II SA/Lu 367/10

II SA/Lu 367/10 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2010-10-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2010-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Witold Falczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 605/11 - Wyrok NSA z 2012-06-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 57 ust. 2 i ust. 7, art. 59f ust. 1, ust. 2 i ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi W. Cz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 26 marca 2010 r. Nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia W. C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia 20 stycznia 2009 r. Nr [...] wymierzające wnoszącej zażalenie karę w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu magazynowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]7/25 położonej przy ul. P. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia, mówi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Przepis art. 54 tejże ustawy mówi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.
Natomiast przepis art. 55 pkt 3 ww. ustawy stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] podczas przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalił, że W. C. oraz T. C. uzyskali pozwolenie na budowę budynku magazynowego na działkach położonych w [...] przy ul. P. o nr ewid. [...]7/25 i [...]7/27. Pozwolenie udzielone zostało decyzją, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] w dniu 2 czerwca 2003 r. Nr [...].
W decyzji powyższej zapisano w punkcie 3 sentencji, iż inwestor nie jest zobowiązany uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.
Natomiast w pouczeniu poinformowano inwestora:
- w punkcie 3 "W przypadku gdy nie nałożono w niniejszej decyzji obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, do użytkowania obiektu można przystąpić w terminie 14 dni od dnia doręczenia właściwemu organowi zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ w tym terminie nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji."
- w punkcie 4 "Inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych pod warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy organ."
W wyniku dokonanych w dniu 23 grudnia 2008 r. oględzin organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek magazynowy nie jest jeszcze zakończony, pozostały do wykonania roboty związane z elewacją budynku oraz wierzchnią warstwą posadzki w pomieszczeniach magazynowych. Stwierdzono także, że pomimo faktu, iż nie przedłożono do wglądu w dniu oględzin zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, jak również pozwolenia na użytkowanie obiektu, W. C. przystąpiła do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W obiekcie składowane są palety z płytą wiórową, paczki z elementami mebli (np. szafki nocne, komoda, łoże), blaty meblowe, paczki ze szkłem meblowym, paczki z szafkami na buty, paczki z elementami biurek i inne paczki zestawów segmentowych mebli.
Obecna podczas oględzin z dnia 23 grudnia 2008 r. W. C. oświadczyła do protokółu z oględzin, że rozpoczęła użytkowanie obiektu około rok temu, jednakże zajęta przez nią do użytkowania powierzchnia jest niewielka w stosunku do całej powierzchni budynku.
Wskazane wyżej okoliczności świadczą o tym, że W. C. przystąpiła do użytkowania części obiektu, zakwalifikowanego wg załącznika do ustawy Prawo budowlane do kategorii XVIII, bez wymaganego art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego pozwolenia na użytkowanie.
Zgodnie z przepisem 59f ust. 1 Prawa budowlanego karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynniki: (k) i (w) określa załącznik do ustawy Prawo budowlane i wynoszą one w omawianym przypadku, odpowiednio 10 i 1,5. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59fust. 2)
W związku z tym kara określona w art. 57 ust. 7 powołanej ustawy wynosi 10 x s x k x w = 10 x 500zł x 1,5 x 10 = 75 000 zł.
Odnosząc się do podnoszonych w zażaleniu zarzutów, organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie przez organ nadzoru budowlanego kary za samowolne użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części jest obowiązkiem wynikającym z ustawy Prawo budowlane. Przepisy te nie dają organowi żadnego prawa do uznaniowości, nakładając na niego bezwzględny obowiązek nałożenia kary w ściśle określonym wymiarze.
W. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, na powyższe postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Skarżąca podniosła zarzuty:
1. naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 80 kpa, poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów zażalenia, a w konsekwencji pominięcie wniosku skarżącej z dnia 29 stycznia 2009 r. o ponowne przeprowadzenie oględzin użytkowanego obiektu i bezzasadne uznanie, że skarżąca użytkowała przedmiotowy obiekt budowlany, pomimo że taki fakt nie miał miejsca,
2. naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów zażalenie, a w konsekwencji nie wyjaśnienie przyczyn zaliczenia budynku będącego przedmiotem zaskarżonego postanowienia do kategorii XVIII załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co powodowałoby – na podstawie art. 55 pkt 1 ww. ustawy – konieczność uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania obiektu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, pomimo że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 2 czerwca 2003 r. Nr [...] nie zobowiązywała bezwzględnie inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie,
3. naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 1 i 7 w zw. z art. 59 f ustawy Prawo budowlane przez obciążenie tylko jednego ze współinwestorów karą pieniężną, podczas gdy T. C. nie utracił w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia tytułu współwłaściciela do ww. nieruchomości i również jest inwestorem budowy w świetle decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 2 czerwca 2003 r., zaś fakt, kto użytkował w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przedmiotową nieruchomość nie ma znaczenia dla określenia adresata wymierzenia kary.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle bezspornych ustaleń faktycznych poczynionych w trakcie postępowania administracyjnego pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu – budynku magazynowego zostały udzielone W. i T. C. Obydwoje, obecnie rozwiedzeni, małżonkowie byli więc inwestorami tej budowy. Wspomniane pozwolenie na budowę dnia 2 czerwca 2003 r. zwalniało wprawdzie inwestorów z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, jednakże zawierało jednocześnie pouczenie, iż do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych inwestor może przystąpić pod warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Zgodnie z dyspozycją art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 44 ze zm., ocenie obowiązujący tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszym ciągu w skrócie "Pr. bud.", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było wymagane m.in. wówczas, gdy właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę (pkt 1).
Istotna zmiana w tym zakresie została dokonana przez art. 1 pkt 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), a następnie przez art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). W efekcie ostatniej ze wskazanych zmian, która weszła w życie z dniem 26 września 2005 r., obiekty zaliczone do kategorii XVIII według załącznika do ustawy Pr. bud. zostały poddane obowiązkowi uzyskania pozwolenia na użytkowanie bez względu na to, czy przy danym obiekcie wykonano już wszystkie roboty budowlane.
Wbrew wywodom skargi przedmiotowy obiekt budowlany, określony w pozwoleniu na budowę jako "budynek magazynowy" został prawidłowo zakwalifikowany do kategorii XVIII wspomnianego załącznika do ustawy, która obejmuje m.in. budynki magazynowe. Chybione jest przy tym odwoływanie się skarżącej do klasyfikacji obiektów budowlanych (KOB), która służy jedynie potrzebom statystki działalności budowlanej, sporządzania sprawozdań budowlanych, spisów budowli i mieszkań itp. Nie jest zatem przydatna dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z zakresu prawa budowlanego. Znamienne jest przy tym, że w konkluzji swoich rozważań na kanwie KOB skarżąca stwierdza, że przedmiotowy obiekt należy zaliczyć właśnie do kategorii XVIII, a tylko w sposób zupełnie dowolny i bez żadnego uzasadnienia wskazuje, że "stan faktyczny w sprawie uzasadnia co najwyżej wymierzenie kary obydwojgu inwestorom maksymalnie w kwocie 5.000 zł (tj. 500 zł x 10 x 1,0).
Przedstawione wyżej zmiany stanu prawnego sprawiły, że począwszy od dnia 26 września 2005 r. przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku magazynowego wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stwierdzenie w decyzji o pozwoleniu na budowę, iż inwestor nie jest zobowiązany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w zmienionym stanie prawnym stało się – zdaniem Sądu – nieaktualne.
Niezależnie od tego należy wskazać, że gdyby nawet przyjąć pogląd odmienny, to wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie w niniejszej sprawie wynikał z unormowania art. 55 pkt 3 Pr. bud., gdyż do użytkowania przystąpiono przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W protokole oględzin z dnia 23 grudnia 2008 r. stwierdzono zaś, że budowa obiektu nie została zakończona, a w szczególności nie wykonano robót związanych z elewacją budynku oraz nie wykonano wierzchniej warstwy posadzki w pomieszczeniu magazynowym.
Zgodnie z art. 57 ust. 7 Pr. bud. "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu".
Art. 59f ust. 1 Pr. bud. (określający wysokość kary, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli budowy, iż jest ona prowadzona niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę) stanowi, że kara ta jest iloczynem stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, zaś współczynnik kategorii obiektu i współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust. 2 i 3 Pr. bud.).
W przypadku obiektu kategorii XVIII, zgodnie z tym załącznikiem, współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 10,0 zaś współczynnik wielkości obiektu (w), w zależności od kubatury obiektu od 1,0 do 2,5.
Skarga trafnie zarzuca, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnia, dlaczego jako współczynnik wielkości obiektu przyjęto 1,5 a nie 1,0, jednakże w aktach sprawy znajduje się "protokół do ustaleń wysokości kary" (k. 20 akt adm. I inst.), w którym stwierdza się, że zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę kubatura przedmiotowego obiektu wynosi 4875 m3. Załącznik do ustawy określa zaś dla obiektów zaliczonych do kat. XVIII o kubaturze od 2500 do 5000 m3 współczynnik wielkości obiektu (w) jako liczbę 1,5. Dane te powinny się znaleźć w uzasadnieniu postanowienia, jednakże w ocenie sądu uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, skoro ostatecznie przyjęto prawidłowy współczynnik wielkości obiektu a wysokość wymierzonej kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego znajduje oparcie w omówionych przepisach prawa.
Chybiony jest zarzut nie przeprowadzenia w toku postępowania administracyjnego ponownego dowodu z oględzin przedmiotowego budynku. W niniejszej sprawie dowód z oględzin był niewątpliwie przydatny, chodziło bowiem o stwierdzenie faktów zakończenia bądź niezakończenia budowy oraz użytkowania obiektu, kluczowych dla orzeczenia w sprawie wymierzenia grzywny (obok ustalenia braku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie). W toku oględzin organ ma możność dokonywania bezpośrednio spostrzeżeń dotyczących faktów będących przedmiotem dowodu i takich spostrzeżeń dokonano w trakcie oględzin w dniu 23 grudnia 2008 r. przeprowadzonych z udziałem skarżącej. Stwierdzono fakt niezakończenia budowy oraz fakt użytkowania obiektu przyznany przez skarżącą. Żaden przepis prawa nie nakazywał zaś organowi ponownego przeprowadzenia tego dowodu. Wypada zresztą zauważyć, że wniosek w tym względzie skarżąca złożyła w dniu 29 stycznia 2009 r. (już po doręczeniu jej postanowienia organu I instancji – 23 stycznia 2009 r.), mimo że wcześniej, w dniu 5 stycznia 2009 r. po zapoznaniu jej z aktami sprawy nie wnosiła uwag do zgromadzonego materiału dowodowego (notatka służbowa – k. 18 akt adm.).
Treść wniosku z dnia 29 stycznia 2009 r. wskazuje przy tym, iż celem ponownych oględzin nie miałoby być poczynienie dodatkowych bezpośrednich spostrzeżeń, które uszły uwadze organu (w takim przypadku wniosek byłby zrozumiały), ale interpretacja spostrzeżeń dokonanych podczas oględzin z dnia 23 grudnia 2008 r. i składanych w ich trakcie wyjaśnień przez skarżącą. Dla takich celów dowód z oględzin jest zaś nieprzydatny.
Powyższe wyjaśnienia W. C. były jednoznaczne i nie wymagały interpretacji.
Obecne twierdzenie skarżącej o tymczasowym pozostawieniu określonych rzeczy w budynku w związku z warunkami atmosferycznymi jest w oczywisty sposób sprzeczne z oświadczeniem złożonym w trakcie oględzin, iż rozpoczęła użytkowanie obiektu "około rok temu". Również w trakcie oględzin przyznała ona, że obiekt jest użytkowany przez nią. Wprawdzie podczas rozprawy sądowej skarżąca oświadczyła, że rzeczy, które znajdowały się w czasie kontroli w przedmiotowym pomieszczeniu były tam umieszczone na polecenie jej i jej męża przez robotników ich firmy, to jednak oświadczenie to należy uznać za niewiarygodne w świetle okoliczności sprawy. Należy zauważyć, że skarżąca nigdy w trakcie postępowania administracyjnego nie wskazywała na byłego męża jako osobę, która również użytkowała przedmiotowy budynek magazynowy. Co więcej, z dołączonej do skargi kserokopii postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt [...], wynika, że Sąd ten udzielił W. C. zabezpieczenia w sprawie o podział majątku wspólnego, poprzez ustalenie sposobu korzystania z zabudowanej nieruchomości w [...] składającej się z działek oznaczonych w ewidencji numerami: [...]7/47, [...]7/25 (na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt) i [...]7/27, poprzez przyznanie skarżącej do czasu prawomocnego zakończenia powyższego postępowania prawa do wyłącznego korzystania z opisanej nieruchomości. Także w skardze W. C. nie twierdziła, by powyższy budynek magazynowy użytkował również jej były mąż, natomiast wyraziła pogląd, iż ewentualna kara za nielegalne użytkowanie obiektu powinna być nałożona na ich oboje z tego tylko powodu, że oboje byli inwestorami i oboje byli adresatami pozwolenia na budowę.
Stwierdziła wręcz, że to, który z inwestorów budował i przystąpił ewentualnie do samowolnego użytkowania obiektu, nie powinno należeć do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a rozliczenie nałożonej na oboje współwłaścicieli kary powinno zostać dokonane przez Sąd (powszechny), na przykład w toczącej się sprawie o podział majątku wspólnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela powyższego poglądu. Art. 57 ust. 2 nie wskazuje wprost podmiotu, który jest adresatem postanowienia o wymierzeniu kary za nielegalne użytkowanie obiektu, jednakże należy przyjąć, że karę tę wymierza się podmiotowi, który opuszcza się nielegalnego użytkowania obiektu, z reguły inwestorowi (zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 581).
W sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdy nielegalnego użytkowania dopuszcza się tylko jeden z inwestorów, to jemu właśnie (w tym przypadku skarżącej) należało taką karę wymierzyć. Wymierzenie kary również T. C. byłoby nie do przyjęcia także w świetle wskazanej wyżej okoliczności, iż został on przez sąd powszechny w sprawie o podział majątku wspólnego, tymczasowo pozbawiony prawa korzystania z nieruchomości, w skład której wchodzi przedmiotowy obiekt. W aktach sprawy brak jest zaś jakichkolwiek danych świadczących o tym, by postępował on wbrew temu zakazowi. Nie twierdzi tego także skarżąca.
Z przytoczonych wyżej względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a przez to skarga na nie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).