II SA/LU 351/21

II SA/Lu 351/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-09-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grażyna Pawlos-Janusz /przewodniczący/
Joanna Cylc-Malec /sprawozdawca/
Marcin Małek
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 602/22 - Wyrok NSA z 2025-04-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 136 ust.7
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2020 poz 568
art. 15zzr uts. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem  COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2020 poz 875
art. 68 ust. 2, art. 46 pkt 20
Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151, art. 119
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61 a, art. 64a par 1, art. 57 par 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2021r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu zażalenia A. E. J., reprezentowanej przez adw. M. K. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości zabudowanej, położonej w Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 583 m2.
W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:
A. J. złożyła w dniu 10 lipca 2020 r. do Starosty [...] wniosek o zwrot ww. nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 7 grudnia 1989 r., rep. A Nr [...] z przeznaczeniem pod wielorodzinne budownictwo mieszkaniowe, podnosząc, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Organ I instancji odmawiając wszczęcia postępowania wskazał, że wniosek o zwrot został złożony po upływie terminu określonego w przepisie art. 136 ust. 7 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 poz.65, ze zm.), dalej jako "u.g.n." w związku z art. 15zzr ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 568) dalej jako "ustawa covidowa" oraz art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875), dalej jako ustawa zmieniająca z 14 maja 2020r.".
W zażaleniu skarżąca zarzucała błędne zastosowanie tych przepisów, a konsekwencji błędne przyjęcie, że termin do złożenia przez nią wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości upłynął 7 lipca 2020 r., gdyż w rzeczywistości termin ten upłynął później, już po złożeniu wniosku.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji.
Wskazał, że zgodnie z art. 136 ust.3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z kolei przepis art. 136 ust. 7 u.g.n. stanowi, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 136 ust. 7 u.g.n. został dodany na podstawie art. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019r., poz.801), dalej jako "ustawa zmieniająca u.g.n.", która weszła w życie 14 maja 2019 r. Jednocześnie w art. 2 ust. 1 cyt. ustawy zmieniającej u.g.n. przewidziano, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zgodnie z art. 2 ust. 2 przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. W świetle art. 2 ust. 1 cyt. ustawy - termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości upływał w dniu 14 maja 2020 r. Jednak - jak wyjaśnił organ odwoławczy - termin ten uległ zmianie w związku z obowiązywaniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej z powodu COVID-19. Stan zagrożenia epidemicznego został ogłoszony z dniem 14 marca 2020 r. na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433). Następnie z dniem 20 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego został odwołany na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 490), a w jego miejsce został ogłoszony, aż do odwołania, stan epidemii na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491). W myśl art.15 zzr ust.1 pkt 2 ustawy covidowej - w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 - bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został dodany na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568), dalej jako "ustawa zmieniająca z 31 marca 2020r.", która weszła w życie z tym dniem. Przepis art.15 zzr ust.1 pkt 2 ustawy covidowej został następnie uchylony na podstawie art. 46 pkt 20 ustawy zmieniającej z 14 maja 2020 r., która jednocześnie w art. 68 ust. 1 i 2 wprowadziła 7-dniowy termin od dnia wejścia w życie ustawy tj. od 16 maja 2020r., po którym terminy wstrzymane rozpoczynają swój bieg, zaś zawieszone biegną dalej; rozpoczęcie biegu takich terminów nastąpiło zatem w dniu 24 maja 2020 r. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że ponieważ ustawodawca nie wprowadził regulacji przejściowych nadających normom art. 15 zzr i art. 15 zzs ustawy covidowej charakteru retroaktywnego, kierując się zasadą niedziałania prawa wstecz, to należy przyjąć, że wstrzymanie lub zawieszenie biegu terminów nastąpiło dopiero z dniem wejścia w życie w/w przepisów, a więc z dniem 31 marca 2020r. (por. postanowienie NSA z dnia 14.07.2020 r., sygn. II OZ 502/20, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 6.07.2020, sygn. I SA/G1 214/20, postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 12.5.2020 r., sygn. II SA/Wr 225/20).
Reasumując organ stwierdził, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej u.g.n., termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości upływał w dniu 14 maja 2020r., jednak w związku z tym, że jest to termin, o jakim mowa w art. 15 zzr ust. 1 pkt 2 ustawy covidowej, to jego bieg podlegał zawieszeniu na podstawie tego przepisu, a następnie rozpoczął bieg dalej z dniem 24 maja 2020r. stosownie do art. 68 ust. 2 ustawy zmieniającej z 14 maja 2020r. Mając na uwadze to, że do biegu terminu dolicza się ilość dni, jakie upłynęły od dnia zawieszenia do upływu terminu na złożenie wniosku (14 maja 2020 r.) organ odwoławczy ustalił, że skoro termin został zawieszony z dniem 31 marca 2020 r. (wejście w życie art.15zzr), a okres zawieszenia wynosił 45 dni, to termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, licząc od dnia 24 maja 2020 r. upłynął z dniem 7 lipca 2020 r. Prawidłowe więc było stanowisko organu I instancji, że skarżąca złożyła wniosek po terminie (tj. 10 lipca 2020r.), dlatego na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. uzasadnione było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. E. J., reprezentowana przez ad K., domagała się uchylenia postanowienia Wojewody, zarzucając jego wydanie z naruszeniem art. 15 z.z.r. ustawy covidovej, art. 68 w związku z art. 46 pkt. 20 ustawy zmieniającej z 14 maja 2020r., art. 136 ust. 3 i 7 u.g.n., a także przepisów postępowania tj.:
a) art. art. 7, 7a oraz 8 i 9 k.p.a.
b) art. 57 § 1 i 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości mógł rozpocząć ponownie bieg w niedzielę;
c) art. 64a § 1 k.p.a. w związku z przepisami art. 61 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte w terminie określonym w art. 61 § 3 k.p.a., tj. w dacie złożenia wniosku,
d) art. 61 § 5 k.p.a., który stosuje się odpowiednio także w okolicznościach wskazanych w art. 64a § 1 k.p.a. ze względu na zaniechanie przekazania informacji, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.U.UE.L.2016.119.1 ze zmianą wynikającą z Dz.U.UE.L.2018.127.2) przy pierwszej czynności skierowanej do strony, a więc w omawianym przypadku, najpóźniej w dacie doręczenia zaskarżonego postanowienia Starosty [...] pełnomocnikowi wnioskodawcy, pomimo tego, że nie można przyjąć, że strona będąca wnioskodawcą, a także pozostałe strony - posiadają te informacje, względnie, że zakres lub treść tych informacji nie uległy zmianie;
e) art. 107 § 3 k.p.a.,
f) art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., a także w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. ze względu na to, że dwie osoby, mające status strony, na co wskazywał skarżący we wniosku bez swej winy nie brały udziału sprawie, co w okolicznościach, w których postanowienie Starosty [...], stało się ostateczne wskutek wydania skarżonego postanowienia Wojewody, spowodowało, że zaistniały podstawy do jego wyeliminowania z obrotu prawnego w wyniku wznowienia postępowania w zakresie objętym tym rozstrzygnięciem, które to istotne naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w konsekwencji doprowadziły do nieważności postanowienia wydanego w I instancji, a następnie postanowienia wydanego w wyniku rozpoznania zażalenia strony, w rozumieniu:
g) art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a.
Pełnomocnik złożył również wniosek o zasądzenie kosztów, a także o wyznaczenie rozprawy.
W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik przedstawił własną wykładnię przepisów zastosowanych przez organy.
1. Podniósł, że obliczenie początku biegu zawieszenia terminów, o jakich była mowa w uchylonym art. 15zzr ust. 1 ustawy covidowej, nie mogło być przeprowadzone przy zastosowaniu przywołanego wyżej art. 57 § 1 k.p.a., albowiem wejście w życie zmian w przepisach rangi ustawowej, obejmujących wprowadzenie nowych uregulowań nieistniejących przedtem w ustawie, nie jest zdarzeniem w rozumieniu tego przepisu, ani też w powyższej nowelizacji nie określono liczby dni, na które zawieszenie następuje. Ze względu na treść art. 15zzr w ówczesnym brzmieniu, tj. że wznowienie biegu terminów (...) zawieszonych miało mieć miejsce dopiero po ustaniu stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, brak było w ustawie wskazania konkretnego, liczonego w dniach terminu, na który nastąpiło zawieszenie biegu terminów. Uregulowania zawarte w tym samym art. 57 § 1 k.p.a. należało natomiast wziąć pod uwagę przy obliczaniu terminu, w którym nastąpiło wznowienie biegu terminów, pomimo, że stan epidemii jeszcze nie ustał i nie został odwołany.
2. Ustawa zmieniająca z 31 marca 2020r. weszła w życie w tym dniu, a więc w tym dniu wprowadzony został przepis art. 15zzr ust. 1, dlatego od tej daty należy liczyć początek biegu zawieszenia terminów przewidzianych w tym przepisie.
3. Ustawa zmieniająca z 14 maja 2020 r. zmieniła powyższy stan rzeczy o tyle, że w myśl art. 46 pkt. 20 tej ustawy uchylono art. 15zzr ustawy covidowej wprowadzając jednocześnie przepis art. 68, zgodnie z którym terminy zawieszone w dniu 31 marca 2020 r. rozpoczęły bieg po siedmiu dniach, tj. 25 maja 2020 r., (poniedziałek), a nie jak błędnie wywiodły organy obu instancji, w niedzielę 24 maja 2020 r.
4. Zdaniem skarżącej, dzień 16 maja 2020 r., tj. dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej z 14 maja 2020r. nie ma przy tym wpływu na sposób obliczenia czasu, w którym bieg terminu do złożenia wniosku pozostawał zawieszony, a więc nie wpływał także na rozpoczęcie jego biegu. Zgodnie bowiem z art. 76 tej ustawy zmieniającej - "ustawa (nowelizująca) wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z wyjątkiem" (...) przypadków wymienionych w pkt 1 do 10 tego przepisu. W pkt 8., odnoszącym się do zmian wprowadzonych w art. 46, nie przewidziano przy tym innej daty wejścia w życie w odniesieniu do pkt 20, w myśl którego uchylony został art. 15zzr covidowej. W tym stanie rzeczy art. 46 pkt. 20 oraz art. 68 ustawy zmieniającej z 14 maja 2020r. weszły w życie w dniu 16 maja 2020r. Bieg terminów nie uległby jednak wznowieniu, gdyby ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie przepisu szczególnego, tj. art. 68 tej ustawy.
5. Zdaniem skarżącej, termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości nie mógł ponownie rozpocząć biegu w dniu 24 maja 2020 r., ponieważ pozostawałoby to w sprzeczności z art. 57 § 4 k.p.a., skoro siedmiodniowy termin liczony zgodnie z art. 68 ustawy zmieniającej z 14 maja 2020r. miałby się kończyć w niedzielę. Okoliczność, że w poprzednim stanie prawnym, przed wejściem w życie omawianych przepisów szczególnych, termin do złożenia wniosku miał upłynąć 14 maja 2020r. nie ma więc znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Termin ten, w stanie prawnym obowiązującym okresie zawieszenia biegu terminów, nie upłynął, a zawieszenie jego biegu nastąpiło 45 dni wcześniej. Termin do złożenia wniosku nie biegł także w okresie od dnia 14 maja 2020 r. do dnia 25 maja 2020 r. włącznie.
6. Skoro bowiem w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z 31 marca 2020r. do upływu terminu brakowało 45 dni, a od tego dnia do momentu wznowienia biegu terminów upłynęło kolejnych 11 dni (od 15 maja 2020 r. do 25 maja 2020 r. włącznie), to również ten czas powinien być brany pod uwagę, jako że w tym czasie terminy wymienione w powyższym przepisie w dalszym ciągu nie biegły i nie miały biec aż do momentu odwołania stanu epidemii względnie stanu zagrożenia epidemicznego. Ponadto, przepis art. 68 ustawy zmieniającej z 14 maja 2020r. zmienił podstawową zasadę przyjętą wcześniej, że bieg terminów określonych w art. 15zzr ustawy covidowej zostanie wznowiony dopiero po ustaniu stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, przy czym stan epidemii nie został odwołany. W tej sytuacji należało przy ustalaniu daty wznowienia biegu terminu, zastosować art. 57 § 1 k.p.a. i w konsekwencji uznać, że początkiem wznowienia biegu terminów określonych w art. 15zzr ustawy cowidowej był dzień 26 maja 2020 roku.
W świetle powyższego - wbrew stanowisku organów obu instancji - okres zawieszenia biegu terminów określonych w art. 15zzr ust. 1 ustawy cowidowej wyniósł łącznie 56 dni, a więc termin do złożenia wniosku przez skarżącą upłynął później, niż zostało to przyjęte przez organy.
Ponadto skarżąca podniosła, że organ nie ustalił wszystkich stron postępowania, tj. osób, którym przysługuje prawo ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (spadkobiercom byłych właścicieli spornej nieruchomości) i nie zapewnił im udziału w postępowaniu, pomimo tego, że skarżąca wskazała ich adresy organowi jeszcze przed doręczeniem jej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącej, stronami w niniejszej sprawie są także osoby, na których rzecz złożony został wniosek o zwrot.
Powyższe ma też - zdaniem skarżącej - znaczenie przy stosowaniu art. 15zzs ust. 3 ustawy cowidowej, który wprowadza możliwość zarządzenia przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Odstępstwo od przeprowadzenia rozprawy może mieć więc miejsce jedynie wówczas, gdy jej przeprowadzenie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i jednocześnie nie można przeprowadzić tzw. rozprawy zdalnej, obie przesłanki odstąpienia od rozpoznania sprawy na rozprawie powinny przy tym wystąpić łącznie. W niniejszej sprawie, z uwagi na niepowiadomienie innych osób o wszczęciu postępowania, nawet gdyby została ona przeprowadzona bezpośrednio, w rozprawie brać będzie udział wyłącznie pełnomocnik strony skarżącej, który nadto dysponuje możliwościami zdalnego udziału w tym posiedzeniu, gdyby wyłącznie takie rozwiązanie okazało się możliwe.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61 a k.p.a. ze względu na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości po upływie zawitego materialnego terminu. Termin ten został określony w art. 136 ust. 7 u.g.n., zgodnie z którym - Uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2.
Przepis ten został dodany do u.g.n ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (powoływaną wyżej jako ustawa zmieniająca u.g.n.), która weszła w życie 14 maja 2019r.
Jednocześnie w art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy przewidziano, że - W przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. 2. Przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w ań. 114 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1.
W rozpatrywanej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z 7 grudnia 1989r., a więc 20 lat od tej daty upłynęło z dniem 7 grudnia 2019r., jednak z woli ustawodawcy termin ten został wydłużony o 12 miesięcy licząc od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej u.g.n tj. od 14 maja 2019r. Termin ten (12 miesięcy) powinien był więc skończyć się w dniu 14 maja 2020r.
Jednak w związku z wprowadzonymi kolejno - stanem zagrożenia epidemicznego i następnie stanem epidemii, bieg tego terminu był przez pewien okres zawieszony.
Z dniem 8 marca weszła w życie ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (powoływana wyżej jako ustawa cowidowa), do której następnie w dniu 31 marca 2020r. (ustawą zmieniającą z 31 marca 2020r.) został dodany przepis art. 15 zzr. Zgodnie z tym przepisem -
1. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem,
2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
3) przedawnienia,
4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
- nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Oznacza to, że 12 miesięczny termin na złożenie wniosku o zwrot spornej nieruchomości, który biegł od 14 maja 2019r., został zawieszony z dniem 31 marca 2020r. - do tego czasu upłynęło więc już 10 miesięcy (14 marca 2020r.) i 17 dni. Skarżącej pozostawał zatem - w związku ze stanem epidemii - jeszcze 1 miesiąc i 14 dni (przyjmując założenie, którym powinien kierować się organ - stosownie do zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony art. 7a § 1 k.p.a. - że miesiąc obejmuje okres 31 dni) na złożenie wniosku o zwrot.
Następnie jednak ustawodawca wprowadził kolejną ustawę zmieniającą tj. ustawę z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, która weszła w życie 16 maja 2020r. (powoływana wyżej jako ustawa zmieniająca z 14 maja 2020r.).
Zgodnie z art. 46 pkt 20 tej ustawy - W ustawie cowidowej wprowadza się następujące zmiany: " uchyla się art. 15zzr i art. 15zzs". Jednocześnie w art. 68 ust. 2 ustawy zmieniającej z 14 maja 2020r. przewidziano, że Terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zaś zgodnie z art. 68 ust. 7 tej ustawy - Terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w ań. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 1 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Skoro więc ustawa zmieniająca z 14 maja 2020r. weszła wżycie z dniem 16 maja 2020r. (sobota), to 7-dniowy termin upływał z dniem 23 maja 2020r. (sobota) - bieg terminu do złożenia wniosku o zwrot zaczynał więc biec ponownie (dalej) w niedzielę w dniu 24 maja 2020r. Mając na uwadze, że upłynęło już skarżącej z dniem 31 marca 2020r. z tego 12 - miesięcznego terminu -10 miesięcy i 17 dni, to od dnia 24 maja 2020r. skarżąca miała jeszcze 1 miesiąc i 14 dni na złożenie wniosku o zwrot. Kolejny miesiąc upłynął z dniem 24 czerwca 2020r., a kolejne 14 dni upłynęły z dniem 8 lipca 2020r. Dzień 8 lipca 2020r. był więc ostatnim dniem, w którym skarżąca miała prawo skutecznie złożyć wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Z akt wynika, że skarżąca nadała wniosek w dniu 10 lipca 2020r. (data stempla pocztowego), a wpłynął on do organu 13 lipca 2020r. - oba te zdarzenia miały miejsce już po ustawowym, zawitym terminie, a więc w dacie, kiedy roszczenie jej nie przysługiwało.
Oznacza to, że organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., gdyż oczywiste stało się, że wobec wygaśnięcia roszczenia na skutek upływu terminu do złożenia wniosku o zwrot, takie roszczenie skarżącej wygasło.
Nie są trafne zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 15 zzr ustawy covidowej dodanego ustawą zmieniającą z 31 marca 2020r. oraz art.57 § 1 i 4 k.p.a.
Skarżąca podnosi, że przepis art. 15 zzr ustawy covidowej stanowił, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego (...) nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zdaniem skarżącej, zawieszenie podyktowane było stanem zagrożenia epidemicznego, a następnie stanem epidemii i trwało aż do zakończenia tego stanu. Nie sposób odmówić racji skarżącej, jednak wolę swoją ustawodawca zmodyfikował kolejną ustawą zmieniającą z 14 maja 2020r., która weszła w życie z dniem 16 maja 2020r. Jak wyżej wskazano, w art. 46 pkt 20 tej ustawy - ustawodawcy uchylił przepis art. 15zzr w całości, i odmiennie uregulował zasady biegu terminów w sprawach administracyjnych. W przepisie art. 68 ust. 2 tej ustawy jasno określił, że terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wprowadzając ten przepis, ustawodawca jednoznacznie odstąpił od pierwotnego zamysłu, by bieg terminów administracyjnych był zawieszony przez cały czas aż do ustania stanu epidemii, przewidując, że terminy prawa administracyjnego procesowego i materialnego, które uległy zawieszeniu i nie biegły od 31 marca 2020r. (od wejścia w życie art. 15 zzr ustawy cowidowej), jeszcze tylko przez siedem dni licząc od daty wejścia w życie ustawy zmieniającej z 14 maja 2020r. tj. od 16 maja 2020r. podlegają zawieszeniu - z wyraźnej woli ustawodawcy - po tym terminie zaczynały biec ponownie.
Skarżąca wskazuje, że początek biegu zawieszenia należy liczyć od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z 31 marca 2020r. tj. od 31 marca 2020r. - zauważyć należy, że organy obu instancji również zajęły takie stanowisko.
Natomiast skarżąca błędnie podnosi, że w świetle przytoczonych przepisów, ponowny bieg terminów nastąpił w dniu 25 maja 2020r.(poniedziałek), a nie 24 maja 2020r. (niedziela). Skarżąca w tym zakresie niezasadnie odwołuje się do treści art. 57 § 4 k.p.a. zgodnie z którym - Jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Zauważyć należy, że przepis art. 57 § 4 k.p.a. dotyczy ostatniego dnia terminu, natomiast w art. 68 ust. 2 ustawy zmieniającej z 14 maja 2020r. nie ma mowy o końcu terminu do złożenia wniosku o zwrot, lecz o końcu terminu okresu zawieszenia - termin zawieszenia został wydłużony o 7 dni licząc od niedzieli 17 maja, tj. do 24 maja (niedziela); nie pozostaje więc on w sprzeczności z art. 57 § 4 k.p.a., choć faktycznie skraca się bieg terminu do dokonania czynności o 1 dzień (niedzielę), nie jest to jednak ostatni dzień terminu na dokonanie czynności (np. złożenie wniosku o zwrot).
Całkowicie błędnie skarżąca utożsamia okres zawieszenia biegu 12 miesięcznego terminu do złożenia wniosku z pozostałą (po okresie zawieszenia) częścią tego terminu. Skarżąca stwierdza mianowicie: "Okoliczność, że w poprzednim stanie prawnym, przed wejściem w życie omawianych przepisów szczególnych, termin do złożenia wniosku miał upłynąć 14 maja 2020 roku, nie ma więc znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Termin ten, w stanie prawnym obowiązującym okresie zawieszenia biegu terminów nie upłynął, a zawieszenie jego biegu nastąpiło 45 dni wcześniej. Termin do złożenia wniosku nie biegł także w okresie od dnia 14 maja 2020 r. do dnia 25 maja 2020 r. włącznie, z przyczyn opisanych poniżej. (...) Skoro w dniu wejścia w życie pierwszej nowelizacji ustawy z dnia 2 marca 2020 r. do upływu terminu brakowało 45 dni, a od tego dnia do momentu wznowienia biegu terminów upłynęło kolejnych 11 dni, (od dnia 15 maja 2020 r. do dnia 25 maja 2020 r. włącznie) (...)Nie ulega zatem wątpliwości, że - wbrew stanowisku organu I instancji oraz organu odwoławczego - okres zawieszenia biegu terminów określonych w art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., wyniósł łącznie 56 dni. Tym samym termin do złożenia wniosku w sprawie wyżej oznaczonej upłynął później niż zostało to przyjęte przez Starostę [...], który odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie przez Wojewodę, jako organ II instancji."
To, że okres zawieszenia wynosił - zdaniem skarżącej - 56 dni (faktycznie 54), nie oznacza, że tyle właśnie dni pozostawało jeszcze skarżącej na złożenie wniosku o zwrot po zakończeniu (ustawowego) okresu zawieszenia. Zawieszenie biegu terminu polega na tym, że przestaje on przez pewien (ustawowo określony) okres biec, a następnie biegnie dalej aż do całkowitego upływu bądź skutecznego przerwania. To, ile czasu (jaka część terminu) pozostaje stronie po ustaniu okresu [y zawieszenia, zależy od tego, ile już tego terminu (jaka jego część) upłynęłla przed zawieszeniem, a nie od tego, jak długo termin był zawieszony (w instytucji zawieszenia nie chodzi o przedłużenie terminu o jakiś okres zawieszenia, gdyby tak było, to np. ustawowy 12 miesięczny termin przy np. 1,5 rocznym okresie zawieszenia faktycznie mógłby być znacznie dłuższy). W niniejszej sprawie skarżąca miała 12 miesięcy na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości licząc od 14 maja 2019r. (stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej u.g.n.) - część tego terminu upłynęła przed zawieszeniem tj. przed 31 marca 2020r., a pozostała z tych 12 miesięcy część terminu, biegła dalej od dnia 24 maja 2020r. W dniu 31 marca 2020r. upłynęło 10 miesięcy i 17 dni z 12 miesięcy, zaś od 24 maja 2020r. zaczęła biec pozostała część tego terminu, a więc 1 miesiąc i 14 dni, które upłynęły w dniu 7 lipca 2020r.
Wbrew zarzutom, w tej sytuacji organ nie był obowiązany do ustalania pozostałych współwłaścicieli (ich spadkobierców) wywłaszczonej nieruchomości, którzy wniosku o zwrot nie złożyli. Obowiązek ustalenia stron postępowania administracyjnego powstaje dopiero po wszczęciu postępowania, natomiast w niniejszej sprawie organ postępowania nie wszczął.
Jednocześnie należy stwierdzić, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., SK 26/14 zmienione zostały zasady dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez kilku współwłaścicieli - pierwotnie wniosek o zwrot powinien pochodzić od nich wszystkich, nie było możliwe prowadzenie postępowania bez wniosku wszystkich byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości o jej zwrot. W orzecznictwie ugruntowany był pogląd, że wniosek o zwrot nieruchomości muszą złożyć wszyscy poprzedni współwłaściciele, względnie wszyscy spadkobiercy poprzedniego właściciela lub współwłaścicieli (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r., IV SA 2217/98, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2005 r., I SA/Wa 1371/04, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r., IV SA 2217/98). Złożenie wniosku jedynie przez część spadkobierców (lub część współwłaścicieli) wykluczało możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Następnie TK we wskazanym wyroku z 14 lipca 2015 r., SK 26/14 stwierdził, że "art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W motywach tego wyroku TK wskazywał, że "konieczne jest przyznanie samodzielnej legitymacji procesowej w postępowaniu zwrotowym każdemu z byłych współwłaścicieli nieruchomości (spadkobiercy), tak aby mogli oni w sposób autonomiczny dochodzić swoich roszczeń niezależnie od stanowiska pozostałych uprawnionych. (...) Należy w postępowaniu zwrotowym zapewnić także prawa tym osobom, które z różnych powodów nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot udziału w nieruchomości, a są do tego uprawnione. Istotne jest przy tym, że odpowiedzialność za poinformowanie tych osób o możliwości przyłączenia się do toczącego się postępowania zwrotowego oraz uzyskania ich ostatecznego stanowiska powinna spoczywać na organach, ponieważ to one (a nie wnioskodawca) są zobowiązane do naprawienia skutków nieprawidłowego wywłaszczenia." Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, "restytucja współwłasności odjętej w sposób sprzeczny z prawem powinna - co do zasady - polegać na równoczesnym zwrocie w jednym postępowaniu wszystkich udziałów w wywłaszczonej nieruchomości byłym współwłaścicielom (ich spadkobiercom). Jeżeli jednak w danym stanie faktycznym jest to niemożliwe albo nadmiernie utrudnione, ustawa powinna przewidywać zwrot wywłaszczonych udziałów tym uprawnionym, którzy tego zażądają". W wyniku tego wyroku - od dnia 14 maja 2019 r. przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. ma nową treść (nadaną ustawą zmieniającą u.g.n.) - w aktualnym brzmieniu przepis ten przewiduje możliwość zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości na wniosek jednego z kilku spadkobierców wywłaszczonego właściciela. Obecnie każdy ze współwłaścicieli ma odrębną legitymację procesową do zgłoszenia żądania o zwrot udziału, niezależnie od takiego żądania pozostałych współwłaścicieli. W związku z tym, każdy z nich ma prawo złożyć taki wniosek w terminie określonym w art. 136 ust. 7 u.g.n.
W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek we własnym imieniu, a nie jako pełnomocnik pozostałych współwłaścicieli spornej nieruchomości. Organ miał obowiązek dokonać kontroli formalnej tego wniosku i oceny, czy nie zachodzą przeszkody do wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61 a k.p.a. Na tym etapie nie powstał obowiązek dokonania zawiadomienia wskazanych przez skarżącą pozostałych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca realizowała własne roszczenie o zwrot, które ze względu na upływ terminów okazało się niedopuszczalne. Nie można zatem doszukiwać się interesu prawego pozostałych współwłaścicieli (spadkobierców), skoro nie wystąpili oni z własnymi roszczeniami o zwrot (przysługującego im udziału) w wywłaszczonej nieruchomości, a tylko w takim przypadku każdy z nich miałby swoją legitymację procesową i tylko wówczas musiałby być adresatem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że nie zostały naruszone art. 7, 7a, 8, 9 i 10 § 1, a w konsekwencji także art. 64 a § 1 k.p.a., a zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Przepis art. 61 a k.p.a. w § 1 k.p.a. określa bowiem dwie przesłanki, które powodują, iż postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte. Po pierwsze, gdy podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną, po drugie zaś, jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, że przyczyny, o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Do takich okoliczności należy złożenie wniosku o wszczęcie postępowania po upływie terminu materialnoprawnego, który nie może być przywrócony, (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 18 czerwca 2021 r" II SA/GI 167/21).
Sąd oddalił zatem skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz.2325 ze zm.).
Sąd nie uwzględnił przy tym wniosku pełnomocnika skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 cyt. ustawy z uwagi na to, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie. Argumentacja skarżącej dotycząca możliwości rozpatrywania spraw na posiedzeniu niejawnym na podstawie przepisów ustawy cowidowej nie ma więc znaczenia.