II OSK 69/23

II OSK 69/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Piotr Broda
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Lu 390/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-10-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 390/22 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z 6 października 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 390/22, oddalił skargę K. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 21 kwietnia 2022r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 11 stycznia 2021r. zarejestrowano w Starostwie Powiatowym w Puławach wniosek K. S. o zatwierdzenie projektu budynku mieszkalnego w ramach zabudowy siedliskowej - pierwszy etap zabudowy, na działkach nr [...] oraz [...] w [...] gm. [...].
Postanowieniem z dnia 10 lutego 2021 r., Starosta Puławski, na podstawie art. 34 ust. 3 i art. 35 ust.1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.) nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, a postanowieniem z 16 lutego 2021r. odmówił uzupełnienia tego postanowienia z dnia 10 lutego 2021 r., o co wnosił inwestor. Następnie na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. organ wydał decyzję z dnia 13 kwietnia 2021r., którą odmówił zatwierdzenia ww. projektu budowlanego, wskazując na niezgodność zamierzenia z ustaleniami planu oraz na braki występujące w części opisowej projektu, w oznaczeniach na mapie do celów projektowych i na kopii decyzji o nadaniu uprawnień projektanta. Organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z 1 czerwca 2021r. Wskazał, że teren planowanej inwestycji jest objęty ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] (dalej jako "plan"). Jak podano w piśmie Urzędu Miasta [...] z dnia 4 maja 2009 r. (wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego złożony przez inwestora wraz z wnioskiem o zatwierdzenie projektu) - działki nr [...] i [...] znajdują się w strefie [...]. Podano, że w uchwale opisano tą strefę w § 11 ust. 50: "Pas terenu pomiędzy zabudową [...], [...] i [...] a strefą krawędziową przełomu [...] (...)." Ponadto organ odwoławczy wskazał na treść § 7 ust. 3 pkt 7 planu, zgodnie z którym "ustala się następujące formy ochrony planistycznej i podstawowe zasady użytkowania terenu z nimi związane: dla stref wzmożonej ochrony krajobrazu, obejmujących zachodnią część gminy (położoną na zachód od [...] i obwodnicy [...]), najsilniej urzeźbioną część dorzecza potoku [...] oraz miasta [...], wprowadza się zasady preferencji działań zachowawczych w odniesieniu do sposobu użytkowania środowiska przyrodniczego oraz wprowadzenie zakazu wznoszenia nowych obiektów kubaturowych". Zdaniem Wojewody na obszarze inwestycji obowiązuje bezwzględna ochrona walorów przyrodniczo-krajobrazowych, która to według ustaleń planu wyraża się m.in. w zakazie wznoszenia nowych obiektów kubaturowych. Wojewoda odniósł się też do podnoszonej przez skarżącego kwestii daty złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu. Wyjaśnił również, że potrzeba uzgodnienia inwestycji z Zarządem [...] Parków Krajobrazowych (obecnie Zespół [...] Parków Krajobrazowych) została zapisana w § 2 ust. 5 planu i związana jest z lokalizacją inwestycji na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Nie znalazł również błędów w postanowieniu organu I instancji z dnia 16 lutego 2021 r., odmawiającego uzupełnienia postanowienia z dnia 10 lutego 2021r.
Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022r., sygn. akt II SA/Lu 537/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpatrzeniu skargi K. S., uchylił powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego. Sąd przede wszystkim stwierdził, że w sprawie nie ustalono prawidłowo położenia działek objętych inwestycją. Zauważył, że w aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu Miasta z dnia 4 maja 2009 r. zawierające wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego złożone przez inwestora oraz załączniki graficzne, z których jednak nie wynika, czy obszar określony w §7 ust.3 pkt 7 planu obejmuje teren, na którym ma być realizowana inwestycja. Obszar określony we wskazanym przepisie planu obejmuje bowiem zachodnią część gminy - położoną na zachód od [...] i obwodnicy [...], natomiast - jak podnosi skarżący - planowana zabudowa została zaprojektowana po stronie południowej. Również znajdujące się w aktach sprawy mapy – załączniki do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalają w jednoznaczny sposób rozstrzygnąć wątpliwości co do położenia działki skarżącego w obszarze określonym w § 7 ust.3 pkt 7 planu. Nie można więc skarżącemu zakazać realizacji planowanej inwestycji, jeśli nie zostanie w sposób odpowiednio jednoznaczny rozstrzygnięta kwestia tego, czy zakaz wyrażony w §7 ust. 3 pkt 7 lit. "b" planu ma zastosowanie w odniesieniu do tego zamierzenia inwestycyjnego. Organ nie ustalił, czy sporna działka jest usytuowana na terenie na zachód od [...] i obwodnicy [...]. Poza tym wprawdzie organ I instancji wskazał, że - jak wynika z załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], jak również ogólnodostępnych map topograficznych i fizjograficznych - przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na zboczu długiego wąwozu, którego ujście znajduje się przy drodze [...] - dolina [...], stanowiącego łącznik ekologicznego systemu obszarów chronionych, w strefie wzmożonej ochrony krajobrazu obejmującą zachodnią część gminy, położoną na zachód od linii wsi [...] - obwodnica [...] (czyli w obszarze określonym w § 7 planu), to jednak Sąd zauważył, że żadna z tych map nie została załączona do materiału dowodowego sprawy. Ponadto Sąd ocenił, że postanowienie z dnia 10 lutego 2021r. zawiera wszystkie elementy określone w art. 124 k.p.a., w tym że zostało podpisane ze wskazaniem stanowiska służbowego osoby uprawnionej do jego wydania – Kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa. Sąd dodatkowo wyjaśnił, że omyłkowe nałożenie przez organ na inwestora obowiązków w trybie art. 35 ust. 3 P.b. nie pozbawia go prawa do odstąpienia od ich egzekwowania w sytuacji wykazania przez inwestora wadliwości zajętego wcześniej stanowiska, np. stosowną ekspertyzą, pismami wyjaśniającymi. Również jeśli strona dokonała czynności po upływie wyznaczonego dla niej terminu, bez uprzedniego złożenia wniosku o jego przedłużenie, czynność ta powinna być przez organ uznana za ważną. W związku z tym, w wyniku wyjaśnień inwestora dotyczących wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oraz opłaty skarbowej organ odstąpił od ich egzekwowania, a więc zarzuty skarżącego w tym zakresie nie są zasadne. Sąd podniósł również, że w zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że potrzeba uzgodnienia inwestycji z Zarządem [...] Parków Krajobrazowych (obecnie Zespół [...] Parków Krajobrazowych) została zapisana w § 2 ust. 5 planu i związana jest z lokalizacją inwestycji na terenie [...] Parku Krajobrazowego.
Reasumując Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, obowiązkiem organu będzie podjęcie działań w celu odpowiednio jednoznacznego rozstrzygnięcia podstawowego w sprawie problemu: czy działka, na której miało być realizowane sporne zamierzenie inwestycyjne leży w granicach obszaru określonego w § 7 ust.3 pkt 7 planu. Podkreślił, że ustalenia w tym zakresie muszą oprzeć się na odpowiednio precyzyjnym materiale, odzwierciedlonym w aktach sprawy, np. w postaci odpowiednich map pozwalających na potwierdzenie lub podważenie tezy skarżącego. Sporządzając uzasadnienie decyzji organ winien zadbać o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia, wskazując w sposób jednoznaczny te ustalenia faktyczne, które zadecydowały o zatwierdzeniu projektu budowlanego, bądź też o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego.
W konsekwencji powyższego wyroku, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 21 kwietnia 2022 r., nr [...], uchylił decyzję Starosty Puławskiego z dnia 13 kwietnia 2021 r., znak: [...], i jednocześnie orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno - budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy siedliskowej - pierwszy etap zabudowy, na działkach nr [...], [...] i [...] w [...] gm. [...].
Uchylając decyzję organu I instancji podniósł, że inwestor w piśmie z 10 marca 2021r. wyjaśnił, że przedmiotem wniosku z 8 stycznia 2021r. jest projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany obejmujący budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy siedliskowej jako I etap tej zabudowy, a więc w istocie zmienił pierwotny wniosek (z 8 stycznia 2021r.), gdyż w tym wniosku wskazał, że inwestycja ma polegać na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego w ramach zabudowy siedliskowej. Ponadto pierwotnie jako teren inwestycji wskazał działki nr [...] i nr [...] w [...], natomiast w piśmie z 10 marca 2021 r. dodatkowo wskazał, że inwestycja będzie obejmować także działkę nr [...], czego organ I instancji nie uwzględnił, dlatego w tej sytuacji konieczne stało się uchylenie jego decyzji. W pozostałym zakresie Wojewoda podtrzymał swoje poprzednie stanowisko i - podobnie jak organ I instancji - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego. Wojewoda ponownie więc stwierdził, wskazując na pismo Urzędu Miasta z 4 maja 2009r. (wypis i wyrys z planu złożony przez inwestora wraz z wnioskiem o zatwierdzenie projektu), że działki [...] i [...] znajdują się w strefie [...] (strefa została opisana w § 11 ust. 50 planu) – jest to "pas terenu pomiędzy zabudową [...], [...] i [...] a strefą krawędziową przełomu [...]" – Wojewoda przytoczył treść tego obszernego przepisu. Ponownie też wskazał na niezgodność inwestycji z § 7 ust. 3 pkt 7 planu, który zawiera zapis o "ustaleniu form ochrony planistycznej i podstawowych zasad użytkowania terenu z nimi związanych dla stref wzmożonej ochrony krajobrazu, obejmujących zachodnią część gminy (położoną na zachód od [...] i obwodnicy [...]), najsilniej urzeźbioną część dorzecza potoku [...] oraz miasta [...]", w których to strefach obowiązuje zakaz wznoszenia nowych obiektów kubaturowych. W celu "ustalenia zakresu obowiązywania tego zakazu organ odwoławczy wyznaczył na wydrukowanych mapach linię uwzgledniającą przebieg obwodnicy [...] oraz w pierwszym przypadku wskazane miejscowości (linia przeprowadzona przez środek zabudowanego terenu - geoportal), a w drugim przypadku - teren o największym urzeźbieniu". W obu przypadkach działki [...], [...] i [...] znalazły się po zachodniej stronie tych linii, co zdaniem organu oznacza, że mieszczą się one w strefach, o których mowa w § 7 ust. 3 planu, w których obowiązuje zakaz zabudowy. Teren o największym urzeźbieniu organ ustalił przez wygenerowanie profili terenu obrazujących zmiany wysokości w miejscach usytuowania budynków i dojazdu (wydruki dołączono do akt). Wojewoda wskazał, że geoportal jest źródłem dowodowym (tak: WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 960/21). Już tylko z powodu niezgodności inwestycji z § 7 ust. 3 planu, zdaniem Wojewody, należało odmówić zatwierdzenia spornego projektu budowlanego. Ponadto Wojewoda stwierdził, że za odmową zatwierdzenia projektu przemawia także nieuzupełnienie braków wniosku i projektu, wskazanych w postanowieniu Starosty Puławskiego z 10 lutego 2021 r. tj.: brak uzgodnienia inwestycji z zespołem [...] Parków Krajobrazowych, wymaganego stosownie do § 2 ust. 5 planu ze względu na położenie inwestycji na terenie [...] Parku Krajobrazowego; brak potwierdzenia za zgodność z oryginałem kopii decyzji potwierdzającej nadanie projektantowi uprawnień budowlanych; brak na mapie do celów projektowych (projekt zagospodarowania terenu) klauzuli o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 34 b P.b.); brak wyczerpujących informacji w opisach do projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno - budowlanego, wymaganych w § 14 i 20 rozporządzenia ws. szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (ilość ścieków, sposobu ich odpowiadania, zapotrzebowania wody, rodzaje odpadów, opinia geotechniczna, kubatura budynku, zestawienie powierzchni w budynku, liczby lokali mieszkalnych i użytkowych).
Skargą K. S. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.; art. 80 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 142 k.p.a.; art. 10 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga podlega na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddaleniu.
Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 35 ust. 4 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednym z podstawowych warunków zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest dokonanie uzgodnień z właściwymi organami i dołączenie ich do wniosku o pozwolenie na budowę – wynika to z art. 35 ust. 1 pkt 3a P.b. W niniejszej sprawie było wymagane uzgodnienie spornej inwestycji z Zarządem [...] Parków Krajobrazowych (obecnie Zespół [...] Parków Krajobrazowych). Obowiązek ten wynikał z planu - § 2 ust. 5, co wprost i jednoznacznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 13 stycznia 2022r., sygn. akt II SA/Lu 537/21, którym zarówno organy, jak i obecnie Sąd są związane stosownie do art. 153 p.p.s.a. Nie jest przy tym sporne to, że działki objęte inwestycją leżą na terenie [...] Parku Krajobrazowego. W sprawie konieczne więc było, by inwestycja została oceniona również przez organ właściwy w zakresie ochrony przyrody, co zgodnie z przepisami planu miejscowego miało postać uzgodnienia. Takiego uzgodnienia inwestor - pomimo wezwania postanowieniem z dnia 10 lutego 2021r. i pomimo stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie - nie przedstawił, dlatego w świetle art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3a P.b. nie było możliwe udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę. Niewykonanie tego obowiązku stanowiło zatem wystarczający powód do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 35 ust. 3 P.b.
Odnosząc się do zarzutów skargi, że w postanowieniu z dnia 10 lutego 2021r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 2 P.b., zobowiązano skarżącego do nadesłania "pozytywnej opinii Zarządu [...] Parków Krajobrazowych", zamiast do uzgodnienia, Sąd wyjaśnił, że błąd ten nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Organ ochrony przyrody ma prawo i obowiązek wyrazić swoje stanowisko na temat oddziaływania konkretnej inwestycji na środowisko przyrodnicze, kwestia formy tego stanowiska - opinii czy uzgodnienia nie ma istotnego znaczenia dla organu architektoniczno-budowlanego przy wydawaniu decyzji. Uzyskanie uzgodnienia leży w interesie inwestora i to na nim spoczywa ten obowiązek, a nie na organie architektoniczno-budowlanym. Wynika to wprost z art. 32 ust. 1 pkt 2 P.b., który stanowi, że "decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana po uprzednim: uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów".
Ponadto Sąd zgodził się z oceną Wojewody, że projekt architektoniczno-budowlany jest niekompletny także w innym zakresie: 1) nie zawiera potwierdzenia za zgodność z oryginałem kopii decyzji potwierdzającej nadanie projektantowi uprawnień budowlanych (wymaganego stosownie do art. 34 ust. 3d P.b.); 2) na mapie do celów projektowych (projekt zagospodarowania terenu) nie ma klauzuli o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 34 b P.b.); 3) brak wyczerpujących informacji w opisach do projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno - budowlanego, wymaganych w § 14 i 20 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (ilość ścieków, sposobu ich odprowadzania, zapotrzebowania wody, rodzaje odpadów, opinia geotechniczna, kubatura budynku, zestawienie powierzchni w budynku, liczby lokali mieszkalnych i użytkowych). Powyższe braki dokumentacji projektowej również uzasadniały wydanie decyzji odmownej.
W konsekwencji w ocenie Sądu skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy nie było możliwe zatwierdzenie niekompletnego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Jedynie ubocznie Sąd wyjaśnił, że decyzja odmowna kończy niniejsze postępowanie, załatwiając wniosek skarżącego ze stycznia 2021 r. Inwestor ma jednak prawo złożyć ponowny wniosek, kompletny, zawierający wszystkie elementy, o których mowa w obowiązujących przepisach, w szczególności uzgodnienie z właściwym organem przyrody, który ma prawo wypowiedzieć się co do dopuszczalności tej inwestycji na spornych działkach ze względu na potrzebę ochrony przyrody, w tym krajobrazu.
Natomiast Sąd zgodził się ze skarżącym, że wciąż pozostają wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście sporna inwestycja jest sprzeczna z § 7 ust. 3 pkt 7 planu. Przede wszystkim należy zdaniem Sądu zauważyć, że do akt nie dołączono całego planu miejscowego. W aktach znajduje się tylko pismo Urzędu Miasta z 4 maja 2009r. z wybranymi, nielicznymi fragmentami planu (kilka przepisów) i bez jego załączników (k.8), co niewątpliwie utrudnia ocenę położenia spornych działek w kontekście przepisu § 7 ust. 3 pkt 7 planu. Poza tym organ odwoławczy (mając na względzie wskazania Sądu zawarte w wyroku II SA/Lu 537/21) podjął pewne czynności dowodowe w celu ustalenia, czy działki leżą w strefach określonych w § 7 ust. 3 pkt 7 planu. W konsekwencji uznał, że działki położone są w terenie po zachodniej stronie [...] i po zachodniej stronie obwodnicy [...], poza tym stwierdził, że teren jest bardzo urzeźbiony, co doprowadziło organ do konkluzji, że sporne działki mieszczą się w obszarze wzmożonej ochrony krajobrazu określonej w tym przepisie. Zdaniem Sądu, należy przyznać rację skarżącemu, że na podstawie uzyskanych przez Wojewodę Lubelskiego dowodów, nie można z całą pewnością tego potwierdzić. Organ dokonał tych ustaleń na podstawie map z geoportalu, których wydruki załączył do akt, jednak nie opisał dostatecznie jasno naniesionych na te wydruki linii, przede wszystkim nie wiadomo, jaki jest przebieg obwodnicy [...], o której mowa w tym przepisie. Natomiast gdy chodzi o ocenę stopnia wyrzeźbienia terenu, organ ustalił to na podstawie wygenerowanych profili terenu obrazujących zmiany wysokości na spornych działkach. Nie wiadomo jednak, czy analizowane profile terenów mieszczą się w obszarze "najsilniej urzeźbionej części dorzecza potoku [...] oraz miasta [...]", bo o takim obszarze jest mowa w § 7 ust. 3 pkt 7 planu.
W związku z tym, choć z przedstawionych powodów decyzja odmowna jest prawidłowa, to jednak nie wszystkie okoliczności sprawy zostały w ocenie Sądu należycie wyjaśnione. W razie ewentualnego złożenia przez skarżącego nowego kompletnego wniosku (w tym zawierającego uzgodnienie z organem ochrony przyrody, o co - jak skarżący wyjaśnił w skardze - już wystąpił), konieczne będzie jednoznaczne ustalenie, czy działki objęte inwestycją leżą w strefach, o których mowa w § 7 ust. 3 pkt 7 planu. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania dowodowego (art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. są więc zdaniem Sądu częściowo trafne, ale naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
W ocenie Sądu to samo dotyczy również zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a., ponieważ istotnie z akt nie wynika, by o treści tego przepisu skarżący został powiadomiony. Skarżący otrzymał tylko informację (na jego wniosek), że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca.
Niezasadne natomiast okazały się zdaniem Sądu zarzuty dotyczące wadliwości formalnych postanowienia "brakowego" (jak określa go skarżący) z dnia 10 lutego 2021r. – legalność tego postanowienia została stwierdzona przez Sąd w wyroku II SA/Lu 537/21, którym organy i Sąd są związane. Natomiast co do zarzucanej wadliwości merytorycznej tego postanowienia, polegającej na błędnym nałożeniu na skarżącego obowiązku usunięcia niektórych nieprawidłowości, należy podnieść, że odnosząc się do takich samych zarzutów skarżącego w poprzedniej skardze, Sąd wyjaśnił, że "omyłkowe nałożenie przez organ na inwestora obowiązków w trybie art. 35 ust. 3 P.b. nie pozbawia go prawa do odstąpienia od ich egzekwowania w sytuacji wykazania przez inwestora wadliwości zajętego wcześniej stanowiska, np. stosowną ekspertyzą, pismami wyjaśniającymi (por. wyrok NSA z 28. kwietnia 2005 r., OSK 1250/04). Natomiast jeśli strona dokonała czynności po upływie wyznaczonego dla niej terminu, bez uprzedniego złożenia wniosku o jego przedłużenie, to czynność ta powinna być przez organ uznana za ważną". W niniejszej sprawie skarżący nie usunął nieprawidłowości do czasu wydania zaskarżonej decyzji, w szczególności nie przedstawił uzgodnienia inwestycji z Zarządem [...] Parków Krajobrazowych (obecnie Zespół [...] Parków Krajobrazowych); w pewnym zakresie autokorekty dokonał sam organ odstępując od wymagania do skarżącego m.in. decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej.
Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącego co do błędnego uchylenia decyzji organu I instancji. Wojewoda Lubelski zasadnie uwzględnił wyjaśnienia skarżącego złożone w piśmie z dnia 10 marca 2021 r., że sporna inwestycja została zaplanowana na trzech, a nie na dwóch działkach, dlatego rozpatrując sprawę merytorycznie jako organ II instancji, miał obowiązek prawidłowo określić w decyzji teren inwestycji.
Sąd wyjaśnił też, że przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują, że dokumentacja projektowa obejmuje różnego rodzaju projekty: projekt budowlany, który obejmuje projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany (art. 34), stad w różnych pismach organy używały różnych pojęć. Prawidłowo przy tym Wojewoda Lubelski orzekł o odmowie zatwierdzenia "projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego", gdyż takie brzmienie jest zgodne z brzmieniem art. 35 ust. 5 P.b. Przedmiot inwestycji – "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy siedliskowej jako pierwszy etap zabudowy" Wojewoda określił zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego zawartymi w piśmie z 10 marca 2021r., w tym zakresie skarżący nie powinien więc mieć wątpliwości. W związku z powyższym skarga podlegała zdaniem Sądu oddaleniu.
Skargą kasacyjną K. S. zaskarżył powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie przepisu prawa proceduralnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 poz. 735 ze zm.), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało ją oddalić albowiem nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisu procesowego art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu kasacji podniesiono, iż przepis ten został w realiach tej sprawy błędnie zastosowany bowiem postępowanie odwoławcze nie polega jedynie na przeanalizowaniu prawidłowości dokonania rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, ale wymaga przeprowadza postępowanie całościowo tak, jakby nie istniała decyzja organu pierwszej instancji. W sprawie zażądano uzgodnienia spornej inwestycji z Zarządem [...] Parków Krajobrazowych (obecnie Zespół [...] Parków Krajobrazowych) mimo, że w obowiązujących przepisach nie przewiduje się czynności uzgodnienia przez ww. Zespół lecz zaopiniowania projektów inwestycji. Przy czym nie jest możliwe postawienie znaku równości przy "uzgodnieniu" i "opinii".
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej na wstępie należy zaznaczyć, iż zarzutem naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżący kasacyjnie stara się zakwestionować prawidłowość zastosowania tej normy przez organ odwoławczy, a co do zasady zaakceptowanej jako prawidłowej przez Sąd pierwszej instancji przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie stosował przepisów k.p.a. Mógł je jedynie naruszyć podczas dokonywania kontroli legalności zaskarżonej decyzji czyli w sposób pośredni. Natomiast skarżący we wniesionym środku odwoławczym podniósł ten zarzut naruszenia przepisu k.p.a. samoistnie bez powiązania go z przepisami p.p.s.a. Tymczasem, dla poprawności zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest, co do zasady, wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. W konsekwencji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. Również uzasadnienie kasacji nie zawiera wskazania takich przepisów. Tym samym przestawiony w petitum kasacji zarzut został błędnie sformułowany i jako taki jest nieskuteczny.
Przy czym, błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie mając na uwadze motywy skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Problem zastosowania ww. normy i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ drugiej instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej - procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Rzecz w tym aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji.
Należy przypomnieć, iż w okolicznościach tej sprawy Wojewoda Lubelski rozstrzygając ponownie w postępowaniu odwoławczym o prawidłowości decyzji Starosty Puławskiego z dnia 13 kwietnia 2021 r., którą organ ten odmówił zatwierdzenia projektu budynku mieszkalnego w ramach zabudowy siedliskowej - pierwszy etap zabudowy, na działkach nr [...] oraz [...] w [...] gm. [...], rozstrzygał w ramach związania wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 537/21, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpatrzeniu skargi K. S., uchylił poprzednią ostateczną decyzję tego organu administracji rządowej z 1 czerwca 2021 r. wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 1. k.p.a.
Związanie wyrokiem w trybie art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd, a z takimi przypadkami nie mamy do czynienia w tej sprawie.
Natomiast z powołanego wyżej wyroku z dnia 13 stycznia 2022 r. wynikał przede wszystkim obowiązek w ramach postępowania odwoławczego ponownego wyjaśnienia kwestii czy działka, na której ma być realizowana inwestycja, znajduje się na terenie, który został objęty treścią § 7 ust. 3 pkt 7 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. Z uwagi na treść § 7 ust. 3 pkt 7 planu, zdaniem Sądu, fundamentalne jest w sprawie jednoznaczne ustalenie relacji między położeniem spornej działki a granicami obszaru określonego w powołanym przepisie. Jednocześnie w wyroku tym nie podzielono zarzutów wobec zaskarżonego postanowienia z dnia 10 lutego 2021 r. nakładającego w trybie art. 35 ust.3 P.b. na skarżącego obowiązek usunięcia braków i uchybień w przedłożonej dokumentacji (w pkt od 1 do 8). Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zatem w odniesieniu do tego postanowienia zaznaczono, iż w piśmiennictwie wskazuje się, że omyłkowe nałożenie przez organ na inwestora obowiązków w trybie art. 35 ust. 3 P.b. nie pozbawia go prawa do odstąpienia od ich egzekwowania w sytuacji wykazania przez inwestora wadliwości zajętego wcześniej stanowiska, np. stosowną ekspertyzą, pismami wyjaśniającymi (por. wyrok NSA z 28. kwietnia 2005 r., OSK 1250/04). Również jeśli strona dokonała czynności po upływie wyznaczonego dla niej terminu, bez uprzedniego złożenia wniosku o jego przedłużenie, czynność ta powinna być przez organ uznana za ważną, jeżeli przemawiają za tym istotne powody. Uznano, że w wyniku wyjaśnień inwestora dotyczących wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oraz opłaty skarbowej organ odstąpił od ich egzekwowania. Natomiast zaznaczono również, że potrzeba uzgodnienia inwestycji z Zarządem [...] Parków Krajobrazowych (obecnie Zespół [...] Parków Krajobrazowych) została zapisana w § 2 ust. 5 planu zagospodarowania przestrzennego i związana jest z lokalizacją inwestycji na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Przypomnieć należy jedynie informacyjnie, że zgodnie z regulacją § 2 ust. 5 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dn. 17 czerwca 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] "W obszarze objętym ochroną z racji ustanowienia [...] Parku Krajobrazowego obowiązują uzgodnienia inwestycji, projektowanych zmian w kształtowaniu przestrzeni i środowiska przyrodniczego z Zarządem [...] Parków Krajobrazowych". Obecnie kompetencje Zarządu [...] Parków Krajobrazowych zostały przejęte w oparciu o obowiązujące przepisy prawa przez Zespół [...] Parków Krajobrazowych.
Tym samym w wiążącym organ wyroku WSA potwierdzono zasadność wydania postanowienia w trybie art. 35 ust.3 P.b. w opisanym wyżej zakresie. To zaś obligowało organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu odwołania do uwzględnienia tej oceny.
Natomiast rozpatrując sprawę w całokształcie Wojewoda Lubelski w pierwszej kolejności uwzględnił okoliczność, iż inwestor w piśmie z 10 marca 2021 r. wyjaśnił, że przedmiotem wniosku z 8 stycznia 2021 r. jest projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany obejmujący budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy siedliskowej jako I etap tej zabudowy, a więc w istocie zmienił pierwotny wniosek (z 8 stycznia 2021 r.), gdyż w tym wniosku wskazał, że inwestycja ma polegać na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego w ramach zabudowy siedliskowej. Ponadto pierwotnie jako teren inwestycji wskazał działki nr [...] i [...] w [...], natomiast w piśmie z 10 marca 2021 r. dodatkowo oznaczył, że inwestycja będzie obejmować także działkę nr [...], czego organ pierwszej instancji nie uwzględnił, dlatego w tej sytuacji konieczne stało się uchylenie jego decyzji z dnia 13 kwietnia 2021 r.
Z kolei po ponownym zweryfikowaniu zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] ustalono, iż pozostaje ona w sprzeczności z § 7 ust. 3 pkt 7 planu. Ponadto Wojewoda stwierdził, że za odmową zatwierdzenia projektu przemawia także fakt nieuzupełnienia braków wniosku i projektu, wskazanych w postanowieniu Starosty Puławskiego z 10 lutego 2021 r. tj.
- brak uzgodnienia inwestycji z zespołem [...] Parków Krajobrazowych, wymaganego stosownie do § 2 ust. 5 planu ze względu na położenie inwestycji na terenie [...] Parku Krajobrazowego;
- brak potwierdzenia za zgodność z oryginałem kopii decyzji potwierdzającej nadanie projektantowi uprawnień budowlanych;
- brak na mapie do celów projektowych (projekt zagospodarowania terenu) klauzuli o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 34b P.b.);
- brak wyczerpujących informacji w opisach do projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego, wymaganych w § 14 i 20 rozporządzenia ws. szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (ilość ścieków, sposobu ich odpowiadania, zapotrzebowania wody, rodzaje odpadów, opinia geotechniczna, kubatura budynku, zestawienie powierzchni w budynku, liczby lokali mieszkalnych i użytkowych).
Zatem to dwie równorzędne podstawy z art. 35 ust. 1 pkt 1a i art. 35 ust.5 pkt 1 P.b tj. sprzeczność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak i niewykonanie, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3 stanowiły podstawę odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego przedmiotowego budynku.
Potwierdzenie w wyroku o sygn. akt II SA/Lu 537/21 potrzeby uzgodnienia projektu z Zespołem [...] Parków Krajobrazowych za wymagany stosownie do wymagań planu - § 2 ust. 5, co wprost i jednoznacznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r., wiązało zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji. Stąd też nieprzedstawienie tego uzgodnienia, łącznie z innymi niewykonanymi wyżej wymienionymi obowiązkami uzasadniało przede wszystkim odmowę zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno- budowlanego spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jest to zasadnicza podstawa odmownej decyzji w ramach przedmiotowego postępowania, niezależnie od zakwestionowania zaskarżonym wyrokiem kolejnej podstawy odmowy zamieszczonej w art. 35 ust.1 pkt 1 P.b. Niemniej jednak w tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera stosowanych zarzutów.
Dlatego też w opisanych wyżej okolicznościach tej sprawy nie można skutecznie uznać, by organ odwoławczy wadliwie zastosował przepis art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. Zgłaszane zatem wątpliwości dotyczące prawidłowości zamieszczonego w postanowieniu z 10 lutego 2021 r. obowiązku przedstawienia opinii Zespołu [...] Parków Krajobrazowych wobec zweryfikowania tej okoliczności we wskazanym wyżej wyroku z dnia 13 stycznia 2022 r. II SA/Lu 537/21 nie mogły odnieść zamierzonego skutku i doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskami skargi kasacyjnej. Bez znaczenia pozostaje tu kwestia zmiany siedziby ww. Zespołu z [...]na [...], o czym informowano w motywach kasacji. Zmiana siedziby osoby prawnej nie zmienia w żaden sposób jej tożsamości, nadal jest to ta sama osoba prawna.
Reasumując uznać należało, iż przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.