II SA/Lu 349/04

II SA/Lu 349/04 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2004-11-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /sprawozdawca/
Maciej Kierek /przewodniczący/
Wiesława Achrymowicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art.28 ust.1, art.37
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.125 par.1, art.145 par.1 ust.1 lit.c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski (spr.), Protokolant referent Beata Basak, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2004r sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. P. kwotę 500/pięćset/złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r znak : [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił nakazania rozbiórki ogrodzenia wybudowanego przez S. H. pomiędzy działkami 1526 i 1528 położonych przy ulicy N. w S. W toku postępowania ustalono, iż powyższe ogrodzenie ma długość 3,9 m , zbudowane jest z siatki na cokole betonowym o grubości 20 cm i wysokości 1,2m. Ogrodzenie od strony S.H. wystaje ponad teren ok.30 cm, natomiast od strony sąsiednich nieruchomości , której właścicielami są S. i K. P. ponad 1,25m. Ogrodzenie zostało wybudowane w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ uznał jednak, iż jego istnienie nie jest sprzeciw z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, a ponadto nie pogarsza warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie narusza zatem art.37 ust.1 powołanej ustawy. Organ podkreślił, iż ogrodzenie nie powoduje odprowadzania wód opadowych na budynek gospodarczy usytuowany na sąsiedniej nieruchomości K.G. , gdyż teren ukształtowany jest ze spadkiem na długości ok.9 m na działkę S. H. Nie jest to też jego zdaniem mur oporowy , ale ogrodzenie.
Po rozpoznania odwołania K. G. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję w całości i nakazał S. H. dokonania rozbiórki omawianego muru oporowego wraz z ogrodzeniem. W motywach rozstrzygnięcia podano, iż na podstawie przeprowadzonych oględzin stwierdzono ukształtowanie działek stron ze spadkiem od strony S. H. w stronę działek K. G. i K. i S. P. Ogrodzenie z murem usytuowane jest pomiędzy budynkami w granicy działek pp. H. i P. , przy czym od strony wschodniej przylega do ściany szczytowej budynku gospodarczego K. G. Mur ten przenosi napór ziemi znajdującej się przy nim o wysokości 125 – 25 = 100 cm, spełniając tym samym funkcję muru oporowego, będąc jednocześnie fundamentem pod ogrodzenie. Stwierdzono ponadto, iż wody opadowe z działki S.H. usytuowanej powyżej działki K.G. , po wybudowaniu spornego muru z ogrodzeniem- nie są odprowadzane na teren sąsiedniej nieruchomości, ale zbierają się przy granicy działki K. G. i pp. P. .Budynek na działce nr.1525 posiada izolacje pionową i nie posiada oznak zawilgocenia, natomiast budynek K. G. nie posiada tej izolacji i występuje zawilgocenie murów poniżej izolacji poziomej. Organ nadzoru budowlanego uznał, iż poprzez wykonanie muru oporowego wraz z ogrodzeniem nastąpiło naruszenie naturalnego spływu wód opadowych co spowodowało niebezpieczeństwa dla mienia oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Tym samym naruszony został art.37 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego z 1974 r. Realizacja takiej inwestycji wymagała rozwiązań projektowych zapewniających bezpieczeństwo użytkowania sąsiadujących ze sobą działek budowlanych jak i objektów budowlanych usytuowanych bezpośrednio w granicy działek. Zdaniem organu administracji sprawa nieodpowiedniego stanu technicznego budynku gospodarczego K. G. ( zawilgocenia murów poniżej izolacji poziomej ) powinna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu administracyjnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , którą złożyła K. P. , zakwestionowano stanowisko organu odwoławczego, dowodząc , iż istnienie ogrodzenia nie jest sprzeczne z przepisami o planowaniu przestrzennym, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz nie pogarsza warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Wysokość ogrodzenia była skutkiem zmniejszania spadku jej działki oraz obsypywania się ziemi z sąsiedniej działki S.H. , a także spływu dużej ilości wód opadowych przy dużych zlewach. Ściany budynku mieszkalnego były zawilgocone i zamulane ziemią. Podkreśliła, iż ogrodzenie nie stanowi muru oporowego, ponieważ nie odpowiada wymiarami i nie posiada żadnego zbrojenia. Jest nieszczelny, popękany i w czasie dużych zlew wody opadowe spływają w naroże jej działki w granicy z p. W. , gdzie znajduje się otwór i spływają na jej działkę, lecz powoli. Zaprzeczyła, aby wody opadowe gromadziły się pod budynkiem gospodarczym K. G. Wyraziła przypuszczenie, iż powodem jego zawilgocenia jest brak izolacji pionowej i odsłonięte fundamenty , co spowodowane jest brakiem opaski odwadniającej.. Mimo bowiem, iż budynek stoi na terenie spadkowym nie został w jakikolwiek sposób zabezpieczony. Wszyscy pozostali właściciele budynków na tym terenie odpowiednio je zabezpieczyli i wody opadowe nikomu nie przeszkadzają.
Wywody skarżącej poparł w piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2004 r pełnomocnik skarżącej . Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów art.7, 75 § 1, 80, 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, który wypowiedziałby się w przedmiocie charakteru spornego ogrodzenia i jego wpływu na budynek gospodarczy , a w konsekwencji możliwością zastosowania przepisów art.37 ust.1 pkt. 2 prawa budowlanego z 1974 r oraz nie wskazanie przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom K. P. i S.H. co do charakteru ogrodzenia i braku jego niekorzystnego oddziaływania na wzmiankowany budynek gospodarczy, a ponadto naruszenie prawa materialnego poprzez nie rozważenia zastosowania art.40 prawa budowlanego z 1974 r wnosił o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania karnego prowadzonego przed Sądem Grodzkim i postępowania administracyjnego przed Powiatowym inspektorem Nadzoru Budowlanego w sprawie udaremnienia wykonania czynności PINB w przedmiocie wyjaśnienia przyczyn zawilgocenia budynku.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powtórzył swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art.125 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz .U Nr 153, poz.1270 ) sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego , toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Rozstrzygnięcie sprawy zależy od innego toczącego się postępowania wówczas , gdy mające zapaść w tej drugiej sprawie orzeczenie będzie mogło mieć decydujące znaczenie dla orzeczenia w sprawie, w której zawiesza się postępowanie. Trudno upatrywać takiego charakteru w postępowaniach powołanych w skardze. Należy przypomnieć, iż sądy administracyjne z mocy art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz.1269 ) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy administracyjne działają zatem jako sądy kasacyjne, czego konsekwencją jest podejmowanie orzeczenia , które albo otwiera drogę do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, albo utrzymaniem decyzji w mocy , gdy nie jest ona obarczona wadliwościami określonymi w art. 145 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli zatem sąd administracyjny będzie miał do czynienia z zagadnieniem wstępnym, które powinien rozważyć, to będzie ono odnosić się jedynie do takich kwestii, które pozwalają ocenić zgodność lub niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem, będzie to więc zagadnienie wstępne, które można uznać za takie w odniesieniu do przedmiotu postępowania przed sądem, a nie w odniesieniu do samej sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną przez sąd decyzją administracyjną. W tym kontekście nie ma znaczenia dla postępowania sądowoadministracyjnego postępowanie karne przed Sądem Grodzkim dotyczące utrudniania wykonywania czynności przez Inspektora Nadzoru Budowlanego , które w ogóle nie dotyczy przedmiotu sporu, ani postępowanie prowadzone przez tego inspektora w sprawie zawilgocenia budynku już po wydaniu ostatecznej decyzji przez organ odwoławczy. Wniosek w tym zakresie należało zatem oddalić.
Sama skarga jest jednak zasadna. Przekonujące są argumenty skarżącej zmierzające do wykazania naruszenia przepisów postępowania , które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestią podstawową dla rozstrzygnięcia jest bezsporne ustalenie , iż dla zrealizowanej inwestycji niezbędnym było uzyskanie pozwolenia na budowę . Tylko bowiem brak stosownego pozwolenia na budowę może stanowić o orzeczeniu rozbiórki obiektu budowlanego. Wniosek taki jest oczywisty i znajduje oparcie w art.28 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974 r Prawo budowlane ( Dz.U Nr 38, poz.229 ze zmianami ) , stanowiącego , iż roboty budowlane , z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Nakładało to na organy nadzoru budowlanego obowiązek dokładnego wyjaśnienia charakteru i przeznaczenia spornego muru. Zwracał na to uwagę Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2002 r (sygn.akt II SA/ Lu 978/01 ), podkreślając, iż nie można przyjąć, że wzniesienie betonowego muru o wysokości 1,25 m było potrzebne li tylko dla mocowania metalowych słupków ogrodzenia. Podkreślić przy tym należy, iż okoliczność ta wymaga wyjaśnienia także wobec treści § 44 ust.1 pkt.3 lit a i c Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego ( Dz.U Nr 8 poz.48 ze zmianami ), wymieniającego obiekty budowlane , których budowa wymaga pozwolenia na budowę. Są to stałe ściany oporowe o wysokości powyżej 1m oraz stałe ogrodzenia od strony dróg ( ulic ) publicznych oraz od innych miejsc publicznych, publicznych także ogrodzenia z cementu jako pełne oraz z kształtowników metalowych i blach lub ze stali budowlanej niezależnie od ich położenia . Nie każda zatem budowa ściany oporowej czy ogrodzenia wymagała pozwolenia na budowę. , ale musiały one spełniać warunki określone w tym przepisie. Nie wyjaśnienie przez organ administracji, czy budowa ogrodzenia w granicy sąsiednich nieruchomości w postaci siatki na słupkach metalowych spełniała te kryteria, nie pozwala dokonać oceny zgodności z prawem podjętej decyzji. Podobnie rzecz ma się z określeniem obiektu budowlanego jako muru oporowego. Żaden przepis powołanego Rozporządzenia nie precyzuje jakie warunki techniczne ma spełniać mur oporowy. Wątpliwości w tej mierze nie usuwają wyjaśnienia stron postępowania , w których sugeruje się za miarodajne dla oceny tego rodzaju muru takie elementy jak jego grubość czy wzmocnienie zbrojeniem . Skoro organy nie były w stanie samodzielnie ustalić tej okoliczności, a skarżący konsekwentnie utrzymywali, odmiennie niż K.G., iż zrealizowany mur jest ogrodzeniem, należało zasięgnąć wiadomości specjalnych poprzez powołanie biegłych. Dopiero w oparciu o nie budzące zastrzeżeń określenie obiektu budowlanego można było podjąć dalsze czynności. Tymczasem organ nadzoru budowlanego bez należytego wyjaśnienia tej okoliczności przyjął, iż wybudowany obiekt budowlany to mur oporowy z ogrodzeniem, dla realizacji którego potrzebne było pozwolenie na budowę.
Na podstawie art.37 ustawy z dnia 24 października 1974 r Prawo budowlane ( Dz.U Nr 38 , poz.229 ze zmianami ) orzeczenie nakazu rozbiórki następuje wówczas , gdy zostanie stwierdzona niezgodność będącego w budowie lub wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy , spowodowanie przez będący w budowie lub wybudowany obiekt budowlany niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz wykazanie , iż będący w budowie lub wybudowany obiekt budowlany znajduje się na terenie , który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Organ odwoławczy wychodząc z założenia, iż na budowę muru niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę zgodnie z art.28 ust.1 prawa budowlanego uznał, iż nakaz jego rozbiórki uzasadnia niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia spowodowane naruszeniem naturalnego spływu wód ( art.37 ust.1 pkt.2 ustawy ). Kwestia ta jednak także nie została należycie wyjaśniona , co pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art.7 oraz 77 § 1 kpa nakładającymi na organy administracji obowiązek dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Dokonując analizy treści art.37 ust.1 pkt. 2 powołanej ustawy Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 marca 1999 r ( sygn. akt III RN 127 / 98 ) wyjaśnił, iż przymusu rozbiórkowego nie uzasadnia samo pogorszenie się warunków użytkowych dla otoczenia, ale musi być ono kwalifikowane cechą niedopuszczalności. Zdaniem Sądu Najwyższego wyrażenie " niedopuszczalne pogorszenie ‘’ należy do kategorii zwrotów ogólnych (niedookreślonych) , których konkretyzacja wymaga oceny wielu elementów dotyczących naruszyciela, przedmiotu naruszenia ( intensywności pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia) , a także pokrzywdzonego naruszeniem otoczenia. Dla wypełnienia tych warunków niezbędnym w sprawie jest zatem ustalenie, czy budowa muru istotnie spowodowała zakłócenie spływu wód opadowych , a w konsekwencji zbieranie się jej pod budynkiem gospodarczym K.G. Stan faktyczny sprawy jest w tym zakresie niejasny , a zebrany materiał dowodowy nie pozbawiony rozbieżności. Dotyczy to nie tylko odmiennych ocen formułowanych przez właścicieli nieruchomości , ale także rożnych stanowisk rozstrzygających sprawę organów nadzoru budowlanego. Skoro skarżący wielokrotnie w toku postępowania wskazywali na naturalny spadek terenu , jako przyczynę spływu wód na nieruchomość K.G. , to okoliczność ta powinna znaleźć odpowiednie miejsce przy ocenie niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia w rozumieniu powołanego przepisu prawa budowlanego spowodowanego właśnie przez budowę spornego muru. Logiczną konsekwencją powyższego uchybienia jest zasadność zarzutu dotyczącego braku odpowiedniego wyjaśnienia związku pomiędzy budową spornego obiektu budowlanego, a zawilgoceniem budynku gospodarczego na nieruchomości K.G. Nie bez znaczenia dla podjęcia rozstrzygnięcia jest podnoszony przez skarżących fakt nie zabezpieczenia budynku odpowiednią izolacją i zaniechanie wykonania opaski odwadniającej, w sytuacji jego posadowienia w miejscu spadku terenu. Nie jest też wyjaśnione , jaki wpływ na zbieranie się wody pod budynkiem może mieć wykopany w jego wnętrzu dół , którego istnienie potwierdza " wniosek "" z dnia 28 maja 1998 r ( str.11 akt ) opisujący go jako zbiornik dla przesączającej się wody opadowej.. Istotnym dla sprawy może być wyjaśnienie powodów dla których nie ulega zamakaniu budynek posadowiony na posesji L.W. , a który przecież także styka się bezpośrednio z omawianym murem. Nie wiadomo, czy powodem tego jest wykonany na ich styku otwór pozwalający na spływ wody , czy też takie usytuowanie terenu , że cały nadmiar wody spływa w stronę K.G.. Może to jednak przemawiać za jego wersją, iż budowa muru bez otworów skutecznie powstrzymała spływ wód opadowych od strony jego budynku , czego konsekwencją jest zawilgocenie murów. Wyjaśnienie także tych kwestii może wymagać stosownej opinii biegłych.
W świetle powyższych uwag nie można podzielić oceny organu odwoławczego, iż sprawa nieodpowiedniego stanu technicznego budynku K.G. powinna być rozważona w odrębnym postępowaniu. Dbałość o właściwe rozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy nakazuje uwzględnić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem ( art.75 kpa ). Jeśli podstawą decyzji było wykazanie , iż wskutek budowy muru nastąpiło wstrzymanie naturalnego spływu wód opadowych , w efekcie czego nastąpiło zamoknięcie ścian budynku , zaniechanie badania jego stanu technicznego jest wadą postępowania organu nadzoru budowlanego. W tej sytuacji poczynione w sprawie ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne. Zarzut ten wykluczają dopiero ustalenia faktyczne dokonane w całokształcie materiału dowodowego ( art.80 kpa ), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący ( art.77 § 1 kpa) , a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści ( art. 7 kpa ).
Z tego względu na podstawie art.145 § 1 1 ust.1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz.1270 ) zaskarżoną decyzję należało uchylić. O nie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art.152 tej ustawy. Koszty zasądzono w oparciu o art.200 cyt. ustawy. Wobec braku stosownego wniosku nie orzeczono o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego .