II SA/Lu 379/22

II SA/Lu 379/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Jerzy Parchomiuk
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 509/23 - Wyrok NSA z 2024-04-17
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 88 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Brygida Myszyńska - Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., znak: [...] w przedmiocie grzywny za nieokazanie przedmiotu oględzin oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 marca 2022r., znak: [...] Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie po rozpatrzeniu zażalenia J. L., pełniącego funkcję Zarządcy Sądowego Wspólnoty Mieszkaniowej L. [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 13 stycznia 2022r., znak: [...], nakładające na niego karę grzywny w wysokości [...] zł w związku z ponownym nieokazaniem w dniu 10 stycznia 2022 r. przedmiotu oględzin tj. budynków położonych na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] przy ul. [...] i ul. [...] w L..
W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:
Postępowanie dotyczy stanu technicznego i bezpieczeństwa użytkowania, zmiany sposobu użytkowania oraz wykonanych robót budowlanych we wskazanym wyżej budynku. Postanowienie o nałożeniu grzywny nastąpiło na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. w związku z tym, że skarżący ani w dniu 3 grudnia 2021r. podczas kontroli, ani wcześniej tj. w dniach: 12 maja 2021r., 29 czerwca 2021r., 13 września 2021r., 1 października 2021r., 29 października 2021r. i 3 grudnia 2021r. nie okazał (nie udostępnił) spornego budynku.
W zażaleniu skarżący zarzucał naruszenie m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 88 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 i art. 61 pr. bud., podnosząc, że składał wnioski o zmianę terminu kontroli z uwagi na ważne wyjazdy służbowe oraz że dopiero w dniu 10 czerwca 2021 r. postanowieniem Sądu Rejonowego Lublin - Zachód w Lublinie, VIII Wydział Cywilny, sygn. akt VIII Cz 54/21 został mu przywrócony zarząd sądowy nieruchomości [...] [...] w L., zaś przymusowy zarządca -A. F. - K. nie przekazała mu żadnych dokumentów.
Organ odwoławczy nie uwzględnił zażalenia.
W obszernym uzasadnieniu w pierwszej kolejności przytoczył treść przepisu art. 88 § 1 k.p.a., który uprawnia organ do nałożenia grzywny m.in. na osobę, która bez uzasadnionej przyczyny odmawia okazania przedmiotu oględzin. Wyjaśnił, że w orzecznictwie uważa się, że na podstawie tego przepisu niedopuszczalne jest wymierzanie grzywny jako sankcji za nieusprawiedliwione niestawiennictwo. Nie jest natomiast wykluczona możliwość nałożenia na stronę postępowania grzywny za nieokazanie przedmiotu oględzin (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 marca 2016r., sygn. akt II SA/Lu 872/15).
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpatrywał kilka spraw dotyczących nieruchomości przy ul. [...] tj. w przedmiocie stanu technicznego budynku (decyzja kasatoryjna z 10 lutego 2021r., w przedmiocie robót budowlanych w budynku (postanowienie kasatoryjne z 12 lutego 2021r., w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokali w budynku (decyzja kasatoryjna z 23 lutego 2021r.), a także w sprawie nieruchomości przy [...] tj. w przedmiocie stanu technicznego budynku (decyzja kasatoryjna z 10 lutego 2021r.).
W sprawach tych organ odwoławczy wskazywał, że dokonane dotychczas przez PINB czynności kontrolne nie odzwierciedlały stanu faktycznego sprawy, co powodowało konieczność uchylenia decyzji tego organu w celu przeprowadzenia ponownie postępowania dowodowego tj. oględzin lub czynności kontrolnych.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na nieudostępnienie spornej nieruchomości w dniach 12 maja 2021r. i 29 czerwca 2021r., organ I instancji postanowieniem z dnia 15 października 2021r. nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości [...] zł.
Następnie ponownie zawiadomił strony o zamiarze przeprowadzenia w dniu 13 września 2021 r. oględzin (kontroli) lokali w budynkach przy ul. [...] i ul. [...] w L. w sprawach wszczętych z urzędu, dotyczących stanu technicznego i bezpieczeństwa użytkowania, zmiany sposobu użytkowania oraz wykonanych robót budowlanych, wskazując na konieczność przedstawienia przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego określonych dokumentów związanych z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi, jak też o obowiązku okazania w oparciu o przepis art. 85 § 2 k.p.a. przedmiotu oględzin. W wyznaczonym dniu tj. 13 września 2021 r. podjęto próbę przeprowadzenia czynności kontrolnych z udziałem Policji, ponieważ J. L. (jako zarządca sądowy) pomimo prawidłowego zawiadomienia nie stawił się, zaś właściciel PUB-u [...]" oświadczył, że nie udostępni wynajmowanych przez siebie pomieszczeń, gdyż lokale te może wyłącznie udostępnić zarządca reprezentujący współwłaścicieli.
Kolejnym pismem organ zawiadomił skarżącego o zamiarze przeprowadzenia w dniu 1 października 2021r. oględzin (kontroli) lokali w budynkach przy ul. [...] i ul. [...] w L., jednak pomimo to skarżący we wskazanym terminie nie stawił się. W związku z tym organ I instancji postanowieniem z 19 października 2021r. nałożył na niego karę grzywny w wysokości [...] zł za nieokazanie przedmiotu oględzin w dniach 13 września 2021r. i 1 października 2021r. – organ odwoławczy utrzymał w mocy to postanowienie.
Pismem z dnia 15 października 2021 r. ponownie zawiadomiono skarżącego o oględzinach zaplanowanych na 29 października 2021r., jednak uprawnionym pracownikom organu ponownie nie udostępniono budynku przy ul. [...] i ul. [...] w L.. W tej sytuacji organ wydał na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. kolejne postanowienie z 8 listopada 2021r. o nałożeniu na skarżącego grzywny w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy uchylił jednak to postanowienie stwierdzając, że zawiadomienie było nieprawidłowe – skarżący pokwitował odbiór zawiadomienia w placówce urzędu poczty w dniu 2 listopada 2021 r., a więc już po wyznaczonym terminie oględzin; poza tym skarżący miał wykonany w dniu 28 października 2021 r. test na obecność koronawirusa SARS-CoV-2, który potwierdził jego obecność, a więc musiał poddać się obowiązkowej izolacji.
W związku z postanowieniem organu odwoławczego, pismem z 8 listopada 2021r. organ I instancji kolejny raz zawiadomił skarżącego o zamiarze przeprowadzenia w dniu 3 grudnia 2021 r. oględzin (kontroli) lokali w spornych budynkach, pouczając go przy tym o treści art. 88 § 1 k.p.a. Pismo zostało doręczone adresatowi w dniu 24 listopada 2021r. (art. 43 k.p.a.), a więc co najmniej 7 dni przed zaplanowanym terminem wyznaczonym na dzień 3 grudnia 2021r., zgodnie z art. 79 k.p.a.
W dniu 2 grudnia 2021r. skarżący złożył pismo, w którym poinformował, że nie będzie mógł uczestniczyć w kontroli z uwagi na zły stan zdrowia po infekcji zakażenia SARS-CoV-2 ani też wyznaczyć kogoś do reprezentowania w tych czynnościach. Jednocześnie wniósł o wyznaczenie oględzin na dzień 10 stycznia 2021r. i wskazał na gotowość oddania dokumentacji związanej z przedmiotową nieruchomością przez poprzedniego zarządcę przymusowego.
Organ nie uwzględnił tych wniosków i w wyznaczonym dniu tj. 3 grudnia 2022r. podjął próbę przeprowadzenia oględzin, jednak budynek po raz kolejny nie został udostępniony.
W związku z tym, postanowieniem z dnia 20 grudnia 2022r. organ ponownie nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości [...] zł, a organ odwoławczy postanowieniem z 9 lutego 2022r. utrzymał to postanowienie w mocy.
Równocześnie organ podejmował kolejne próby dokonania oględzin:
Pismem z 14 grudnia 2021r. ponownie zawiadomił skarżącego o zamiarze ich przeprowadzania w dniu 10 stycznia 2022r., a więc zgodnie z prośbą skarżącego wyrażoną w piśmie z 2 grudnia 2021r. Mimo to w wyznaczonym dniu obiekty nie zostały organowi udostępnione.
W przedstawionych okolicznościach organ wskazanym na wstępie postanowieniem nałożył na skarżącego kolejną grzywnę w wysokości [...] zł, a organ odwoławczy utrzymał w mocy to postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 81 ust. 4 i art. 81a ust. 2 pr. bud. organy nadzoru budowlanego przeprowadzają czynności kontrolne w obecności m.in. właściciela lub zarządcy obiektu, a zatem obecność skarżącego była konieczna przy dokonywaniu przez organ oględzin (kontroli) w niniejszej sprawie.
Wysokość nałożonej grzywny jest prawidłowa, gdyż z treści przepisu art. 88 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może nałożyć karę grzywny po raz pierwszy w wysokości do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - w wysokości do 200 zł. Grzywna ta jest stopniowana w zależności od tego, czy osoba wezwana po raz pierwszy nie okazała przedmiotu oględzin na wezwanie i wówczas organ może wymierzyć grzywnę do 50 zł oraz w przypadku ponownego wezwania i ponownego braku okazania przedmiotu oględzin, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, grzywna ta może zostać wymierzona w wysokości do 200 zł. Warunkiem wymierzenia kary grzywny jest pouczenie o skutkach niezastosowania się do wezwania, w tym skutkach określonych w art. 88 k.p.a., co również miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ podkreślił, że grzywna może być nakładana za każdorazowe nieokazanie przedmiotu oględzin. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśnił, że kwestia nieprzekazania skarżącemu przez poprzedniego zarządcę przymusowego dokumentów związanych ze sporną nieruchomością nie miała wpływu na okoliczność udostępnienia spornego obiektu. Powyższe uzasadniało wymierzenie mu grzywny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. L. domagał się uchylenia postanowień organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 88 § 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 61 pr. bud. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w. zw. z art. 144 k.p.a.
Zdaniem skarżącego organ wadliwie uznał, że skarżący bez należytego uzasadnienia nie okazał w dniu 10 stycznia 2022r. przedmiotu oględzin spornego budynku. Skarżący składał bowiem wnioski o przełożenie terminu na inny późniejszy termin ze względu na konieczny i pilny (ze względu na obawę zamknięcia granic w związku z epidemią COVID-19) wyjazd zagraniczny oraz na to, że dopiero wskutek postanowienia Sądu Rejonowego Lublin - Zachód w Lublinie, VIII Wydział Cywilny z 10 czerwca 2021r., skarżącemu przywrócono zarząd sądowy Nieruchomości Mieszkaniowej L., [...], przy czym poprzedni zarządca przymusowy nie przekazał mu żadnych dokumentów. W tych okolicznościach nie było podstaw do nałożenia na niego kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329), dalej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie (...).
Kontrola sądu administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do zbadania legalności, a więc zgodności z prawem, wydanego rozstrzygnięcia. Wynika to z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Kontrolując zaskarżone postanowienie w takim zakresie, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawą jego wydania był art. 88 § 1 k.p.a., który przewiduje, że kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. (...).
Zasadnie organy uznały, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Z niebudzących wątpliwości ustaleń organów wynika, że skarżący będący zarządcą Wspólnoty Mieszkaniowej L. ul. [...]/[...] w L. bez należytego uzasadnienia nie stawił się na oględziny budynku należącego do tej Wspólnoty wyznaczone na dzień 10 stycznia 2022r., a więc nie okazał przedmiotu oględzin tj. nie udostępnił pracownikom organu wejścia do budynku w celu dokonania niezbędnych w sprawie ustaleń faktycznych. Niekwestionowane jest, że skarżący nie wykonywał już wcześniej podobnych wezwań, co było podstawą wydania już dwóch postanowień o nałożeniu grzywny w trybie art. 88 § 1 k.p.a.: w dniu 19 października 2021r. (przed wydaniem tego postanowienia skarżący był wzywany na oględziny w dniach 12 maja, 29 czerwca, 13 września i 1 października 2021r.), a następnie w dniu 20 grudnia 2021r. (po bezskutecznej próbie oględzin w dniu 3 grudnia 2021r.) – wyrokiem z dnia 9 czerwca 2022 r. Sąd oddalił skargę J. L. na to postanowienie.
Z akt wynika, że pomimo tych dwóch postanowień o nałożeniu grzywien, skarżący nadal nie udostępnia spornego obiektu w celu dokonania ich oględzin i zakończenia postępowań administracyjnych. Po raz kolejny nie stawił się na wezwanie w dniu 10 stycznia 2022r., choć to on sam zaproponował taki termin w piśmie z 2 grudnia 2021r.
W tych okolicznościach organy w pełni zasadnie uznały, że niestawienie się na oględziny i nieokazanie budynku nie zostało przez skarżącego dostatecznie umotywowane. Sąd utrzymując poprzednie postanowienie o nałożeniu na skarżącego grzywny w trybie art. 88 § 1 k.p.a. odnosił się do argumentacji skarżącego dotyczącej przełożenia terminu oględzin z 3 grudnia 2021r. na 10 stycznia 2022r. stwierdzając, że była ona niewystarczająca. Sąd podniósł, że "skarżący tylko ogólnie wskazał, że z uwagi na zły stan zdrowia po infekcji Covid-19 nie będzie mógł uczestniczyć w kontroli, ani też wyznaczyć kogoś do reprezentowania go. Skarżący nie załączył jednak żadnych dokumentów, w szczególności medycznych, które potwierdzałyby jego stan zdrowia uniemożliwiający stawienie się na oględziny, a tym bardziej na ustanowienie pełnomocnika do tej czynności. Poza tym nie można nie zauważyć niekonsekwencji argumentacji skarżącego przedstawionej w tym wniosku, a następnie w odwołaniu i skardze. Skarżący podkreśla bowiem w skardze, że jego niestawiennictwo na oględzinach wynikało z koniecznego i pilnego wyjazdu za granicę: oznacza to, jego stan zdrowia nie stanowił przeszkody do takiego wyjazdu, co z kolei świadczy o tym, że stan zdrowia nie był na tyle poważny, by uniemożliwił mu stawiennictwo na oględziny i udostępnienie spornego budynku organowi nadzoru budowlanego, ani - tym bardziej - ustanowienie pełnomocnika".
Niezależnie od tego, organ wyznaczył kolejny termin oględzin uwzględniając prośbę skarżącego tj. na dzień 10 stycznia 2022r., jednak skarżący w tym terminie się nie stawił, ani nie usprawiedliwił w żaden sposób nieobecności.
W przedstawionych okolicznościach nie budzi wątpliwości zasadność wydania zaskarżonego postanowienia.
Dodać należy, że wysokość grzywny jest prawidłowa – przepis art. 88 § 1 k.p.a. dopuszcza wymierzenie grzywny w kwocie 200 zł, jeśli już wcześniej zostało wydane postanowienie o wymierzeniu grzywny w wysokości 50 zł, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Należy podkreślić, że organ administracji publicznej ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wnikliwie i szybko, jest to podstawowa zasada postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.). Ani strona, ani inne podmioty zobowiązane z mocy prawa do podjęcia określonych czynności w tym postępowaniu na wezwanie organu (m.in. osoba zobowiązana do okazania przedmiotu oględzin), nie mogą w sposób nieuprawniony postępowania opóźniać, utrudniając organowi załatwienie sprawy, a organ dysponuje instrumentami prawnymi mającymi na celu zmobilizowanie tych podmiotów do współdziałania z nim w zakresie koniecznym do prawidłowego przebiegu postępowania i rozstrzygnięcia (m.in. grzywną z art. 88 § 1 k.p.a.).
Z akt wynika, że skarżący jest stroną kilku postępowań wszczętych z urzędu, które dotyczą spornego budynku (są to sprawy w przedmiocie stanu technicznego i bezpieczeństwa użytkowania, zmiany sposobu użytkowania oraz wykonanych robót budowlanych - k.2). Jest oczywiste, że rozstrzygnięcia tych spraw zależą od wyniku oględzin tego budynku, które wymagają współdziałania skarżącego (jako jego zarządcy) z organem. Konieczne było więc wezwanie go na oględziny w celu okazania budynku. Należy przy tym stwierdzić, że skarżący został prawidłowo zawiadomiony o terminie oględzin, a także o możliwości nałożenia na niego grzywny w trybie art. 88 § 1 k.p.a. (k.2), mimo to bez należytego usprawiedliwienia nie wykonał wezwania, co uprawniało organ do jej wymierzenia. Nie budzi przy tym wątpliwości, że w dacie oględzin 10 stycznia 2022r. skarżący był zarządcą spornego budynku, skoro sam podnosi, że "w dniu 10 czerwca 2021 r. postanowieniem Sądu Rejonowego Lublin - Zachód w Lublinie, VIII Wydział Cywilny, sygn. akt VIII Cz 54/21 został mu przywrócony zarząd sądowy nieruchomości [...] w L.". To, że – jak wyjaśnia – poprzedni zarządca nie przekazał mu dotychczas dokumentów związanych z zarządem, nie stanowiło przeszkody i nie zwalniało skarżącego z obowiązku (do) udostępnienia budynku w wyznaczonym terminie.
W związku z powyższym Sąd nie podzielił zarzutów skargi, stwierdzając, że wskazane w niej przepisy postępowania nie zostały przez organy naruszone.
Z tych względów skarga podlegała oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.