II SA/Lu 364/19

II SA/Lu 364/19 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2019-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Bankowe prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1462/20 - Wyrok NSA z 2023-04-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 30 ust. 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 lutego 2019r. [...] sp. z o.o. zgłosiła zamiar montażu dwóch zbiorników na materiały sypkie o pojemności do 35,0 m3 i wysokości 12 m każdy, zlokalizowanych na działce nr [...], położonej w miejscowości K.. Inwestor dołączył do zgłoszenia szkic sytuacyjny z lokalizacją przedmiotowych zbiorników.
Starosta Ł. decyzją z dnia [...] r., wniósł sprzeciw do zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1d ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej naziemnych silosów na materiały sypkie, ale o pojemności do 30mł i wysokości 12m. Ponadto projektowane silosy nie stanowią uzupełnienia zabudowy zagrodowej.
Po rozpoznaniu odwołania spółki Wojewoda decyzją z dnia [...]. rozstrzygnięcie organ I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy wymienia rodzaje inwestycji nie wymagające pozwolenia, w stosunku do których przepis art. 30 ust. 1 ustawy nakazuje dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. art. 30 ust.6 ustawy organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy lub zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Wprawdzie zdaniem organu odwoławczego Starosta pominął fakt, że inwestor wnioskował o przyjęcie zgłoszenia montażu obiektów tymczasowych, a ocenione zostały jedynie parametry zbiorników i sposób użytkowania inwestowanej działki, bez zajęcia stanowiska w sprawie tymczasowości montażu, ponadto nie przedłożył również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a organ również nie wypowiedział się w tej kwestii, nie ulega jednak wątpliwości, że zakres zgłaszanych robót (bez względu na to, czy zgłaszane zbiorniki przewidziane są jako tymczasowe, czy też nie), nie mieści się w katalogu robót wymienionych w art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane, a co za tym idzie inwestor chcąc realizować inwestycję, powinien uzyskać pozwolenie na ich budowę. Zdaniem organu odwoławczego powołane zastrzeżenia nie mogą być powodem uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ nie zachodzi w danej sytuacji możliwość ponownego rozpoznania sprawy z zachowaniem 21-dniowego terminu do wydania decyzji przez organ I instancji, określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje bowiem przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania tej decyzji w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy. Z uwagi na ustanie 21-dniowych kompetencji Starosty [...] w kwestii prowadzenia procedury przedmiotowego zgłoszenia, brak jest możliwości uchylenia decyzji do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] sp. z o.o. zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie art. 138 § 1 pkt.1 kpa. Według skarżącej skoro organ II instancji dostrzegł szereg nieprawidłowości decyzji organu I instancji to nie był uprawniony do utrzymania w mocy wadliwego rozstrzygnięcia. Ponieważ treść zaskarżonej decyzji w ogóle nie odpowiada treści zgłoszenia powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, a wobec upływu terminu na wniesienie sprzeciwu, zasadnym jest umorzenie dalszego postępowania. W ocenie skarżącej nie znajduje również uzasadnienia argument organu, według którego decyzje organu I instancji należało utrzymać w mocy ze względu na upływ jego aktywności decyzyjnej. W takiej sytuacji organ był obowiązany uchylić zaskarżoną decyzję, a wobec upływu terminu do wniesienia sprzeciwu winien umorzyć postępowanie w sprawie.
Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Uwagi Wojewody, dotyczące charakteru zgłoszenia i sposobu rozstrzygnięcia sprawy w razie upływu wskazanego w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2018r. poz. 1202 ) 21 dniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu jest oczywiście trafna. Zgodnie z tym przepisem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Wskazany termin uznawany jest w orzecznictwie i w doktrynie za termin prawa materialnego, którego przedłużanie jest niedopuszczalne. Utrwalony jest również pogląd, iż uchylenie decyzji i orzeczenie o wniesieniu sprzeciwu przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa z przekroczeniem wspomnianego terminu, stanowi naruszenie prawa materialnego. Po tym terminie organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej (a tym bardziej decyzji kasacyjnej), gdyż jest pozbawiony kompetencji do wniesienia sprzeciwu ( wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018r. II OSK 2199/16 i podane tam orzecznictwo opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu organ odwoławczy może jedynie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy albo uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji ( art. 138 §1 pkt.1 w zw. z art. 105 § 1 kpa ). Sąd podkreślił, że sama zmiana materialnoprawnej podstawy wydanej decyzji (w tym wypadku podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu) nie wymaga uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i wydania decyzji reformatoryjnej. Organ odwoławczy powinien w takiej sytuacji utrzymać w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 kpa i w uzasadnieniu decyzji odwoławczej podać prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia. Jest oczywiste, że formułując zarzut jakoby organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji tylko z powodu przekroczenia terminu o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy, skarżąca przeoczyła motywy rozstrzygnięcia. Mimo bowiem stwierdzonych uchybień Starosty [...] również organ odwoławczy doszedł do wniosku, że planowana inwestycja w postaci montażu dwóch zbiorników na materiały sypkie o pojemności do 35 m3 i wysokości 12 m każdy, wymaga pozwolenia na budowę, co w świetle art. 30 ust. 6 pkt. 1 uzasadniało zgłoszenie sprzeciwu. Uchylenie decyzji organu I instancji, jedynie w zakresie ujawnionych uchybień, pozostających bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, w sytuacji upływu terminu o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy, prowadziłoby w efekcie do braku możliwości wniesienia sprzeciwu.
Nieuzasadniony jest przy tym zasadniczy zarzut sprowadzający się do zakwestionowania oceny organu, według którego planowana inwestycja nie mieści się w katalogu zwolnionych z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Prawdą jest, że Starosta powołał w podstawie prawnej art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Przepis ten był oczywiście zbędny, skoro organ takiego postanowienia nie wydawał, w żadnym jednak razie nie jest to powód do stwierdzenia wadliwości zaskarżonej decyzji. Również bowiem dla organu odwoławczego nie budziło wątpliwości, że planowana inwestycja nie mieści się w katalogu przedsięwzięć zwolnionych z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, nie było zatem konieczności uzupełniania zgłoszenia. Wojewoda słusznie natomiast zarzucił Staroście wadliwą ocenę projektowanej inwestycji. Taki wniosek ma swoje podstawy w samym zgłoszeniu, a jego odczytanie przez organ i instancji nasuwa istotne zastrzeżenia. Bez wątpienia bowiem organ pierwszej instancji zgłoszenie rozpoznał na podstawie art. 29 ust. 1 pkt.1 lit. d) prawa budowlanego, według którego na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej w tym naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 7 m, Według art. 30 ust. 1 pkt.1 ustawy taka budowa wymaga natomiast zgłoszenia. Skoro przedmiotem zgłoszenia skarżącej był montaż dwóch zbiorników na materiały sypkie o pojemności 35 mł i wysokości 12m organ zasadnie uznał konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 6 pkt. 1 ustawy organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei art. 3 pkt.7 ustawy stanowi, że pod pojęciem robót budowlanych należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Jednak jak trafnie spostrzegł organ nadzoru zgłoszenie dotyczyło nie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit.d), ale art. 29 ust. 1 pkt.12 ustawy. Dla oceny zgłoszonego sprzeciwu nie miało to jednak znaczenia. Według tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jak już wynika z tego przepisu budowa tego rodzaju tymczasowych obiektów budowlanych wymaga zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że rozbiórka lub przeniesienie w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, nie później niż przed upływem 180 dni od dnia określonego w zgłoszeniu rozpoczęcia budowy, jest konstytutywnym elementem normy prawnej wynikającej z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 prawa budowlanego. Oznacza to, że bez uwzględnienia tego warunku nie można mówić o tymczasowym obiekcie budowlanym ( postanowienie NSA z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II OW 13/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Treść zgłoszenia nie pozostawia wątpliwości, że skarżąca nie tylko nie wskazała terminu rozpoczęcia inwestycji, ale również nie wskazała warunku o jakim mowa w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 12. Organ nie miał zatem podstaw do przyjęcia innego jej charakteru, jak tylko wykluczający jej tymczasowość. Warto zauważyć, że na żadnym etapie postępowania nie uzupełniano zgłoszenia w zakresie wspomnianego warunku, ograniczając się jedynie do kwestionowania kwalifikacji spornych zbiorników jako związanych z działalnością rolniczą. Wojewoda miał zatem w pełni prawo uznać, że oświadczenie inwestora przez niego podpisane w pełni oddaje jego zamiar. Organ ten uwzględniał okoliczności faktyczne istniejące w dacie podejmowania przez siebie decyzji, ta data była także miarodajna dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Organ miał podstawy do uznania że planowanych obiektów nie można było uznać za tymczasowe także z powodu nie spełnienia przesłanki nietrwałego połączenia z gruntem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że cechą trwałego związania z gruntem jest posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. O tym, czy dany obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem ( tak NSA w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015r. II OSK 2146/13 i podane tam orzecznictwo opbl. w CBOSA ). Na tej podstawie można więc sformułować konkluzję, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. Mimo braku jakichkolwiek szkiców i rysunków planowanej inwestycji nie ulega przecież wątpliwości, że obiekty o tak znacznych rozmiarach pojemności 35mł i wysokości do 12 m nad poziomem terenu, muszą być w odpowiedni sposób zabezpieczone przed działaniem sił przyrody, co umożliwi jedynie trwałe związanie ich z gruntem. Warto odnotować, że również do tej kwestii skarżąca w żadnym razie się nie odniosła.
W konsekwencji nietrafne są zarzuty naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że inwestycja planowana przez skarżącą nie była objęta wyłączeniem spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) skargę należało oddalić.