II SA/Lu 38/25

II SA/Lu 38/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza /przewodniczący/
Jacek Czaja
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 51 ust.1, 3, , art. 50 ust. 1 pkt 2, 4, art. 3 pkt 7a, 8
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi K. W. i K. W. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2024 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 29 listopada 2024 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), art. 51 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu zażalenia [...] i K. W., Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: LWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: PINB) z dnia 30 września 2024 r., znak: [...]:
1) wstrzymujące inwestorom - K. W. i K. W. roboty budowlane polegające na przebudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w obrębie C., G. L., prowadzone bez wymaganego zgłoszenia/pozwolenia na budowę oraz
2) nakładające obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną w zakresie spełnienia wymagań określonych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń oraz wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego z aktualnym zaświadczeniem wydanym przez tą izbę.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
W dniu 5 lutego 2024 r. upoważnieni pracownicy PINB w L. , działając na podstawie art. 81a Prawa budowlanego, przeprowadzili kontrolę robót budowlanych prowadzonych przy wskazanym wyżej budynku mieszkalnym zlokalizowanym w [...] na działce nr [...] położonej przy drodze gminnej oraz drodze powiatowej. Podczas czynności kontrolnych ustalono, że w budynku wykonywana jest m.in. nowa więźba dachowa, ścianki kolankowe, wymieniono stolarkę okienną i drzwiową, niektóre otwory zostały powiększone. Widoczne są stare drewniane ściany konstrukcyjne zewnętrzne.
W konsekwencji powyższego PINB w L. pismem z dnia 8 lutego 2024 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej robót budowlanych prowadzonych przy tym budynku. Jednocześnie organ zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w przedmiotowej sprawie oraz o przeprowadzeniu oględzin, których termin wyznaczono na dzień 4 marca 2024 r.
W trakcie oględzin pracownicy PINB w L. ustalili, że na działce nr [...] znajduje się jednokondygnacyjny budynek mieszkalny konstrukcji drewnianej o wymiarach 7,13 m x 10,11 m i wysokości 6,18 m do okapu, zaś wysokość do podbitki połaci dachowej wynosi 3,38 m (naroże północne) i 2,84 m (naroże południowe). Konstrukcja więźby dachowej jest drewniana, dwuspadowa, pokryta blachą o profilu dachówkowym, zaś stropy również zostały wykonane w konstrukcji drewnianej. W elewacji wschodniej na parterze zlokalizowano dwa okna tarasowe o wym. 0,78 m x 1,96 m oraz okno na poddaszu o wym. 1,47 m x 1,48 m. W elewacji północnej znajdują się dwa okna o wym. 0,80 m x 1,22 m i 0,52 m x 1,12 m oraz okno na poddaszu o wym. 1,47 m x 1,48 m. W elewacji południowej znajdują się drzwi wejściowe do budynku o wym. 0,99 m x 2,03 m i okno o wym. 0,80 m x 1,16 m. Przedmiotowy budynek zlokalizowano w odległości: 6,87 m - 7,87 m od ogrodzenia z działką sąsiednią nr [...], ponadto odległość pomiędzy przedmiotowym obiektem a murowanym budynkiem mieszkalnym na tej nieruchomości - wynosi ok. 9,47 m - 4,38 m - 5,08 m od krawędzi drogi gminnej (działka nr [...]), a także 12,26 m - 15,52 m od krawędzi drogi powiatowej (działka nr [...]). Wnętrze przedmiotowego budynku składa się z 5 pomieszczeń o wysokości 2,41 m - 2,48 m, gdzie w jednym z nich znajduje się piec kaflowy ze ścianą o konstrukcji murowanej z cegły ceramicznej pełnej. Natomiast na poddaszu zlokalizowano jedno niewykończone pomieszczenie o wysokości do szczytu 2,88 m z dwiema ściankami kolankowymi o wysokości 2,56 m. Podczas oględzin organ nadzoru budowlanego stwierdził, że w trakcie prowadzonych robót wykonano nową konstrukcję więźby dachowej, nadbudowano trzon kominowy kształtkami kominowymi keramzytowymi, co uwidocznione jest na poddaszu, wykonano ocieplenie styropianem ścian konstrukcyjnych zewnętrznych z nałożonym klejem, w pomieszczeniach na ścianach ułożono płyty OSB i GK, wykonywane są ścianki działowe z profili aluminiowych, na poddaszu ściany szczytowe i podłogę obito płytami OSB, więźbę dachową i ścianki kolankowe ocieplono pianką, w stropie drewnianym wykonano otwór wejściowy na poddasze (brak schodów), wykonywana jest instalacja elektryczna, wentylacyjna i wodnokanalizacyjna, na parterze usunięto podłogę drewnianą składającą się z desek ułożonych na legarach. Ponadto w elewacji wschodniej w części parterowej budynku wykonano dwa okna tarasowe o wym. 0,78 m x 1,96 m. Sporządzono dokumentację fotograficzną. Roboty budowlane nie zostały zakończone.
Obecny podczas oględzin K. W. oświadczył do protokołu, że przedmiotowy budynek mieszkalny, który powstał kilkadziesiąt lat temu, nabył w 2023 r. i nie wie kto był jego pierwotnym inwestorem. Ponadto oświadczył, że wraz z żoną K. W. jest inwestorem aktualnie realizowanych robót budowlanych. Po zgłoszeniu robót budowlanych do organu administracji architektoniczno-budowlanej przystąpili do: wymiany poszycia dachowego (kształt i forma dachu pozostała bez zmian), wymiany stolarki okiennej (z zachowaniem wymiarów poprzednich), ociepleniu elewacji, robót wykończeniowych wewnątrz budynku, rozbiórki części trzonu przewodu kominowego będącego w złym stanie technicznym - w miejscu rozbiórki zastosowano kształtki kominowe. Ponadto inwestor oświadczył, że jego zdaniem nie wykonano żadnych robót budowlanych wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W toku postępowania dowodowego organ I instancji pozyskał wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. (pismo z dnia 15 stycznia 2024 r., znak: [...]), z którego wynika, że działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem: "2RM" - tereny zabudowy zagrodowej - z dopuszczeniem rozbudowy, modernizacji i przekształcenia istniejących siedlisk na cele zabudowy jednorodzinnej - według warunków jak dla terenów 5MN, 8MN, 10MN (tj. tereny zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej). Zgodnie z § 9 planu dopuszcza się m.in. lokalizację budynków w strefie wyznaczonej nieprzekraczalną linią zabudowy (min. 5 m od linii rozgraniczającej drogi); powierzchnię zabudowy max. do 20% powierzchni terenu działki; wysokość zabudowy mieszkaniowej do II kondygnacji naziemnych, z czego drugą stanowi poddasze użytkowe - max. wysokość głównej kalenicy dachu 10,00 m.
Starosta [...] pismem z dnia 20 lutego 2024 r. przekazał uwierzytelnione kopie zgłoszenia K. W. z dnia 24 kwietnia 2023 r. dotyczące wykonywania robót budowlanych w zakresie wymiany pokrycia dachowego z papy na blachodachówkę z zachowaniem kształtu i wymiaru dachu w budynku zlokalizowanym na działce nr [...]. Ze zgłoszenia wynika, że planowany termin rozpoczęcia robót inwestor zadeklarował na dzień 1 czerwca 2023 r.
PINB w L. zakwalifikował roboty budowlane jako przebudowę, na realizację której inwestorzy nie uzyskali wymaganego prawem zgłoszenia. Dodatkowo ze względu na fakt, że roboty budowlane prowadzone były bez dokumentacji budowlanej i bez nadzoru kierownika budowy, w ocenie organu I instancji powstały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku oraz jakości użytych wyrobów budowlanych i wykonanych robót budowlanych.
Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2024 r., znak: [...] wstrzymał K. W. i K. W. roboty budowlane polegające na przebudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną.
Na to postanowienie zażalenie złożyli [...] i K. W..
W wyniku rozpatrzenia zażalenia Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 24 maja 2024 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji w dniu 1 sierpnia 2024 r. przeprowadził dowód z przesłuchania świadków. K. J. (ojciec K. W.) zeznał, że roboty budowlane w budynku, który powstał ponad 80 lat temu, wykonane zostały w 2023 r. i polegały na rozbiórce tynku zewnętrznego na słomie oraz obiciu płytami ścian, zmieniono stare, zgniłe podłogi, wymieniono starą stolarkę okienną i drzwiową, zmieniono pokrycie dachowe z papy na blachodachówkę, oczyszczono starą konstrukcję więźby dachowej i wymieniono łaty obite folią. Świadek B. J. (matka K. W.) zeznała m.in., że około rok temu wykonano roboty budowlane polegające na zmianie pokrycia dachu bez wymiany więźby (pokrycie ze starej papy na blachodachówkę), zmieniono elewację - była trzcina, a wykonano tynk, wyrzucono stare podłogi, rozebrano piec kaflowy, uporządkowano posesję, wyremontowano rozpadający się komin. Świadek zeznała, że nie wie, czy budynek ówcześnie wyglądał jak na okazanym zdjęciu z 2019 r. Ponadto oświadczyła, że na posesji we wrześniu 2023 r. składowano stare deski z rozbiórki podłogi, gruz i kawałki z pieca kaflowego. Zeznała także, że była świadkiem wymiany starej stolarki okiennej i drzwiowej na nową z zachowaniem wymiarów oraz wyczyszczenia, zaimpregnowania i pomalowania na kolor zielony starego drewna więźby dachowej. Świadek C. S. zeznała, że na dachu budynku prawdopodobnie wymieniono pokrycie dachowe z papy (teraz jest blacha); wskazała, że nie wie, czy wymieniona została więźba dachowa, ponieważ nie przyglądała się specjalnie realizowanym robotom budowlanym; od strony drogi były zarośla, więc nie ma wiedzy w tym względzie, jednak potwierdza ówczesny stan budynku na okazanym zdjęciu z 2019 r. Ponadto zeznała, że poprzedni właściciel nieruchomości mówił jej, że remontował łazienkę w budynku, drzwi oraz wymieniał niektóre okna. Świadek Z. W. zeznała m.in., iż nie wie dokładnie, kiedy wykonywane były roboty budowlane na przedmiotowej nieruchomości, budynek ówcześnie wyglądał tak jak na okazanym zdjęciu z 2019 r. Oświadczyła, że wykonano ocieplenie elewacji, prawdopodobnie zdjęta była więźba dachowa, jest nowe pokrycie dachowe, natomiast 22 lub 23 lipca br. nawieziona i wyrównana została ziemia na posesji. Świadek S. W. oświadczył, że nie wie, jakie roboty budowlane wykonywane były przy budynku mieszkalnym, jednak potwierdza jego poprzedni stan jak na zdjęciu z 2019 r.
Następnie Starosta [...] pismem z dnia 28 sierpnia 2024 r. przekazał do siedziby PINB w L. (data wpływu w dniu 30 sierpnia 2024 r.) kopie aktów notarialnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości będących w zasobach Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości. W akcie notarialnym Repertorium A Nr 4839/2014 z dnia 24 września 2014 r. dotyczącym umowy sprzedaży i darowizny zabudowanej działki gruntu nr [...], położonej w C. widnieje zapis, że na działce znajduje się drewniany budynek mieszkalny w bardzo złym stanie technicznym. Natomiast z aktu notarialnego Repertorium A Nr 125/2023 z dnia 9 stycznia 2023 r., tj. umowy sprzedaży nieruchomości wynika, że na działce nr [...] (poprzedni nr [...]) znajduje się budynek mieszkalny wymagający generalnego remontu.
Natomiast przy piśmie z Urzędu Gminy w L. z dnia 19 sierpnia 2024 r., znak: [...] udostępniono na wniosek PINB w L. archiwalną dokumentację fotograficzną z uwidocznionym budynkiem zlokalizowanym na działce gruntu nr [...] sporządzoną w ramach budowy i przeglądu drogi gminnej znajdującej się przy tej nieruchomości, zrealizowanej na podstawie decyzji Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 23 marca 2020 r., wydanej z upoważnienia Starosty [...].
Analizując dokumentację w świetle posiadanych dowodów organ I instancji stwierdził, że inwestorzy w ramach wykonywanych robót budowlanych wymienili konstrukcję więźby dachowej z pokryciem dachowym wraz ze zmianą jej kąta nachylenia i wysokości, wykonali ściankę kolankową od strony południowej i północnej budynku, przebudowali przewód kominowy, natomiast w ramach przebudowy przegród zewnętrznych od strony wschodniej powiększyli otwór okienny w szczycie, zaś na parterze w miejscu dawnych otworów okiennych wykonano przeszklone drzwi balkonowe. W ocenie organu I instancji powyższy stan faktyczny wykracza poza zakres robót budowlanych objętych zgłoszeniem K. W. z dnia 24 kwietnia 2023 r.
Dodatkowo, w ocenie organu I instancji fakt, że inwestycja prowadzona jest bez dokumentacji budowlanej z ingerencją w elementy konstrukcyjne kilkudziesięcioletniego budynku drewnianego (bez nadzoru kierownika budowy) rodzi uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku, jakości użytych wyrobów budowlanych i wykonanych robót budowlanych. Z tego względu konieczne jest przedstawienie ekspertyzy technicznej. Ponadto elementy konstrukcyjne więźby dachowej podczas oględzin zakryte były pianą "PUR" i płytą OSB. Bez dokonania odkrywek nie można stwierdzić, jakie zastosowano przekroje i rozstawy elementów konstrukcyjnych więźby dachowej oraz czy zachowane zostały minimalne odległości od przewodów dymowych co wynika z warunków technicznych.
Mając na uwadze powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia 30 września 2024 r. ponownie wstrzymał inwestorom roboty budowlane polegające na przebudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną.
Na to postanowienie zażalenie złożyli [...] i K. W..
W uzasadnieniu powołanego na wstępie postanowienia LWINB wskazano, że zostało ono podjęte w toku tzw. postępowania naprawczego regulowanego przepisami art. 50-51 Prawa budowlanego.
Z treści tych przepisów wynika, że organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych nie tylko wtedy, gdy roboty budowlane prowadzone są bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1, 3 Prawa budowlanego), ale nawet wówczas, gdy pozwolenie bądź zgłoszenie w ogóle nie jest wymagane, a także gdy pozwolenie zostało udzielone, ale wykonywane lub wykonane roboty prowadzone są lub były prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) lub w sposób istotnie odbiegający od przepisów (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego).
Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zgłoszeniu. LWINB podzielił stanowisko organu I instancji, że ustalony w przedmiotowej sprawie stan faktyczny wykracza poza zakres robót budowlanych objętych zgłoszeniem K. W. z dnia 24 kwietnia 2023 r. Zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności dokumentacja fotograficzna przekazana przez Urząd Gminy w L. przy piśmie z dnia 19 sierpnia 2024 r., znak: [...] i jej analiza wykazały, że inwestorzy wykonali przebudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego polegającą m.in. na: wymianie konstrukcji więźby dachowej z pokryciem dachowym oraz ze zmianą jej kąta nachylenia i wysokości, obiciu płytami OSB elewacji, wykonaniu ścianki kolankowej, przebudowy trzonu kominowego, wstawieniu w miejscu dwóch okien na parterze przeszklonych drzwi balkonowych oraz powiększeniu otworu okiennego.
Odnosząc się do nałożonego zaskarżonym postanowieniem obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną, LWINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Pomimo fakultatywnego charakteru nałożenia wymienionego obowiązku, a więc nacechowanego uznaniowością, organ musi w postanowieniu wskazać przyczyny, dla których materiał zgromadzony podczas kontroli w jego ocenie jest niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu naprawczym. LWINB wyjaśnił, że inwestycja prowadzona jest z ingerencją w elementy konstrukcyjne kilkudziesięcioletniego budynku drewnianego, co rodzi uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku, jakości użytych wyrobów budowlanych i wykonanych robót budowlanych. Ponadto elementy konstrukcyjne więźby dachowej podczas oględzin zakryte były pianą "PUR" i płytą OSB. Bez dokonania odkrywek nie można stwierdzić, jakie zastosowano przekroje i rozstawy elementów konstrukcyjnych więźby dachowej oraz czy zachowane zostały minimalne odległości od przewodów dymowych, co wynika z warunków technicznych. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zaistniała konieczność przedłożenia przez inwestorów inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną w zakresie spełnienia wymagań określonych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących rzekomo błędnego ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego, LWINB stwierdził, że organ I instancji nie naruszył reguł postępowania, zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Ustalił stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ I instancji wziął pod uwagę wszystkie okoliczności świadczące o sytuacji prawnej i faktycznej strony skarżącej.
W skardze na postanowienie LWINB [...] i K. W. zarzucili:
1) obrazę przepisów postępowania administracyjnego mającą wpływ na treść zapadłego postanowienia, tj.:
a) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom przed wydaniem końcowego postanowienia zapoznania się z aktami sprawy, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz uniemożliwienie złożenia końcowego oświadczenia;
b) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w sposób dowolny postępowania dowodowego, bez uwzględnienia zasady wszechstronności przy gromadzeniu materiału dowodowego, a przede wszystkim błędne ustalenie stanu faktycznego przez przyjęcie jako podstawę ustaleń faktycznych nieznanych i nieudostępnionych stronom zdjęć fotograficznych, z których ma jakoby wynikać, że K. W. i K. W. wykonali przebudowę w sytuacji, gdy w rzeczywistości przeprowadzili remont przedmiotowego budynku, tj. m.in. odtworzono trzon kominowy, wstawiono nową stolarkę okienną i drzwiową w miejsce zastanych, oryginalnych otworów montażowych, bez zmiany ich wymiarów oraz wykonano wymianę pokrycia dachowego (zgodnie ze zgłoszeniem z 24 kwietnia 2023 r.). Nadto błąd w ustaleniach faktycznych został wywołany przez dowolne, niczym niepoparte, nieobdarzenie wiarą dowodu z zeznań świadków B. J. i K. J., a także nieoparcie się na zeznaniach pozostałych świadków w sytuacji, gdy żaden ze świadków nie potwierdził forsowanej przez organ pierwszej instancji tezie o wymianie więźby dachowej i zmianie otworów okiennych. Organ drugiej instancji w najmniejszym stopniu nie odniósł się również do szeregu zarzutów zawartych w sentencji oraz uzasadnieniu zażalenia z dnia 10 października 2024 r., w którym strony szczegółowo wskazały szereg naruszeń proceduralnych i merytorycznych w działaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w L. ,
c) art. 8 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę stanowczych i jednoznacznych dowodów z zeznań świadków, w sytuacji gdy świadkowie ci posiadają bezpośrednią, opartą na własnych spostrzeżeniach wiedzę o zakresie prac remontowych wykonanych przez K. W. i K. W.,
d) art. 61 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie czynności obejmujących niniejsze postępowanie bez formalnego jego wszczęcia tj. przeprowadzenie kontroli poglądowej na trzy dni przed wszczęciem postępowania, co stanowi rażące naruszenie procedury administracyjnej,
e) art. 81a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie w zakresie wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść organu, a nie jak stanowi ten przepis, na korzyść strony,
f) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niesprecyzowanie w sposób jasny i jednoznaczny w sentencji postanowienia, w jakim zakresie ma być wykonana inwentaryzacja robót budowlanych i co ma zawierać ekspertyza techniczna, gdyż strony nie mogą się domyślać, co organ miał na myśli, nakazując stronom ich wykonanie. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji gdy część robót stanowi tzw. stan zastany przez strony, a organ nie może przypisywać ich wykonania stronom jako aktualnym właścicielom nieruchomości.
2) naruszenie norm prawa materialnego, tj.:
a) art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez uznanie, że roboty budowlane przeprowadzone przez strony stanowią przebudowę w rozumieniu tego przepisu, w sytuacji gdy w rzeczywistości wypełniają one normę art. 3 pkt 8 tej ustawy i są remontem,
b) art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych w sytuacji, gdy prowadzone roboty są zgodne ze zgłoszeniem, a wykraczające poza zakres zgłoszenia stanowią remont nieobjęty obowiązkiem zgłoszenia czy uzyskania pozwolenia na budowę,
c) art. 81a Prawa budowlanego poprzez przeprowadzenie czynności bez obecności stron postępowania, ani osób przez nie upoważnionych i bez zawiadomienia stron.
W związku z powyższym skarżący zażądali uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z dokumentów urzędowych w postaci zawiadomienia z dnia 29 listopada 2024r., znak: [...] sporządzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. , doręczonego stronom 3 grudnia 2024 r. oraz notatki służbowej z dnia 9 grudnia 2024 r. sporządzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na okoliczność niepowiadomienia przez organ drugiej instancji stron postępowania o prawie do zapoznania się z aktami sprawy, prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz złożenia końcowego oświadczenia przed wydaniem postanowienia.
W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podnieśli, że otrzymali zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. nie od organu drugiej instancji, gdzie znajdowały się akta sprawy, lecz od organu pierwszej instancji - z datą 29 listopada 2024 r. Pismo to zostało doręczone stronom 3 grudnia 2024 r. W dniu 9 grudnia 2024 r., a więc przed upływem 7 dni, strony stawiły się w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w L. celem zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Jednak akt sprawy w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w L. nie było, gdyż według informacji przekazanych stronom przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. , znajdowały się one w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w L. w związku z zażaleniem stron na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. .
Według skarżących szczególnie rażąca jest sytuacja, gdy organ drugiej instancji wydaje zaskarżone postanowienie w dniu 29 listopada 2024 r. i w tym samym dniu organ pierwszej instancji sporządza do stron zawiadomienie o zapoznaniu się z aktami sprawy. Strony zostały tym samym pozbawione możliwości obrony swoich praw.
W ocenie skarżących jednym z przykładów powierzchniowego podchodzenia organu do ustalenia stanu faktycznego są istotne rozbieżności pomiędzy zapisami odczytanego stronom protokołu kontroli z dnia 4.03.2024 r. a przyjętymi jako fakty do uzasadnienia postanowienia. Uzasadnienie postanowienia zawiera treści, których nie było w protokole: "w trakcie oględzin organ nadzoru budowlanego stwierdza, iż w ramach prowadzonych robót budowlanych wykonano nową konstrukcję więźby dachowej", "ponadto w elewacji wschodniej w części parterowej budynku wykonano dwa okna tarasowe", "w stropie drewnianym wykonano otwór wejściowy na poddasze". W uzasadnieniu postanowienia zawarto również informację o "nadbudowie trzonu kominowego kształtkami kominowymi keramzytowymi". Zapis ten nie jest zgodny ze stanem faktycznym, został od razu zgłoszony podczas sporządzania protokołu z dnia 4 marca 2024 r., jednak fakt ten nie został od razu skorygowany, lecz dopisany w protokole w miejscu przeznaczonym na oświadczenia inwestorów. Umieszczono tam zapis, że w trakcie prac dokonano rozbiórki części przewodu kominowego będącego w złym stanie technicznym i odtworzeniu go za pomocą kształtek kominowych. W protokole nie zawarto informacji, że wysokość komina pozostała bez zmian. Wątpliwości skarżących budzi również sam sposób przeprowadzania kontroli, a dokładniej sposób dokonywania pomiarów budynku podczas kontroli (dalmierzem laserowym) i przedstawianie tychże pomiarów jako rzeczywistych parametrów technicznych budynku.
Skarżący podnieśli, że w dalszej części uzasadnienia postanowienia organ ponownie powołał się na dane pozyskane z portalu www.geoportal.gov.pl (czyli zdjęcia lotnicze/satelitarne z lat 2004, 2010, 2013, 2016, 2019, 2020, 2021 i 2023) i ponownie starał się przedstawić je w toku postępowania jako materiał dowodowy, pomimo że nie jest to w zgodzie z przepisami prawa. Cechę wspólną zdjęć lotniczych/satelitarnych jest fakt, już są one słabej lub bardzo słabej jakości i jedynym wnioskiem, jaki można wyciągnąć na ich podstawie w sposób nie budzący wątpliwości jest fakt, że budynek faktycznie istniał na działce gruntu nr [...] nieprzerwanie przynajmniej od 2004 roku i posiada dwuspadowy dach, którego konstrukcja została odkryta we wrześniu 2023 r. Wszelkie próby dokonywania odczytu parametrów technicznych budynku takich, jak wysokość więźby dachowej, kąt nachylenia połaci dachowych z tego typu fotografii nie są możliwe do dokonania.
Analogicznie przedstawia się sytuacja próby tworzenia materiału dowodowego na podstawie zdjęcia pozyskanego z portalu Google Street View datowanego na lipiec 2019 r., gdzie na zdjęciu o wyjątkowo niskiej jakości, wykonanym ze znacznej odległości, uwidoczniono niewielki fragment przedmiotowego budynku (południowa połać dachu i fragment południowej ściany, pozostała część budynku jest przesłonięta zaroślami). W notatce służbowej z dnia 15 marca 2024 r. organ dokonał porównania fotografii nr [...] i fotografii nr [...] z akt sprawy sugerując, że zostały one wykonane z identycznej perspektywy, co nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Nie jest możliwe ustalenie identycznej perspektywy, gdyż nie są znane (ani możliwe do ustalenia) dokładne parametry takie, jak współrzędne, czy wysokość, z jakich wykonano oba zdjęcia.
Ponadto, w ocenie skarżących, organ dokonywał czynności dotyczących przedmiotowej sprawy jeszcze przed wszczęciem postępowania, co w świetle art. 61 § 1 k.p.a. jest niedopuszczalne. Według pisma organu postępowanie zostało wszczęte 8.02.2024 r., a szereg czynności w sprawie zostało wykonanych przed tą datą.
W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Postanowieniem z 3 kwietnia 2025 r. Sąd dopuścił i przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentów wymienionych w punkcie 3 skargi.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Na wstępie należy przyznać rację skarżącym, że organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ to nie LWINB, ale organ pierwszej instancji wystosował do skarżących w dniu 29 listopada 2024 r. zawiadomienie o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, co było oczywiście niewykonalne z uwagi na to, że akta znajdowały się już w siedzibie LWINB. Co więcej, LWINB tego samego dnia – czyli 29 listopada 2024 r. wydał postanowienie w sprawie. Skarżący tym samym niewątpliwie zostali pozbawieni możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Takie uchybienie nie w każdym jednak wypadku prowadzi do uchylenia zaskarżonego aktu.
W orzecznictwie konsekwentnie i jednolicie wyrażane jest stanowisko, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, to strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyroki NSA: z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1490/11 oraz z 9 czerwca 2022 r., I OSK 842/19; wyrok WSA w Olsztynie z 19 grudnia 2013 r., II SA/Ol 1045/13; wyrok WSA w Gdańsku z 13 marca 2013 r., II SA/Gd 592/12; wyrok WSA w Warszawie z 19 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 790/17; wyrok WSA w Łodzi z 16 grudnia 2022 r., II SA/Łd 559/22). Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy.
Skarżący w niniejszej sprawie nie mogli tego celu osiągnąć. Nie mogli wpłynąć na wynik rozpoznawanej sprawy, ponieważ z materiału dowodowego wynika bezspornie, że przynajmniej część wykonanych przez nich robót budowlanych stanowi przebudowę wykonaną bez wymaganego prawem zgłoszenia.
Zgłoszenie dokonane przez K. W. w dniu 24 kwietnia 2023 r. obejmowało jedynie wymianę pokrycia dachowego z papy na blachodachówkę z zachowaniem kształtu i wymiaru dachu w budynku zlokalizowanym na działce nr [...]. Ze zgłoszenia wynika, że planowany termin rozpoczęcia robót inwestor zadeklarował na dzień 1 czerwca 2023 r.
Skarżący twierdzą, że wykonane przez nich roboty polegające na wymianie pokrycia dachowego z papy na blachodachówkę z zachowaniem kształtu i wymiaru dachu mieściły się w zakresie dokonanego zgłoszenia, zaś pozostałe wykonane przez nich roboty, wykraczające poza zakres zgłoszenia, stanowią remont nie wymagający ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Z tym ostatnim stwierdzeniem nie sposób się zgodzić.
Z dokumentacji zdjęciowej zamieszczonej w aktach sprawy, tj. z porównania zdjęć budynku przekazanych przy piśmie z Urzędu G. L. z 19 sierpnia 2024 r., wykonanych w ramach budowy i przeglądu drogi wykonanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 23 marca 2020 r., na których ujęto przedmiotowy budynek w okresie sprzed wykonania spornych robót budowlanych (k. 158-159) z dokumentacją fotograficzną przekazaną przez Urząd Gminy w L. przy piśmie z 19 sierpnia 2024 r. (k. 161-162) i dokumentacją fotograficzną wykonaną w toku oględzin w dniu 4 marca 2024 r. (k. 55-56), tj. już po zrealizowaniu spornych robót, wynika jednoznacznie, że skarżący powiększyli trzy otwory okienne we wschodniej ścianie zewnętrznej budynku – dwa na parterze oraz jedno w szczycie. Wydruki wszystkich tych zdjęć mają bardzo dobrą jakość, wyraźnie widać na nich kształt i wielkość okien sprzed wykonania przez skarżących ich powiększenia oraz po powiększeniu.
Powiększenie otworów okiennych w ścianie zewnętrznej stanowi budynku jego przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Powiększenie otworów okiennych stanowi typowy przykład ingerencji w zewnętrzne przegrody obiektu budowlanego. Stosownie do art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z legalnej definicji przebudowy wynika, że przebudową są takie roboty budowlane, które nie tylko zmieniają parametry techniczne obiektu budowlanego, ale które powodują także zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem. Powiększenie otworów okiennych w ścianie nośnej budynku stanowi bezspornie ingerencję w konstrukcję budynku, którą należy zakwalifikować zarówno jako zmianę parametrów technicznych, jak i użytkowych budynku.
Z kolei remontem rozumianym jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego) byłaby wymiana stolarki okiennej z zachowaniem dotychczasowych wymiarów otworów okiennych, co, wbrew twierdzeniom skarżących oraz świadków B. J. i K. J., nie miało miejsca. Dokumentacja zdjęciowa nie pozostawia żadnych wątpliwości, że otwory okienne we wschodniej ścianie zewnętrznej budynku uwidocznionej na zdjęciach zostały powiększone.
Wobec powyższego, nawet jeżeli, jak twierdzą skarżący, pozostałe wykonane przez nich roboty stanowiły w istocie remont, nie zaś przebudowę, to nie zmienia to prawidłowości oceny organów obu instancji, że skarżący – powiększając otwory okienne w ścianie nośnej – dokonali przebudowy obiektu budowlanego bez wymaganego prawem zgłoszenia, co upoważniało do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Wobec tego, co jest uwidocznione na zamieszczonej w aktach dokumentacji zdjęciowej, skarżący nie byliby w stanie wykazać, że nie wykonali przebudowy budynku, stąd ich zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie mógł skutkować wyeliminowaniem wydanych przez organy nadzoru budowlanego postanowień z obrotu prawnego.
Nie sposób podzielić stanowiska skarżących, że dane pozyskane z portalu www.geoportal.gov.pl (czyli zdjęcia lotnicze/satelitarne z lat 2004, 2010, 2013, 2016, 2019, 2020, 2021 i 2023) oraz zdjęcie z Google Street View nie mogą służyć jako materiał dowodowy w sprawie, ponieważ w myśl art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
Nie mają również racji skarżący, zarzucając organowi pierwszej instancji rażące naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 81a Prawa budowlanego poprzez przeprowadzenie czynności obejmujących niniejsze postępowanie bez formalnego jego wszczęcia, tj. przeprowadzenie kontroli poglądowej na trzy dni przed wszczęciem postępowania. W istocie nie doszło tu do żadnego naruszenia procedury administracyjnej, ponieważ wskazana czynność PINB miała miejsce na skutek skierowanego do tego organu żądania sprawdzenia legalności robót budowlanych wykonywanych przy spornym budynku. Organ dokonał wstępnej kontroli, na podstawie której zdecydował o wszczęciu postępowania w sprawie. Po wszczęciu postępowania organ prawidłowo zawiadamiał strony o czynnościach postępowania dowodowego, w tym o oględzinach budynku. Przepisy art. 81a ust. 2 i 3 Prawa budowlanego są przepisami szczególnymi wobec przepisów k.p.a. Czynności te nie są bowiem oględzinami w rozumieniu k.p.a., a zatem wszelkie przepisy o oględzinach mogą mieć zastosowanie jedynie posiłkowo. Z istoty czynności kontrolnych wynika również, że nie obowiązuje w tym przypadku uprzednie informowanie stron o zamierzonym terminie dokonania czynności kontrolnych. Wskazane kontrole mają charakter doraźny i nie są częścią postępowania dowodowego (nie stanowią oględzin), które ma prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kontrole doraźne służą uzyskaniu informacji o ewentualnych nieprawidłowościach i niejednokrotnie stanowią impuls do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w danej sprawie (por. zamiast wielu: wyrok NSA z 11 września 2019 r., II OSK 2501/17).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do nałożenia na inwestorów na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną w zakresie spełnienia wymagań określonych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń oraz wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego z aktualnym zaświadczeniem wydanym przez tą izbę.
Postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, a z brzmienia przepisu wynika jednoznacznie, że kompetencja organu w tym zakresie ma charakter fakultatywny. To do organu należy stwierdzenie, czy dla wydania ostatecznego rozstrzygnięcia niezbędne jest nałożenie na inwestora takiego obowiązku. Nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej robót budowlanych jest elementem postępowania naprawczego, jego pierwszym etapem. Po uzyskaniu ekspertyzy kolejnym etapem postępowania jest dokonanie przez organ nadzoru budowlanego oceny, czy istnieją podstawy do nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Użycie przez ustawodawcę w art. 50 ust. 3 spójnika "lub" wskazuje na posłużenie się alternatywą łączną.
W konsekwencji dopuszczalne jest zobowiązanie do jednoczesnego przedstawienia inwentaryzacji dotychczas wykonanych prac oraz oceny technicznej. Oczywiście Sąd zdaje sobie sprawę z tego, że wykonanie tego obowiązku stanowi dla skarżących pewne obciążenie finansowe, jednak inwestor, podejmując roboty budowlane, zwłaszcza bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, musi mieć świadomość, że jego działania mogą spotkać się z ingerencją organów nadzoru, co będzie stanowić dla niego niewątpliwą uciążliwość. Jednak dopóty, dopóki mają one podstawę prawną i są współmierne do okoliczności sprawy, działania organu mają legalny charakter. Implikuje to konieczność stwierdzenia przez Sąd, że rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny wraz z inwentaryzacją prac było właściwe (zob. zamiast wielu: wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., II OSK 3100/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r., VII SA/Wa 1323/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1688/17).
W niniejszej sprawie Sąd nie ma żadnej wątpliwości co do tego, że zaistniały podstawy do nałożenia tego obowiązku na skarżących. Dokonali oni bowiem samowolnego powiększenia otworów okiennych w nośnej ścianie budynku, co stanowiło przebudowę tego budynku. Co istotne, ingerencja skarżących w ścianę zewnętrzną dotyczyła budynku, który w akcie notarialnym dotyczącym przedmiotowej nieruchomości będących w zasobach Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Repertorium A Nr 4839/2014 z dnia 24 września 2014 r. dotyczącym umowy sprzedaży i darowizny zabudowanej działki gruntu nr [...] został określony jako "drewniany budynek mieszkalny w bardzo złym stanie technicznym", zaś z aktu notarialnego Repertorium A Nr 125/2023 z dnia 9 stycznia 2023 r., tj. umowy sprzedaży nieruchomości wynika, że na działce nr [...] (poprzedni nr [...]) znajduje się "budynek mieszkalny wymagający generalnego remontu". Bardzo zły stan techniczny budynku potwierdza fotografia z Google Street View z lipca 2019 r. Świadkowie potwierdzili, że na zdjęciu uwidoczniony jest stan spornego budynku w roku 2019.
Już samo prawidłowe ustalenie przez organ samowolnej przebudowy budynku w bardzo złym stanie technicznym bez wymaganego prawem zgłoszenia (tj. ingerencji w ścianę nośną budynku poprzez powiększenie trzech otworów okiennych), niezależnie od wykonania i od kwalifikacji pozostałych robót budowlanych, upoważniało ten organ do nałożenia na skarżących obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną. Organ przekonująco wyjaśnił, że inwestycja prowadzona jest z ingerencją w elementy konstrukcyjne kilkudziesięcioletniego budynku drewnianego, co rodzi uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku, jakości użytych wyrobów budowlanych i wykonanych robót budowlanych.
Niezasadny jest podniesiony w skardze zarzut niesprecyzowania w sposób jasny i jednoznaczny w sentencji postanowienia, w jakim zakresie ma być wykonana inwentaryzacja robót budowlanych i co ma zawierać ekspertyza techniczna. Z sentencji postanowień organów obu instancji wprost wynika, że chodzi o roboty budowlane wykonane w spornym budynku przez skarżących. Roboty te zostały wymienione w uzasadnieniach tych postanowień.
Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.