatu szacunkowego i przeprowadzeniu rokowań, w drodze aktu notarialnego sporządzonego w dniu 10 maja 2021 r. przedmiotowa nieruchomość została sprzedana wnioskodawcom.
W dniu 26 kwietnia 2022 r. pełnomocnik J. S. i A. S. (dalej jako: skarżący) wniósł skargę na powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
Pełnomocnik skarżących w złożonej skardze, wskazał na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj:
1) art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. poprzez wydanie zarządzenia umożliwiającego nieuzasadnione odstąpienie od zasady sprzedaży nieruchomości miejskich w drodze przetargu, na rzecz sprzedaży w drodze bezprzetargowej i tym samym uniemożliwienie skarżącym zakupu działki nr [...], przyległej do działki o nr [...], stanowiącej własność skarżących podczas, gdy zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości; a w przedmiotowej sprawie nieruchomości przyległych do działki będącej przedmiotem sprzedaży jest więcej niż jedna, co wyklucza możliwość zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., a nadto przeznaczona do sprzedaży działka może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość, ponieważ co do zasady stanowi ciąg pieszo - jezdny prowadzący do nieruchomości położonych przy ul. [...] w Białej Podlaskiej i w taki sposób winna być zagospodarowana;
2) § 14 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z zm.; dalej jako: "r.w.t."), poprzez wydanie Zarządzenia, umożliwiającego sprzedaż nieruchomości faktycznie stanowiącej integralną część ciągu pieszo - jezdnego umożliwiającego bezpieczny i bezkolizyjny ruch pieszy i jezdny, na skutek czego doszło do pomniejszenia ciągu pieszo jezdnego do szerokości ok. 3,3 metra, w sytuacji gdy zgodnie z przywołanym przepisem ciąg taki winien mieć szerokość nie mniejszą niż 5 metrów, wskutek czego skarżący nie mogą bezpiecznie i swobodnie korzystać ze swojej nieruchomości, a w szczególności garażu i drogi do niej prowadzącej, przy której usytuowany jest budynek mieszkalny skarżących, w zabudowie szeregowej.
Pełnomocnik skarżących podniósł, że organ nie miał podstaw do uznania, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zastosowanie ma art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., bowiem w jego ocenie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z treści przepisu. Powołując się na definicję pojęcia "działka przyległa", pełnomocnik wskazał, że działka skarżących o nr ewid.[...], przylega do sprzedanej działki o nr [...], a więc możliwość poprawienia warunków odnosi się do większej liczby nieruchomości, co wyklucza zastosowanie trybu bezprzetargowego. W dalszej kolejności, pełnomocnik wskazał także, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] oraz [...] i [...] winny być zagospodarowane jako wewnętrzna droga dojazdowa w postaci ciągu pieszo-jezdnego, tak jak zagospodarowane są inne działki powstałe po budowie drogi w 1997 r.
Zdaniem pełnomocnika, wybudowana jezdnia w formie ciągu pieszo-jezdnego w ślepym zjeździe ul. [...], na działkach [...] oraz [...] została naniesiona na mapy geodezyjne, jednakże nie zostały one przekwalifikowane na pas drogowy. Sytuacja prawna działki [...], której dotyczy zarządzenie, nie została więc w jego ocenie prawidłowo uregulowana, chociaż faktycznie zabudowana jest chodnikiem to stanowi część ciągu pieszo-jezdnego, który nie został prawidłowo zainwentaryzowany. Po sprzedaży działki nr [...] szerokość ciągu pieszo-jezdnego wynosi ok 3,3 m i jest znacznie mniejsza niż przewidują to przepisy.
Wskazując na istnienie interesu prawnego skarżących, pełnomocnik wskazał, że w konsekwencji wydania zaskarżonego zarządzenia doszło do naruszenia art. 140 K.c., poprzez uniemożliwienie skarżącym realizowania uprawnień właścicielskich polegających na bezproblemowym wykonaniu manewru skrętu samochodem w celu wjazdu do swojego garażu, co zakłóca swobodne korzystanie z własnej nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że w jego ocenie bezspornie zostały spełnione łączne przesłanki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej.
Zdaniem organu, działka nr [...] nie jest nieruchomością przyległą do nieruchomości skarżących, co więcej przylega wyłącznie na całej swej długości do nieruchomości oznaczonej nr ewid [...], stanowiącej własność nabywców działki i poprawia warunki zagospodarowana ich nieruchomości. Ponadto działka nr [...] nie może być samodzielnie zagospodarowana jako odrębna nieruchomość, z uwagi na obszar, położenie i przeznaczenie. Nie spełnia także parametrów działki budowlanej, a z uwagi na bezpośrednie położenie przy nieruchomości [...] oraz granicę drogi dojazdowej nie może być inaczej zagospodarowana, jak tylko na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oznaczonej nr [...].
Organ poinformował także, że wydzielona geodezyjnie działka [...] przyległa do działki [...], stanowiącej własność skarżących może ewentualnie zostać sprzedana skarżącym na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości o nr ewid.[...] Skarżący nigdy jednak nie zgłaszali zamiaru nabycia ani działki nr [...] jak również działki [...]. Składali jedynie wniosek o podział działek oznaczonych nr [...] i [...] oraz nabycie części działki [...], w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oznaczonej nr ewid.[...]
Zdaniem organu, w sprawie nie nastąpiło także naruszenie § 14 ust. 2 r.w.t. poprzez wydanie zarządzenia umożliwiającego sprzedaż nieruchomości stanowiącej integralną część ciągu pieszo-jezdnego umożliwiającego bezpieczny i bezkolizyjny ruch pieszy i jezdny. Jak wynika z pism kierowanych do Prezydenta Miasta, jak również z treści skargi, przedmiotowa nieruchomość stanowi zdaniem skarżących ciąg pieszo-jezdny, a ich celem jest pozostawienie tej działki w takim układzie. Organ podkreślił jednak, że wbrew stanowisku skarżących, przedmiotowa działka nr [...] nie stanowi i nie może stanowić przedłużenia ciągu pieszo-jezdnego, bowiem droga dojazdowa usytuowana na nieruchomości drogowej oznaczonej nr [...] nie jest ciągiem pieszo-jezdnym.
Dojazd do posesji zlokalizowanych na działkach [...] oraz utwardzenie części działki [...] nie tworzy ciągu pieszo - jezdnego, który charakteryzuje się wykonaniem z jednorodnego materiału oraz w jednym poziomie. W tym przypadku jezdnia dojazdu posiada nawierzchnię asfaltową obramowaną krawężnikiem, natomiast utwardzenie działki budowlanej wykonane zostało z kostki betonowej i wyniesione o ok. 5 cm względem dojazdu. Organ podkreślił, że przywołane w skardze ciągi pieszo - jezdne o min. szer 5 m, mogą być sytuowane jedynie na działkach budowlanych, ustawa o drogach publicznych nie dopuszcza możliwości budowania takich ciągów w pasach drogowych.
Mając na uwadze powyższe, organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonego zarządzenia, na podstawie kryterium jego zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, w pierwszej kolejności Sąd rozważał zagadnienie istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu ww. zarządzenia. Podstawową przesłankę dopuszczalności skargi stanowi bowiem legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Jest to warunek prawidłowego zaskarżenia określonego aktu lub czynności. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Przedmiotem skargi jest zarządzenie stanowiące akt z zakresu administracji publicznej dotyczący gospodarowania mieniem gminy. Zwrócenia uwagi wymaga, że decydowanie o tym, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma się wyzbyć własności określonej nieruchomości ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także przepisom administracyjnoprawnym, zawartym w u.g.n. Nieruchomości stanowiące własność gminy, nieobciążone prawami rzeczowymi na rzecz innych podmiotów, tworzą gminny zasób nieruchomości, który może być wykorzystywany na cele rozwojowe gminy i zorganizowanej działalności inwestycyjnej oraz na realizację innych celów publicznych (art. 24 ust. 1 i 2 u.g.n.).
W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., należy interpretować w sposób szeroki. Przyjmuje się także dopuszczalność wniesienia w omawianym trybie skargi na zarządzenia dotyczące przeznaczenia nieruchomości gminnych do sprzedaży bezprzetargowej (vide wyroki z dnia 26 marca 2014 r., II SA/Gd 410/13; z dnia 25 maja 2009 r., II SA/Wr 36/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że użyty w przepisach regulujących ustrój samorządów terytorialnych zaimek "każdy" nie oznacza uprawnienia do działania, jako kontrolera prawa stanowionego przez organy administracji, każdego obywatela. Legitymacja do zaskarżenia uchwał i zarządzeń organów samorządów terytorialnych oparta na ochronie interesu publicznego przyznana bowiem została tylko organom nadzoru.
Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022r. poz. 559 ze zm. - dalej jako "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazać przy tym należy, że w świetle powołanego przepisu, merytoryczne rozpoznanie skargi możliwe jest przy łącznym spełnieniu dwóch warunków: publicznoprawnego charakteru zaskarżonej uchwały (zarządzenia) oraz naruszeniu postanowieniami uchwały (zarządzenia) interesu prawnego wnoszącego skargę.
W związku z tym, że w art. 101 u.s.g. nie zamieszczono definicji legalnej określenia "interes prawny", pojęcie to wytworzone zostało w drodze stosowania prawa, zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest zatem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 20 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 2019/06; z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004; z dnia 1 października 2013 r., I OSK 1209/13; z dnia 19 lipca 2011 r., OSK 677/11; z dnia 4 marca 2009 r., I OSK 1157/08, CBOSA).
Legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., warunkowana jest zatem istnieniem związku normatywnego pomiędzy sytuacją prawną skarżącego a treścią skarżonej uchwały lub zarządzenia (interes prawny, uprawnienie), przy czym ów związek ma mieć charakter pejoratywny (naruszenie interesu prawnego, uprawnienia), tj. zmieniać sytuację prawną skarżącego na niekorzyść w stosunku do stanu dotychczasowego.
Reasumując wskazać należy, że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym (a nie hipotetycznym) nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej, a do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje bowiem legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01 publ. CBOSA, jak też Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367).
Na gruncie niniejszej sprawy, pełnomocnik skarżących wywodzi istnienie interesu prawnego skarżących w naruszeniu art. 36 ust. 2 pkt 6 u.g.n w zw. z art. 140 K.c., poprzez sprzedaż spornej działki wnioskodawcom, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia skarżącym swobodnego korzystania z prawa własności ich nieruchomości podczas wykonywania manewru skrętu samochodem podczas wjazdu do garażu.
Mając na względzie powyższe uwagi, nie sposób podzielić stanowisko pełnomocnika w zakresie istnienia interesu prawnego. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu skarżący mogą dochodzić przed sądem powszechnym.
Dla oceny istnienia interesu prawnego po stronie skarżących, nie ma znaczenia także podnoszona przez pełnomocnika w skardze okoliczność kilkukrotnego zwracania się przez skarżącego do Prezydenta Miasta o naniesienie zmian na mapę zasadniczą, które według skarżącego powstały w wyniku inwentaryzacji powykonawczej budowy ulicy [...]. Z akt administracyjnych wynika, że taką aktywność skarżący przejawiał od 2016 r. Nie mniej jednak okazywane konkretnymi czynnościami zainteresowanie zbywaną przez gminę w trybie bezprzetargowym działką nie zobowiązuje do przyjęcia, że skarżący powinien otrzymać prawo do zabiegania przed sądem administracyjnym o sprawdzenie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. czy zarządzenie Prezydenta Miasta wydane na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. o zbyciu nieruchomości w trybie bezprzetargowym innej osobie niż skarżący, nie narusza prawa. Podejmowanymi działaniami skarżący nie doprowadził do zaktualizowania własnego, indywidualnego i konkretnego interesu prawnego wynikającego z prawa własności działki sąsiedniej, która nie przylega do spornej działki. Pomimo, że aktywność skarżącego jest udokumentowana, to trudno na jej podstawie wywieść istnienie interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia, z uwagi na fakt, że żadne z tych pism nie dotyczyło zakupu tej działki.
W okolicznościach badanej sprawy, istnienie interesu prawnego skarżących reguluje możliwość ewentualnego nabycia działki nr [...], na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. W odniesieniu do skarżących nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n, których spełnienie warunkuje możliwość przeprowadzenia trybu bezprzetargowego sprzedaży nieruchomości.
Z niezakwestionowanych skutecznie ustaleń organu wynika, że w przedmiotowej sprawie zainteresowani kupnem działki nr [...] byli jedynie jej nabywcy – Z. i M. K., natomiast skarżący domagał się naniesienia na mapie ewidencyjnej gruntów ustaleń inwentaryzacji powykonawczej budowy ulicy [...], która miała miejsce w 1997 r., w ramach której - według skarżącego - działka ta powinna być uznana za ciąg pieszo-jezdny.
W ocenie sądu nie ulega jednak wątpliwości, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia, gdyż po pierwsze są właścicielami działki, która w żaden sposób nie przylega do ich działki, na której bezprzetargową sprzedaż wyrażono zgodę zaskarżonym zarządzeniem (w trybie.).
W świetle przepisów u.g.n. nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu (art. 37 ust. 1 u.g.n.). Tryb bezprzetargowy natomiast dopuszczalny jest w przypadkach enumeratywnie określonych w art. 37 ust. 2 tejże ustawy. Taka możliwość zachodzi m.in. wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości (art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.).
Tak więc zwolnienie od trybu przetargowego zbycia nieruchomości uwarunkowane jest przede wszystkim łącznym spełnieniem dwóch warunków: są to niezbędność nieruchomości lub jej części do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz brak możliwości jej samodzielnego zagospodarowania. Oceny, czy warunki te są spełnione, dokonuje właściciel nieruchomości, czyli organ Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ocena ta nie może być jednak dowolna, bowiem poprawa warunków zagospodarowania, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. powinna być rzeczywista, możliwa i aktualna. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 lipca 2006 r. (sygn. akt IV CSK 98/06, LEX Nr 459229), stwierdził, że bezprzetargowa sprzedaż na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. wchodzi w rachubę jedynie wtedy, gdy tylko jedna osoba może być zainteresowana kupnem. Jeśli jednak zainteresowanych może być więcej i sprzedawana nieruchomość lub część nieruchomości może mieć związek funkcjonalny z więcej niż jedną nieruchomością przyległą, to wówczas taki tryb sprzedaży jest niedopuszczalny. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone również w późniejszym orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2009 r. (sygn. akt II CSK 589/08, LEX nr 530697) w którym to orzeczeniu Sąd Najwyższy wskazał, iż określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. Gdy więc możliwość poprawienia warunków odnosi się do większej liczby nieruchomości musi być przeprowadzony przetarg.
Pierwszym z warunków, o których stanowi art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., umożliwiających bezprzetargowe nabycie nieruchomości, jest poprawa warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza te nieruchomość nabyć.
Zgodnie z definicją zamieszczoną w internetowym słowniku Języka Polskiego PWN, (https://sjp.pwn.pl/slowniki/) słowo "przylegać" oznacza: dotykać do czegoś bezpośrednio, graniczyć z czymś, być zgodnym z czymś.
Jak wynika z mapy ewidencyjnej gruntów (k. 106 akt sądowych), sporna działka nr [...] przylega na całej swojej długości od wschodu oraz od strony północnej jedynie do nieruchomości nr [...], stanowiącej własność Z. i M. K.. Natomiast od południa i zachodu, przedmiotowa działka graniczy z nieruchomościami należącymi do Gminy Miejskiej Biała Podlaska. Jak wynika z powyższego, działka nr [...] nie przylega żadną granicą bezpośrednio do działki skarżącego (nr [...]), a posiada z nią jednie punkt styczny w południowo-wschodnim narożniku działki.
Niezasadna jest zatem argumentacja pełnomocnika skarżących, który podając definicję "działki przyległej" twierdzi, że sporna działka oprócz działki nabywców ([...]) przylega również do działki skarżących.
Skoro zatem, jedynie własność nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących (przylegających) daje w sytuacji określonej w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. uprawnienie do nabycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej, to jedynymi osobami, którzy mogli nabyć sporną nieruchomość od organu byli jej nabywcy, Z. i M. K.. Oczywistym jest, że powyższy warunek przylegania działek nie został spełniony w stosunku do skarżących.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, poprawa warunków zagospodarowania, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., powinna być rzeczywista, możliwa i aktualna (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 629/16, CBOSA). W stosunku do działki M. i Z. K., przesłanka ta została spełniona przez "dołączenie" działki nr [...] do działki [...] Zaistniały związek funkcjonalny tych działek polega na swobodnym dostępie do nieruchomości skarżących poprzez brak utrudnień w dostępie do pozostałych nieruchomości będącej ich własnością. Co istotne w sprawie, droga dojazdowa kończy swój bieg tuż przy nieruchomości skarżących ([...]) i stanowi tzw. "ślepą ulicę". Zbywana nieruchomość jest wiec funkcjonalne powiązana jedynie z nieruchomością nabywców, taki związek nie zachodzi natomiast w stosunku do działki skarżących. Jak już bowiem wspomniano, działki [...] i 1789, w żadnym punkcie do siebie nie przylegają, a jedynie mają punkt styczny w narożnikach działek.
Z uwagi na powyższe ustalenia, stwierdzić należy, że w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia nie istniał żaden związek funkcjonalny z działką skarżącego. Zbywana nieruchomość funkcjonalnie związana mogła być z jedną nieruchomością – Z. i M. K., co stanowiło podstawę wydania zarządzenia.
Działka nr [...], poprawia również warunki zagospodarowania przyległej nieruchomości (działki nr [...]), z tego względu, że poprzez tą działkę Z. i M. K. mają dostęp do drogi wewnętrznej dojazdowej, a w konsekwencji do drogi publicznej jaką stanowi ul. [...].
Wobec stykania się przez sporną działkę z działką skarżącego tylko w jednym punkcie, wobec trudności z potencjalnym ich wzajemnym skomunikowaniem, nie sposób uznać by w odniesieniu do działki skarżących zostały spełnione przesłanki z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.
Na uwagę zasługuje także okoliczność, że do działki będącej własnością skarżącego (nr ewid. [...]) przylega działka nr [...], którą skarżący mógłby nabyć na poprawę zagospodarowania swojej nieruchomości. Skarżący nie zgłaszali jednak takiego zamiaru, ani w stosunku do tej działki, jak również do działki nr [...]. Zakres wniosku skarżących opierał się co najwyżej na podziale ww. działek i nie został zaakceptowany przez właściciela gruntu – Gminę Miejską Biała Podlaska. Co więcej, z akt sprawy wynika, że z powodu bezumownego zajęcia przez skarżących części działki nr [...] poprzez usytuowanie na niej schodów wejściowych do domu oraz ogródka przydomowego, organ zwracał się do skarżących pismami z dnia 18 maja 2020 r., 13 sierpnia 2002 r., 28 sierpnia 2020 r., 9 sierpnia 2021, o uregulowanie stanu prawnego zgodnie ze stanem faktycznym, jednakże skarżący dotychczas nie skorzystali z takiej możliwości.
Nadto, Sąd ubocznie jedynie zwraca uwagę, że organ słusznie zauważył, że ewentualne nabycie działki [...] przez skarżących mogłoby utrudnić lub nawet uniemożliwić dojazd właścicieli działki nr [...] (małżonków K. ) do swojej posesji.
Odnosząc się zaś do drugiej przesłanki z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n, warunkującej nabycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej, a mianowicie braku możliwości zagospodarowania działki jako odrębnej nieruchomości, to w ocenie Sądu również została ona spełniona.
Z uwagi na powierzchnię działki nr [...], jej kształt oraz bezpośrednie sąsiedztwo jedynie działki Z. i M. K. (która jest działką budowlaną zabudowaną, można uznać, że sporna działka nr [...] nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. Działka będąca przedmiotem zaskarżonego zarządzenia nie spełnia także parametrów działki budowlanej, wynikających z przepisów prawa budowlanego i stosownych rozporządzeń w tym zakresie.
Z analizy zgromadzonego w trakcie postępowania materiału dowodowego, wynika, że znaczna część nieruchomości o rozmiarach zbliżonych do działki [...] (k.15-18), znajdujących się w obrębie ulic [...], ks. [...] i M. [...], będących własnością Gminy, została przeznaczona na sprzedaż w celu poprawienia warunków zagospodarowana nieruchomości przyległych. Sprzedaż nieruchomości komunalnych na podstawie at. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., nie jest więc indywidualną sytuacją dotyczącą jedynie małżeństwa K. , a zmaterializowanymi planami organu, stanowiącymi powszechną na tym obszarze praktykę.
Organ zasadnie zatem stwierdził, że do owej działki zastosowanie ma przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., na podstawie którego dokonano sprzedaży bezprzetargowej.
Jak już wskazywano wyżej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pominięcie trybu przetargowego na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie jest dopuszczalne, gdy istnieją inne nieruchomości, których właściciele mieliby na podstawie tego przepisu prawo wystąpienia do organu z wnioskiem o sprzedaż nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania własnej nieruchomości.
Nie jest to jednak stanowisko nie budzące wątpliwości albowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane były także poglądy odmienne.
Ocena tej kwestii nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, w której pierwszoplanowe znaczenie ma zagadnienie posiadania przez skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia o sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej.
Dla potrzeby oceny posiadania przez skarżących legitymacji skargowej za wystarczające uznać należy stwierdzenie, że interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia o sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej posiadają jedynie właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, która przylega do nieruchomości zbywanej w taki sposób, że zbycie nieruchomości może poprawić warunki jej zagospodarowania.
Skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia o sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej z tej podstawowej przyczyny, że należącej do nich działki nr [...] nie można uznać za nieruchomość przyległą do działki zbywanej nr [...] w rozumieniu art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.
Niewątpliwie większość wyrazów w języku polskim jest wieloznaczna.
Analogicznie niejednoznaczny charakter ma także zwrot przylegać, na co zwrócono uwagę już wyżej.
Pojęcie nieruchomości przyległej z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. należy jednakże interpretować funkcjonalnie, tj. przez pryzmat takiego powiązania dwóch nieruchomości sąsiednich, które skutkuje realną, bezpośrednią i obiektywnie wymierną poprawą warunków zagospodarowania nieruchomości, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.
Przyleganie działek rozumiane w kontekście ich funkcjonalnego powiązania zakłada w sobie styczność nieruchomości na jakimś dłuższym odcinku, umożliwiającym wspólne (łączne) gospodarcze wykorzystanie obu nieruchomości.
Nieruchomość skarżących styka się z nieruchomością gminną jedynie samym narożnikiem, a więc wyłącznie w jednym punkcie. Z tej też przyczyny nie sposób jest uznać, że obie te nie ruchomości przylegają do siebie w taki sposób, o jakim jest mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.
Tego rodzaju punktowa i mocno ograniczona styczność obu nieruchomości wyklucza możność uznania, że zbycie nieruchomości gminnej na rzecz skarżących obiektywnie i bezpośrednio poprawiłoby warunki zagospodarowania działki nr [...].
Zgodzić można się jedynie ze skarżącymi, że nabycie spornej działki mogłoby ułatwić skarżącym manewrowanie i wjazd do garażu usytuowanego na działce nr [...].
Jak trafnie jednak wskazuje się w orzecznictwie nieruchomość przeznaczana do zbycia w trybie bezprzetargowym nie ma poprawiać indywidualnej sytuacji właściciela nieruchomości przyległej, lecz ma poprawiać możliwość zagospodarowania samej nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1492/18).
W przedmiotowej sprawie usytuowanie nieruchomości gminnej względem działek nr [...] jest tego rodzaju, że jasnym jest, że zbycie działki nr [...] może obiektywnie i bezpośrednio poprawić warunki zagospodarowania działki nr [...], a nie działki nr [...] stanowiącej własność skarżących.
Skoro zaś nieruchomości skarżących nie można uznać za nieruchomość przyległą do nieruchomości gminnej w rozumieniu art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. to tym samym nie można przyjąć, że skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia o sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej.
W zakończeniu powyższej kwestii wskazać należy także, że o interesie prawnym skarżących w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności zarządzenia o sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej nie świadczy również wyrażany przez skarżących zamiar nabycia przedmiotowej nieruchomości (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2221/20).
Jak trafne bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. I OSK 2110/10 sam fakt ubiegania się o nabycie jednej z nieruchomości objętej zarządzeniem burmistrza w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości stanowiącej własność gminy nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłoby w jakikolwiek sposób oddziaływać takie zarządzenie. Zamiarowi polepszenia warunków gospodarowania nieruchomością przy pomocy nieruchomości stanowiącej dotychczas własność gminy ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o nabycie nieruchomości gminy, dlatego też zamiar ten stanowi interes faktyczny, nie znajdujący ochrony prawnomaterialnej i w konsekwencji nie legitymujący do skorzystania z uprawnienia żądania oceny zarządzenia burmistrza rzez sąd administracyjny w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Również zarzutu naruszenia § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie można uznać za skuteczny. Zgodnie z jego treścią dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów". Natomiast zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia, do działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nimi powiązanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednio do przeznaczenia i sposobu użytkowania oraz wymogu ochrony przeciwpożarowej, określonych w odrębnych przepisach. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m.
Z akt sprawy wynika, że droga wewnętrzna ma szerokość 3,3 m i stanowi jezdnię, a nie ciąg pieszo-jezdny, a więc niewątpliwie spełnia warunek z § 14 ust. 1 rozporządzenia. W tej sytuacji ust. 2 § 14 rozporządzenia nie ma zastosowania, bowiem przepisy § 14 ust. 1-3 warunków technicznych należy czytać łącznie. Zasadą jest, że do działki budowlanej powinien być zapewniony taki dostęp, gwarantujący dojście i dojazd, który jest odpowiedni nie tylko do wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, ale również do przeznaczenia i sposobu użytkowania działki budowlanej oraz budynków i urządzeń z nią związanych; przy czym jezdnia samego dojazdu nie może mieć mniej niż 3 m szerokości. Z kolei § 14 ust. 2 i 3 umożliwiają zastosowanie w tym celu nie jezdni, ale ciągu pieszo-jezdnego, względnie dojścia o określonej minimalnej szerokości. Co więcej, z zapisu § 14 ust. 2 rozporządzenia wynika, że ciąg pieszo-jezdny o szerokości minimalnej 5 m (ust. 2) jest wymagany tylko w odniesieniu do dojścia i dojazdu do działki budowlanej, a nie do posadowionego na niej budynku. Do budynku zastosowanie znajdą postanowienia ust. 3, których z kolei nie można zastosować do dojścia i dojazdu do działki budowlanej.
Z powyższego wynika zatem, że nie doszło do naruszenia § 14 ust. 2 rozporządzenia bowiem droga dojazdowa do działek o nr [...] ma status drogi wewnętrznej stanowiącej jezdnię o dopuszczalnej szerokości nie mniejszej 3 m, a nie ciągu pieszo-jezdnego.
W aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że przedmiotowy obszar ma rzeczywiście status ciągu pieszo-jezdnego, a nie typowej drogi wewnętrznej, którą zapewniony jest dostęp do drogi publicznej.
Przeciwko możliwości kwalifikowania tego terenu jako ciągu pieszo-jezdnego przemawia także wskazywany na rozprawie przez pełnomocnika organu fakt, iż część tego obszaru został już zbyta i stanowi własność osób prywatnych (k.147 akt sądowych).
Również i sami skarżący faktycznie nie traktują tego obszaru jako ciągu pieszo-jezdnego albowiem jak wynika z map złożonych do akt sprawy wybudowali oni schody prowadzące do ich domu w taki sposób, że schody te znajdują się na terenie, który według ich obecnych twierdzeń stanowi ciąg pieszo-jezdny (k.16 akt administracyjnych – k.106 akt sądowych).
Końcowo należy także podkreślić, że istota wydanego rozstrzygnięcia sprowadzała się do oceny posiadania przez skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, a nie możności wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z zakresu prawa budowlanego, czy też innego rozstrzygnięcia dotyczącego ochrony terenu dróg publicznych. Nawet więc w przypadku ewentualnego naruszenia prawa budowlanego czy przepisów dotyczących dróg publicznych okoliczność taka nie mogłaby uzasadniać legitymacji skargowej w sprawie.
W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali zatem, że zaskarżone zarządzenie narusza ich interes prawny. Jak już o tym wspomniano wyżej, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, wynikający z norm prawa materialnego kształtujących sytuację prawną skarżącego.
Wobec powyższego, nie sposób zgodzić się ze skarżącymi, że ich interes prawny, jako właścicieli nieruchomości sąsiadującej (ale nie przyległej), został naruszony. Samo przekonanie, że wskutek sprzedaży przedmiotowej działki, ograniczono swobodne korzystanie z prawa własności poprzez uniemożliwienie wykonania manewru samochodem podczas wjazdu z garażu nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżących.
Reasumując, zasadnym jest stwierdzenie, że w okolicznościach sprawy nie istnieje związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją skarżących, a kwestionowaną uchwałą wyrażającą zgodę na sprzedaż w formie bezprzetargowej działki [...]. Innymi słowy, skarżący w żaden sposób nie wykazali, że zaskarżony akt narusza ich interes prawny, dlatego też brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., postanowił jak w pkt I sentencji.
O zwrocie skarżącym uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt II sentencji postanowienia.