II SA/LU 371/25

II SA/Lu 371/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Maciej Gapski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 414 ust. 2, art. 472aa ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu K.-G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. P. G. W. W. [...] z dnia [...] maja 2025 r., znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] [...] (dalej jako: Dyrektor RZGW lub organ odwoławczy) decyzją z dnia 29 maja 2025 r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej jako: Spółka) od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w S. P. z dnia 14 kwietnia 2025 r. nr [...] w sprawie naliczenia za okres I kwartału 2024 r. administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu miasta Ł. do rzeki T. w wysokości 19 295 zł bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako: k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Przedmiotem postępowania administracyjnego było nałożenie na skarżącą Spółkę administracyjnej kary pieniężnej za I kwartał 2024 r. w związku z odprowadzaniem wód opadowych oraz roztopowych z terenu miasta Ł. do rzeki bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Starosta Ł. decyzją z dnia 31 grudnia 2013 r. udzielił Spółce pozwolenia na odprowadzenie wód opadowych z terenu miasta Ł. do rzeki T. z 13 wylotów, które obowiązywało do 31 grudnia 2023 r. Spółka w dniu 12 grudnia 2023 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jednak złożyła niekompletny wniosek, który nie spełniał wymogów formalnych. Po uzupełnieniu owych braków Dyrektor Zarządu Zlewni w S. P. decyzją z dnia 13 sierpnia 2024 r. udzielił Spółce pozwolenie wodnoprawne, które uzyskało przymiot ostateczności w dniu 10 września 2024 r. Organ odwoławczy, co do zasady, uznał, że możliwe jest nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej, gdyż w okresie I kwartału 2024 r. podmiot ten nie dysponował pozwoleniem wodnoprawnym, a odprowadzał wody opadowe i roztopowe do rzeki T. . Dyrektor RZGW podkreślił, że Spółka nie złożyła wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w terminie określonym w art. 414 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej jako. Pr. wodne), gdyż nastąpiło to 19 dni przed końcem obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, zaś powołany przepis określa 90 dniowy termin. Organ wyjaśnił, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do rzeki, bez stosownego pozwolenia podlega karze pieniężnej na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 Pr. wodnego. Przesądzając kwestię zasadności nałożenia kary pieniężnej organ odwoławczy uznał równocześnie, że sprawa nie została w sposób właściwy rozpoznana. Zdaniem Dyrektora RZGW organ I instancji nie ustalił organizacji odprowadzania wód opadowych, podkreślając, że ustawodawca wyróżnia system kanalizacji otwartej i zamkniętej. Organ nie ustalił, który z tych systemów jest stosowany w realiach sprawy. Dodatkowo podkreślono, że nie dokonano pełnej analizy akt sprawy oraz nie dokonano wyszczególnienia w sentencji decyzji dokładnych danych związanych z określeniem lokalizacji urządzeń wodnych, za które została naliczona administracyjna kara pieniężna.
Od powyższej decyzji sprzeciw wniosła Spółka, zaskarżając w całości decyzję Dyrektora RZGW z dnia 29 maja 2025 r. znak: [...]. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie pomimo braku przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, w szczególności zaś przesłanki odnoszącej się do konieczności ponownego wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że mogłoby to mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie orzeczenie co do istoty sprawy, w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do wydania decyzji merytorycznej;
- art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenia decyzji Dyrektora RZGW i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji administracyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a., została wprowadzona do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Uregulowania dotyczące sprzeciwu zawarte zostały w dziale III, rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e p.p.s.a.).
Według art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych).
Zgodnie z niebudzącym wątpliwości brzmieniem art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 959/21, CBOSA). Oznacza to, że sąd ocenia jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
Decyzja kasacyjna wydana w tym trybie jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego i stanowi przeszkodę do jego kształtowania, gdyż następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Stwierdzenie braku istotnych ustaleń faktycznych uniemożliwia jakikolwiek akt subsumpcji do konkretnego przepisu prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. I OSK 707/18 i cytowane tam orzecznictwo, CBOSA).
W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Jedynie skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym.
Wymaga zatem podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. w istotnym zakresie zawęża zakres kontroli sądowoadministracyjnej jedynie do badania przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19, CBOSA). Skoro Sąd bada wyłącznie, czy zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, to może ona zostać uchylona tylko wówczas, gdy nie istniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia skierowanym ściśle przeciwko uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.
Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że nie jest uzasadniony, gdyż zaskarżona decyzja jest prawidłowo w świetle art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w sprawie nie zostały dokonane prawidłowe ustalenia, co do organizacji odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do rzeki w ramach systemu kanalizacji otwartej bądź też zamkniętej. W ustaleniach oraz sentencji decyzji organu I instancji brak jest również dokładnej lokalizacji i liczby urządzeń wodnych, za które została naliczona kara pieniężna. W związku z powyższym realne były podstawy do uchylenia decyzji w celu uzupełnienia materiału dowodowego oraz dokładnego określenia urządzeń za pomocą których dokonywane jest odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, gdyż może to mieć wpływ na wysokość kary administracyjnej. W decyzji organu I instancji w sposób nieprecyzyjny określono sposób ustalenia kary administracyjnej, a w tego typu postępowaniach, których wynikiem jest nałożenie sankcji finansowej ten element (decyzji i ustaleń) jest najistotniejszy.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem Dyrektora RZGW, że organ I instancji nie dokonał rzetelnych ustaleń, które umożliwiłyby prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 472aa ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 472aa ust. 3 pkt 3 Pr. wodnego.
Odnosząc się do zarzutu sprzeciwu, że organ I instancji nie miał podstaw do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, gdyż Spółka złożyła wniosek przed upływem obowiązywania poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego stosownie do art. 414 ust. 2 Pr. wodnego, to nie można się z nim zgodzić. Sąd podziela pogląd organów obu instancji, że w sprawie nie było podstaw do skorzystania z normy wynikającej z powyższego przepisu. Zgodnie z art. 414 ust. 2 Pr. wodnego pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń.
W realiach przedmiotowej sprawy bezsporne jest, że Spółka dysponowała stosownym pozwoleniem wodnoprawnym wydanym w dniu 31.12.2013 r. przez Starostę Łosickiego. Przedmiotowe pozwolenie wydane zostało na 10 lat, czyli do dnia 31 grudnia 2023 r. Spółka złożyła wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia w dniu 12 grudnia 2023 r., a więc niemożliwe było skorzystanie z art. 414 ust.2 Pr. wodnego. Innymi słowy pozwolenie wodnoprawne z 2013 r. wygasło z dniem 31 grudnia 2023 r. Nie ma dla oceny niniejszej sprawy znaczenia, że organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie udzielenia Spółce kolejnego pozwolenia wodnoprawnego z przekroczeniem terminów określonych przepisach procesowych i wydał stosowne (nowe) pozwolenie wodnoprawne w dniu 13 sierpnia 2024 r. Przewlekłość lub bezczynność organów administracji w tym ewentualne roszczenia odszkodowawcze z tego tytułu są przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych i zasadniczo nie mają znaczenia dla rozstrzygnięć merytorycznych. Ponadto odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, jeżeli więc Spółka odprowadzała wody opadowe oraz roztopowe w I kwartale 2024 r. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, to istnieją podstawy do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem tut. Sądu sam fakt odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do rzeki przez Spółkę w powyższym okresie bez pozwolenia wodnoprawnego jest niewątpliwy, gdyż pozwolenie z 2013 r. wygasło w związku z upływem okresu na jaki zostało udzielone, a nowe pozwolenie zostało przyznane decyzją organu I instancji z dnia 13 sierpnia 2024 r. Wątpliwe pozostają natomiast ustalenia związane z wysokości owej kary.
Konkludując powyższe rozważania, należy jeszcze raz podkreślić, że zakres badania sprawy przez sąd w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest ograniczony. Rolą Sądu nie było kompleksowe rozważanie wszystkich kwestii prowadzenia postępowania związanych z nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej, a jedynie ocena czy argumenty podane przez organ odwoławczy uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym zakresie Sąd uznał, że w sprawie konieczne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.