II SA/Lu 372/24

II SA/Lu 372/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-07-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Jacek Czaja
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 3008/24 - Wyrok NSA z 2025-11-06
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 26 lutego 2024 r., znak: ZOA-XVII.7721.43.2020 w przedmiocie wstrzymania budowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu z 18 grudnia 2023 r., znak: PINB.5160.31.2023; II. zasądza na rzecz W. B. od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 17 czerwca 2022 r., znak: PINB.7355/5/6/2.017-2022 wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: Prawo budowlane), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu nałożył na inwestorów E. i W. B. obowiązek polegający na przedstawieniu w terminie do 30 września 2022 r. materiału dokumentacyjnego dotyczącego miejsc postojowych dla samochodów osobowych na utwardzonym kostką brukową terenie działki nr [...] przy ul. [...] w Z.
Postanowieniem z 29 sierpnia 2022 r., znak: ZOA-XVII.7721.43.2020, wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej również LWINB) uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji z 17 czerwca 2022 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Prawomocnym wyrokiem z 23 marca 2023 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 793/22, tutejszy Sąd oddalił skargę W. B. na to postanowienie. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo dostrzegł uchybienia popełnione przez organ pierwszej instancji i zasadnie uznał, że są one na tyle istotne, że uzasadniają uchylenie postanowienia tego organu i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd podkreślił, że większość uchybień organu pierwszej instancji stanowi rezultat nieuwzględnienia przez ten organ oceny prawnej i wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z 21 czerwca 2018 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 110/18.
Sąd uznał, że objęte postępowaniem roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, niezależnie od tego, czy polegały na utwardzeniu terenu, czy na budowie miejsc postojowych (art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, które obowiązywały w okresie od 1 stycznia 1995 r. do 23 grudnia 1997 r.). Organ pierwszej instancji powinien był zatem, w zależności od poczynionych ustaleń, zastosować art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.) w przypadku ustalenia, że sporne roboty polegały na budowie miejsc postojowych, albo art. 50 - 51 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.) w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane polegały na utwardzeniu terenu. W ocenie Sądu w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) z uwagi na to, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 15 lutego 2017 r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 19 września 2020 r.
Sąd dał organowi pierwszej instancji szereg wytycznych, zobowiązując do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, ustalenia w sposób jednoznaczny, na czym polegały sporne roboty budowlane; w sytuacji zaś stwierdzenia, że polegały one na budowie miejsc postojowych, ustalenia, w jakim okresie utwardzony teren zaczął służyć jako miejsca postojowe i jaka jest ilość tych miejsc, rozważenia – w zależności od poczynionych ustaleń – zastosowania art. 48 Prawa budowlanego albo art. 50-51 tej ustawy, oceny zgodności spornych robót z planem miejscowym w zakresie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej działek budowlanych oraz maksymalnego udziału powierzchni zabudowy w stosunku do ogólnej powierzchni działek oraz zbadania zgodności z prawem budowy zjazdu z działki nr [...] w Z. na drogę gminną.
Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2023 r., znak: PINB.5160.31.2023, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu wstrzymał inwestorom E. i W. B. budowę parkingu na samochody osobowe na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. i nałożył na inwestorów obowiązek polegający na przedstawieniu w terminie do dnia 6 maja 2024 r.:
- zaświadczenia Burmistrza Zwierzyńca o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego tj.:
1) 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (m. in. warunki zjazdu z drogi gminnej, zgoda właściwego konserwatora zabytków) oraz zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnymi na dzień opracowania projektu,
2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu ustalił, że na działce nr [...] w Z. zrealizowano w 1997 r. parking, na którym wyznaczono 7 miejsc postojowych poprzez wmontowanie kostki betonowej o odmiennym kolorze.
Organ I instancji pozyskał również skrócony odpis aktu zgonu W. S. nr [...] (k. 75 akt I instancji) oraz akt poświadczenia dziedziczenia, Rep. A nr [...] (k. 82 akt I instancji), z których wynika, że spadkobiercami po zmarłym W. S., a co za tym idzie stronami niniejszego postępowania, są M. S. oraz R. S..
W materiale dowodowym znajduje się również poświadczona za zgodność z oryginałem kopia uchwały nr XIII/70/07 Rady Miejskiej w Zwierzyńcu z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Miasta Zwierzyniec (k. 78 akt I instancji), z której wynika, że D. (ul. W. ), mur (1 ćw. XX), działki nr [...] wpisane zostały do obiektów zabytkowych objętych rejestrem zabytków. Co więcej, działka nr [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy parking, znajduje się na terenie oznaczonym na wyrysie stanowiącym załącznik do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], dla którego, zgodnie z § 60 pkt 6 wszelka działalność inwestycyjna wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z § 60 pkt 4 wynika natomiast, że minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej wyznaczonego terenu nie może być mniejszy niż 70%. W aktach organu I instancji znajduje się ponadto poświadczona za zgodność z oryginałem kopia Miejscowego planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Wsi Zwierzyniec i Rudka z 1986 r. (k. 79 akt I instancji), z której wynika, że teren, na którym położona jest działka nr [...] w dacie budowy przedmiotowego parkingu, oznaczony symbolem [...], był terenem położonym w strefie ochrony konserwatorskiej.
Postanowieniem z 26 lutego 2024 r., znak: ZOA-XVIL7721.43.2020, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ II instancji wskazał, że roboty budowlane będące przedmiotem postępowania zostały wykonane w 1997 r. oraz że z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego obowiązującego w dacie budowy wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze wytyczne WSA w Lublinie zawarte w wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 110/18 oraz w wyroku z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 793/22, a także ustalenia poczynione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu zawarte w zaskarżonym postanowieniu z dnia 18 grudnia 2023 r., znak: PINB.5160.31.2023, LWINB za prawidłowe uznał ustalenia organu I instancji dotyczące charakteru przedmiotowego obiektu budowlanego, zgodnie z którym od momentu jego wybudowania stanowi on parking. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób niewątpliwy wynika bowiem, że zamiarem E. i W. B. od samego początku była budowa na działce nr [...] parkingu. Świadczy o tym treść pism z czerwca i lipca 1996 r. przedkładanych przez W. B. w toczącym się postępowaniu, m.in. pismo z dnia 12 czerwca 1996 r. do Urzędu Miasta i Gminy w Zwierzyńcu, w którym W. B. na rysunku graficznym wprost oznaczył teren będący przedmiotem niniejszego postępowania jako parking, wyjaśniając dodatkowo, że utwardzona część drogi gminnej znajdująca się na działce nr [...] również byłaby przeznaczona na parking, oddzielona od istniejącej drogi łańcuchem na stojakach. Również w pismach z Urzędu Miasta i Gminy Zwierzyniec z dnia 14 czerwca 1996 r. wyrażono zgodę na "dzierżawę części drogi z przeznaczeniem na poszerzenie parkingu" oraz zgodę na ustawienie znaku drogowego P /parking/ na wysokości parkingu (załączniki do k. 59 akt I instancji). Bez znaczenia przy tym są postanowienia umowy dzierżawy z dnia 14 czerwca 1996 r. zawartej pomiędzy W. B. a Burmistrzem Miasta i Gminy w Z. (załącznik do k. 59 akt I instancji), gdyż dotyczy on pasa gruntu o szerokości 2,0 m znajdującego się na działce nr [...], położonego jedynie przy granicy z działką nr [...] (§ 1 ust. 1 umowy), natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest teren działki nr [...]. W ocenie organu odwoławczego inwestorzy celowo powołują się na dokumentację dotyczącą utwardzenia terenu na działce nr [...] będącej drogą gminną, próbując wprowadzić w błąd organy nadzoru budowlanego co do rzeczywistego przeznaczenia parkingu znajdującego się na działce nr [...], mimo iż sami w sposób dość oczywisty przeznaczenie to określali w momencie ubiegania się o zgodę na utwardzenie części działki nr [...].
LWINB wyjaśnił następnie, że zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy wskazuje również, że wykonane w 1997 r. utwardzenie za pomocą kostki brukowej (oświadczenie E. B. złożone do protokołu kontroli z dnia 28 marca 2017 r. - k. 10 akt I instancji) przewiduje od początku istnienia 7 miejsc postojowych, co potwierdziły również ustalenia poczynione przez upoważnionych pracowników PINB w Zamościu z dnia 28 września 2023 r. (k. 80 akt I instancji). Dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do tego protokołu, jak również dokumentacja znajdująca się w aktach organu odwoławczego (k. 78-82 akt II instancji), wskazują, że ułożenie podczas montażu kostki brukowej na działce nr [...] oraz częściowo na działce nr [...] kostki o innym odcieniu pozwoliło wydzielić część parkingową ze wskazaniem 7 miejsc parkingowych. Część parkingowa jest dodatkowo oddzielona od istniejącej drogi przy ul. [...] ogrodzeniem murowanym, identycznym ja to, które znajduje się w granicy z działką nr [...] (na co wskazywał również W.. B. w piśmie z dnia 12 czerwca 1996 r.). Odnosząc się zaś do obecnego przeznaczenia przedmiotowego terenu, w ocenie LWINB, część działki nr [...] od momentu wykonania robót budowlanych polegających na powstaniu parkingu do chwili obecnej wykorzystywana jest jako parking.
Zdaniem LWINB prawidłowo również PINB w Zamościu ocenił, że lokalizacja przedmiotowego parkingu na działce nr [...] pozostaje w sprzeczności z przepisami § 60 pkt 4 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Miasta Zwierzyniec przyjętego uchwałą nr XIII/70/07 Rady Miejskiej w Zwierzyńcu z dnia 14 czerwca 2007 r., gdyż powierzchnia biologicznie czynna działki nr [...] wynosi obecnie 28,2% (załącznik graficzny do protokołu oględzin z dnia 29 kwietnia 2022 r. - k. 57 akt I instancji), podczas gdy wynosić powinna nie mniej niż 70% (k. 70 akt I instancji). Z powyższego wynika zatem, że przekroczony jest udział powierzchni zabudowy w stosunku do ogólnej powierzchni działki. Organ zwrócił uwagę na fakt, iż zgodnie z przepisami zarówno obowiązującego w dacie budowy Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Wsi Zwierzyniec i Rudka z 1986 r. (k. 79 akt I instancji), jak i obowiązującego obecnie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Miasta Zwierzyniec, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Zwierzyńcu nr XIII/70/07 z dnia 14 czerwca 2007 r. (k. 78 akt I instancji) wszelka działalność inwestycyjna wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w 1997 r. (Dz. U. z 1985 r., Nr 14, poz. 60), a więc w dacie budowy przedmiotowego parkingu, również wymagał uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi.
Według LWINB, biorąc pod uwagę ustalenia dotyczące charakteru prawnego spornego parkingu oraz fakt, że obiekt ten został wybudowany w 1997 r. w ramach samowoli budowlanej, słusznie PINB w Zamościu za podstawę prawną zaskarżonego postanowienia uznał art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.). Według organu odwoławczego zasadnie PINB w Zamościu w zaskarżonym postanowieniu z dnia 18 grudnia 2023 r., znak: PINB.5160.31.2023 nałożył na inwestorów E. i W. B. wynikający z art. 48 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.), obowiązek przedłożenia opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi, tj. warunków zjazdu z drogi gminnej, a więc zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu na drogę gminną znajdującą się na działce nr [...] oraz zgodę właściwego miejscowo wojewódzkiego konserwatora zabytków na wybudowanie przedmiotowego parkingu na działce nr [...], które inwestorzy zobowiązani byli uzyskać przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z budową parkingu.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że chybione są zawarte w zażaleniu zarzuty, zgodnie z którymi "utwardzenie przedmiotowego placu na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w Z. nastąpiło za zgodą organów samorządowych. Z pism stanowiących załączniki do zażalenia W. B. z 9 stycznia 2024 r. wynika jedynie, że posiada on decyzję z 1 lipca 1996 r., nr GKI.III.7351/17/97 udzielającą pozwolenia na budowę ogrodzenia oraz że projekt stanowiący załącznik do tej decyzji był uzgadniany z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (pismo Urzędu Miasta i Gminy Zwierzyniec z dnia 12 lipca 1996 r., znak: GKI.III.7351/17/96 - k. 71 akt II instancji). Z tego pisma wynika jednocześnie, że Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 26 czerwca 1996 r., nr PSCZ-0100/3/96/3 zaakceptował prace przy uporządkowaniu działki jako działania pozytywne, przyczyniające się do podniesienia estetyki tego miejsca. Powyższego stanowiska, w ocenie organu odwoławczego, nie można jednak utożsamiać ze zgodą na wykonanie parkingu na działce nr [...], które wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W ocenie LWINB należało wezwać inwestorów E. i W. B. do przedłożenia stosownych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.). Organ nadzoru budowlanego nie ma bowiem możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Natomiast to, w jaki sposób zakończy się postępowanie legalizacyjne, zależy wyłącznie od inwestora. Przedłożenie wskazanej dokumentacji w oznaczonym terminie oznaczać będzie, że zobowiązany skorzystał z możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Spełnienie tych wymogów skutkuje nałożeniem na inwestora opłaty legalizacyjnej ustalanej się w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Nieuiszczenie opłaty w terminie skutkuje obowiązkiem wydania nakazu rozbiórki, chyba że zostanie złożony wniosek, o którym mowa w art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm.).
Skargę na postanowienie LWINB wniósł W. B., zarzucając naruszenie:
1) art. 7 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i zaniechanie uzyskania z Urzędu Miasta Zwierzyńca dokumentacji związanej z realizacją inwestycji polegającej na budowie ogrodzenia i utwardzeniu terenu na działce [...] oraz budowie drogi gminnej na działce [...] w Z. przy ulicy [...];
2) art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny dowodów opartej na analizie całego zebranego materiału dowodowego w sprawie i dokonanie oceny z naruszeniem zasad logiki i doświadczenia życiowego, a tym samym dokonanie oceny dowodów w sposób wybiórczy poprzez uznanie przez organy obu instancji, że inwestycja realizowana przez W. B. na działce nr [...] jest parkingiem, a nie utwardzeniem terenu w sytuacji, gdy przedłożona dokumentacja w postaci pisma z dnia 12.06.1996 r. do Urzędu Miasta i Gminy w Zwierzyńcu, umowy dzierżawy drogi gminnej, pisma z dnia 14.06.1996 r. z Urzędu Miasta i Gminy w Zwierzyńcu i pisma z dnia 12 lipca 1996 r. z Urzędu Miasta i Gminy w Zwierzyńcu do W. S. wskazują na faktyczne intencje inwestora zmierzające do o uporządkowania i utwardzenia terenu;
3) art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a mianowicie wejścia w życie w trakcie toczącego się postępowania regulacji szczególnej wprowadzającej możliwość legalizacji samowoli budowlanej na innych uproszczonych zasadach, której zastosowanie uzależnione zostało od złożenia wniosku przez uprawniony podmiot;
4) art. 48 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie trybu legalizacyjnego określonego w przedmiotowym artykule w sytuacji, gdy właściwą procedurą legalizacyjną dla niniejszej sprawy byłaby procedura uproszczona określona w art. 49f Prawa budowlanego, w konsekwencji czego na inwestorów nałożono bezpodstawnie obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Zwierzyńca o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust 2 pkt 1 i 2 Para budowlanego;
5) art. 49f poprzez niepoinformowanie strony i w konsekwencji nieprzeprowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej dla inwestycji w postaci utwardzenia terenu na działce nr [...] w Z. przy ulicy [...].
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z zupełnie innych przyczyn niż wskazane w jej zarzutach.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Niewątpliwie organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną polegającą na budowie w 1997 r. parkingu składającego się z siedmiu miejsc postojowych na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. bez wymaganego prawem w dacie budowy pozwolenia na budowę. Sąd podziela w całej rozciągłości wnioski i argumentację organów w tym zakresie, stąd nie ma potrzeby powielania poczynionych wyżej ustaleń. Ponadto organy prawidłowo ustaliły krąg spadkobierców po zmarłym W. S..
W tym miejscu należy wskazać, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471, dalej: nowelizacja). Zgodnie bowiem z treścią art. 25 tej ustawy do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 15 lutego 2017 r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 19 września 2020 r.
Z tego właśnie względu nie można podzielić żadnego z zarzutów skargi dotyczących nieprzeprowadzenia przez organy legalizacji samowoli w trybie uproszczonym. Ten tryb został wprowadzony ustawą nowelizującą z 13 lutego 2020 r. i nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W tej sprawie, jak wyżej wywiedziono, zastosowanie mają przepisy sprzed wejścia w życie tej nowelizacji, które nie przewidywały uproszczonego trybu legalizacji samowoli budowlanej.
Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu odwoławczego jest zatem art. 48 Prawa budowlanego w brzemieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji z 13 lutego 2020 r., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 1).
Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2).
W myśl art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4).
Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść wyżej powołanego art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, który uzależnia wszczęcie procedury legalizacyjnej od łącznego spełnienia dwóch przesłanek:
1) zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego;
2) nienaruszenia przez budowę przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Językowa wykładnia tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zainicjowanie postanowieniem o wstrzymaniu budowy postępowania legalizacyjnego jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy organ stwierdzi zgodność samowoli z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru budowlanego dokonuje wstępnej oceny możliwości legalizacji budowy na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa, a nie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej. W szczególności zaś na to wskazuje brzmienie pkt 1 ust. 2 "jest zgodna z przepisami [...]" i pkt 2 ust. 2 "nie narusza przepisów [...]". Potwierdza to również brzmienie następnych przepisów art. 48 dotyczących legalizacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 października 2009 r., II SA/Kr 1067/09; wyrok NSA z dnia 18 maja 2012 r., II OSK 2561/11; A. Gliniecki [w:], A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 48). Nieprawidłowo zatem organ pierwszej instancji przyjął za miarodajne ustalenia planu miejscowego obowiązujące na terenie działki nr [...] w dacie budowy parkingu, tj. planu miejscowego z 1986 r., w którym nie przewidziano dla tego obszaru minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej (s. 2 uzasadnienia decyzji).
W niniejszej sprawie działka nr [...] jest położona na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Zwierzyniec, przyjęty uchwałą nr XIII/70/07 Rady Miejskiej w Zwierzyńcu z 14 czerwca 2007 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że "lokalizacja przedmiotowego parkingu na działce nr [...] pozostaje w sprzeczności z przepisami § 60 pkt 4 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Miasta Zwierzyniec przyjętego uchwałą nr XIII/70/07 Rady Miejskiej w Zwierzyńcu z dnia 14 czerwca 2007 r., gdyż powierzchnia biologicznie czynna działki nr [...] wynosi obecnie 28,2% (załącznik graficzny do protokołu oględzin z dnia 29 kwietnia 2022 r. - k. 57 akt I instancji), podczas gdy wynosić powinna nie mniej niż 70% (k. 70 akt I instancji). Z powyższego wynika zatem, że przekroczony jest udział powierzchni zabudowy w stosunku do ogólnej powierzchni działki".
Mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której organ odwoławczy wprawdzie prawidłowo uznał za miarodajne dla oceny dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej ustalenia planu miejscowego z 2007 r., jednak popadł w swoistą sprzeczność logiczną, ponieważ znalazł podstawy do wszczęcia postępowania legalizacyjnego (s. 10 uzasadnienia decyzji), wskazując jednocześnie, że budowa parkingu jest niezgodna z § 60 pkt 4 planu miejscowego (s. 8 uzasadnienia decyzji). Tymczasem, jak wyżej wskazano, niezgodność z obowiązującym planem miejscowym wyklucza dopuszczalność wydania postanowienia wstrzymującego samowolną budowę i zobowiązującego inwestorów do przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, niezbędnych do legalizacji samowoli.
Stanowi to istotne uchybienie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w brzemieniu sprzed nowelizacji poprzez jego przedwczesne zastosowanie, co w konsekwencji obliguje Sąd do uchylenia postanowień organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji, będąc związanym dokonaną przez Sąd analizą prawną (art. 153 p.p.s.a.), ponownie oceni dopuszczalność legalizacji objętej niniejszą sprawą samowoli budowlanej w świetle art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, zwłaszcza oceni, czy ta samowola jest zgodna z przepisami planu miejscowego z 2007 r. obowiązującego na obszarze działki nr [...]. Dokonana przez Sąd ocena prawna sprawy nie narusza zasady orzekania na niekorzyść skarżącego wyrażonej w art. 134 § 2 p.p.s.a. Naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić na skutek takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności. Tymczasem Sąd, stwierdzając błędne uznanie przez organ pierwszej instancji, że w sprawie ma zastosowanie plan miejscowy z 1986 r. oraz dostrzegając wyżej wskazaną sprzeczność w argumentacji organu drugiej instancji, nie determinuje rozstrzygnięcia w sprawie, ale obliguje organy do jednoznacznego, niebudzącego wątpliwości rozstrzygnięcia kluczowej dla sprawy kwestii zgodności popełnionej samowoli budowlanej z planem miejscowym z 2007 r. Ponadto za orzekanie na niekorzyść mogłoby być raczej uznane obligowanie skarżącego oraz jego żony do przedłożenia szeregu dokumentów, w tym projektu budowlanego, których uzyskanie jest procesem czasochłonnym i kosztownym w sytuacji, gdy z uwagi na dostrzeżoną przez organ odwoławczy niezgodność parkingu z planem miejscowym nie mogliby popełnionej samowoli zalegalizować.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.