II SA/Lu 348/25

II SA/Lu 348/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec
Bartłomiej Pastucha /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 418
art. 71 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2024 poz 572
art. 217, art. 219, art. 218 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 15 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi I. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 25 kwietnia 2025 r. znak: SKO.RÓ/40/12/2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Miasta Biłgoraja z dnia 17 marca 2025 r. znak: PTR.6724.4.5.2025.2; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz I. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2025 r. znak: SKO.RÓ/40/12/2025, po rozpatrzeniu zażalenia I. B. (dalej także jako "skarżąca" lub "wnioskodawczyni"), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Biłgoraja z dnia 17 marca 2025 r. znak: PTR.6724.4.5.2025.2 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Wnioskiem z dnia 11 marca 2025 r. I. B. wystąpiła do Burmistrza Miasta Biłgoraja o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek dotyczył zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] ark. 28 w B. (nr ewid. bud. [...]) na budynek mieszkalny.
Postanowieniem z dnia 17 marca 2025 r. organ pierwszej instancji odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wskazał, że objęta wnioskiem działka nr ewid. [...] posiada powierzchnię 774 m2 i jest zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi (nr ewid. [...]) oraz trzema budynkami gospodarczymi (nr ewid. [...]). Zabudowa tworzy siedlisko mieszkalne. Zmiana przeznaczenia obiektu gospodarczego na mieszkalny skutkowałaby docelowo naruszeniem ustaleń w zakresie minimalnej wielkości działki budowlanej, gdyż na jednej działce o powierzchni 774 m2 powstałyby dwa wolnostojące budynki mieszkalne jednorodzinne, zaś w świetle § 65 ust. 5 pkt. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., minimalna powierzchnia wydzielonych działek budowlanych powinna wynosić, w zabudowie wolnostojącej - 700 m2, a w zabudowie bliźniaczej - 500 m2. Aby móc zlokalizować na działce dwa budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej (dwa siedliska mieszkalne) wymagana byłaby wielkość 2 x 500m2, co daje powierzchnię 1000 m2. W świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc możliwe wydzielenie z przedmiotowej działki dwóch działek budowlanych dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z towarzyszącymi im obiektami gospodarczymi czy garażowymi. Zrealizowana zabudowa i jej funkcja (budynki mieszkalne i budynki gospodarcze), w kontekście wielkości działki, wskazują, że ustalenia planu zostały na tej nieruchomości zrealizowane i wyczerpane. Zmiana sposobu użytkowania budynku doprowadziłaby do zlokalizowania na działce dwóch budynków mieszkalnych i dwóch siedlisk, co - w ocenie Burmistrza - nie jest zgodne z postanowieniami planu.
Wnioskodawczyni złożyła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, zarzucając mu naruszenie przepisów uchwały Nr XXXI/276/17 Rady Miasta z dnia 27 września 2017r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. - etap I, poprzez dowolną interpretację postanowień planu odnoszących się do wskaźników i parametrów zabudowy. Skarżąca wskazała, że organ posługuje się pojęciem "siedliska mieszkalnego", które nie zostało zdefiniowane w planie, oraz niezasadnie interpretuje zagadnienie zmiany przeznaczenia budynku w oparciu o przepis § 65 ust. 5 pkt 1 planu, który ustala zasady podziału nieruchomości. Wniosek nie dotyczył natomiast podziału nieruchomości, a w ustaleniach planu nie ma zapisu zakazującego lokalizowania dwóch budynków mieszkalnych na jednej działce budowlanej ani zakazu zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny. Skarżąca podkreśliła, że nie zamierza przeprowadzać rozbudowy budynków na działce, tylko zmienić sposób użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na mieszkalny, co nie doprowadzi do zwiększenia wskaźników i parametrów zabudowy. Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny nie narusza też w żaden sposób ani podstawowego ani dopuszczalnego przeznaczenia terenu określonego w planie.
Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia.
Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. - etap I, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXI/276/17 Rady Miasta z dnia 27 września 2017r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2017 r. poz. 4541, dalej także jako "m.p.z.p." lub "plan miejscowy"), wskazana we wniosku działka znajduje się w terenie oznaczonym symbolem C.2.MN 14, dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz przeznaczenie dopuszczalne: 1) usługi podstawowe wbudowane, 2) w terenach C.2.MN 12 i C.2.MN 13 - usługi wbudowane związane z obsługą turystyczno-rekreacyjną zbiornika B., np. kawiarnie, restauracje, pensjonaty, 3) budynki garażowe, gospodarcze, garażowo-gospodarcze, 4) drogi wewnętrzne, miejsca postojowe, 5) ciągi piesze i ścieżki rowerowe, 6) zieleń izolacyjna, przydomowa itp., 7) sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej (§ 65 ust. 1-3). Przedmiotowa działka jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem gospodarczym, w sposób zgodny z postanowieniami planu miejscowego. Przepis § 65 ust. 4 m.p.z.p. ustala parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, stanowiąc między innymi w pkt 2: intensywność zabudowy - nie więcej niż 0,4 oraz w pkt 3: powierzchnia zabudowy - nie więcej niż 35% w tym łącznie dla budynków garażowych, gospodarczych, garażowo-gospodarczych - nie więcej niż 45 m2, natomiast § 65 ust. 5 m.p.z.p., odnosząc się do podziałów nieruchomości, wskazuje na wymóg zachowania wielkości działki: a) dla zabudowy wolnostojącej: nie mniej niż 700 m2 oraz b) dla zabudowy bliźniaczej: nie mniej niż 500 m2. Przepis § 65 ust. 5 m.p.z.p. dopuszcza więc na przedmiotowym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą tylko na działkach o powierzchni większej lub równej niż 700 m2 oraz bliźniaczą tylko na działkach o powierzchni większej lub równej 500 m2.
Z danych dotyczących działki nr ewid. [...] wynika, że ma ona powierzchnię 774 m2 i jest już zabudowana dwoma budynkami mieszkalnym oraz trzema budynkami gospodarczymi, tworząc jedno siedlisko mieszkalne. Zgodnie z opisanymi wyżej wymaganiami ładu przestrzennego, na działce o powierzchni 774 m2 nie może powstać drugi lub kolejny budynek mieszkalny zarówno wolnostojący, jaki w zabudowie bliźniaczej. Aby na działce mogły funkcjonować dwa budynku mieszkalne z budynkami gospodarczymi powierzchnia działki musiałaby wynosić nie mniej niż 1400 m2 - w przypadku zabudowy wolnostojącej lub 1000 m2 - w przypadku zabudowy bliźniaczej.
Organ drugiej instancji stwierdził, że przepis § 65 ust. 5 m.p.z.p., choć odnosi się bezpośrednio do zasad podziału nieruchomości, ustanawia zarazem zasady kształtowania ładu przestrzennego dla wszystkich nieruchomości, niezależnie od tego, czy podlegają one, czy nie podlegają procedurze podziałowej. Zdaniem Kolegium, przepis ten należy uznać za dyrektywę interpretacyjną odnoszącą się do kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jako elementu ładu przestrzennego, rozumianego szeroko, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."). Plan miejscowy ma więc zastosowanie do wszystkich nieruchomości, w tym do tych, które - jak w rozpatrywanej sprawie - są już zabudowane. Ponadto przepis § 65 ust. 6 m.p.z.p., odnoszący się do zagospodarowania istniejącego przed wejściem w życie planu, nie modyfikuje zasad kształtowania zabudowy na terenach już zagospodarowanych, w opisanym wyżej zakresie, dopuszczając jedynie zachowanie funkcji oraz parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz odstępstwa wynikające tylko ze zmiany konstrukcji dachu. Modyfikacja opisanych wyżej zasad kształtowania ładu przestrzennego dla terenów już zabudowanych nie następuje również w § 5 m.p.z.p., do którego odsyła § 65 ust. 7.
W ocenie organu zażaleniowego, przepis § 65 ust. 5 m.p.z.p. wyraża wolę organu właściwego w sprawach zagospodarowania przestrzennego, aby istniejąca i planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie była ponadnormatywnie zagęszczona, tak aby funkcje terenu mogły być w sposób prawidłowy realizowane. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że uniemożliwia on tworzenie, w terenie oznaczonym symbolem C.2.MN 14, nowej zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej składającej się z jednego budynku mieszkalnego i ewentualnie budynku gospodarczego, w szczególności poprzez przekształcenia i zmiany przeznaczenia budynków już istniejących, na działkach mniejszych niż 700 m2, a tym samym uniemożliwia także tworzenie zabudowy składającej się z dwóch budynków mieszkalnych i budynków gospodarczych na działkach o powierzchni mniejszej niż dwukrotność tego limitu.
Podsumowując organ drugiej instancji wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, ze względu na przedstawioną wyżej interpretację postanowień m.p.z.p., uwagi zawarte w odwołaniu nie mogły zostać uwzględnione. Kolegium uznało, że należy podzielić pogląd organu pierwszej instancji o braku zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania i utrzymać w mocy postanowienie o odmowie wydania stosownego zaświadczenia w tej sprawie.
I. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie uchwały Nr XXXI/276/17 Rady Miasta z dnia 27 września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. - etap I, a w szczególności § 65 ust. 5 ww. uchwały, poprzez jego błędną i rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenia wskazanego planu miejscowego w terenie oznaczonym symbolem C.2.MN14 uniemożliwiają tworzenie (w tym poprzez zmianę przeznaczenia budynku istniejącego) zabudowy składającej się z dwóch budynków mieszkalnych i budynków gospodarczych na działkach mniejszych niż dwukrotność limitu 700 m2, podczas gdy wskazany plan nie wprowadza takiego ograniczenia (§ 65 ust. 5 ww. uchwały dotyczy jedynie podziału nieruchomości), a w konsekwencji naruszenie art. 217 § 2 i art. 218 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a także art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i art. 140 k.c.;
2) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 7a k.p.a., polegające na zaniechaniu przez organ rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wydania wnioskowanego zaświadczenia, co skutkowało niezasadnym ograniczeniem skarżącej uprawnienia do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego;
3) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, pomimo, że Burmistrz Miasta Biłgoraja wydawał odmienne rozstrzygnięcia w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym oraz pomimo, że Starosta Powiatu Biłgorajskiego wydaje pozwolenia na budowę budynków jednorodzinnych na działkach o powierzchni mniejszej niż wskazują zasady dotyczące podziału nieruchomości, określone w ww. uchwale.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta Biłgoraja, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów dołączonych do skargi:
a) decyzji Starosty Biłgorajskiego znak: AB.6740.105.2019 z dnia 26 kwietnia .2019 r., znak: AB.6740.482.2019 z dnia 23 sierpnia 2019 r., znak AB.6740.636.2018 z dnia 7 listopada 2018 r., na okoliczność wydania po dacie podjęcia uchwały Nr XXXI/276/17 Rady Miasta z dnia 27 września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. – etap I, pozwoleń na budowę budynków jednorodzinnych oraz wykonania nadbudowy budynku garażowego ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne, na działkach o powierzchni mniejszej niż wskazują zasady dotyczące podziału nieruchomości, określone w ww. uchwale, a także wydania przez Burmistrza Miasta Biłgoraja zaświadczenia, z którego wynika, iż zgodna jest z ww. miejscowym planem zmiana sposobu użytkowania budynku garażowego na cele mieszkalne, na działce o powierzchni 671 m2, na której istniał już budynek mieszkalny, gdzie plan miejscowy dla lokalizacji wskazanej działki ustalał zasady podziału nieruchomości: dla zabudowy wolnostojącej: nie mniej niż 400 m2;
b) opinii mgr. inż. M. N. z dnia 25 maja 2025 r. na okoliczność zasad związanych z tworzeniem oraz interpretacją planów miejscowych dotyczących wprowadzania ograniczeń ilościowych w zakresie lokalizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach budowlanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że skoro z postanowień m.p.z.p. wynika, iż lokalny prawodawca nie zakazuje lokalizacji dwóch budynków mieszkalnych na jednej działce w terenie oznaczonym symbolem C.2.MN14, to należy uznać, że dopuszczalna jest również zmiana przeznaczenia istniejącego budynku gospodarczego na kolejny budynek mieszkalny. Tym samym nadinterpretacją organów jest stwierdzenie, że ustalenia planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem C.2.MN14 uniemożliwiają tworzenie (w tym poprzez zmianę przeznaczenia budynku istniejącego) zabudowy składającej się z dwóch budynków mieszkalnych i budynków gospodarczych na działkach mniejszych niż dwukrotność limitu 700 m2. Skarżąca podkreśliła, że § 65 ust. 5 m.p.z.p. ustala jedynie zasady podziału nieruchomości, co wprost wynika z jego treści.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.
Postanowieniem z dnia 24 lipca 2025 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek dowodowy skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 25 kwietnia 2025 r. naruszają bowiem prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.
Kontrolowane rozstrzygnięcia zostały wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zgodność zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w B. (nr ewid. bud. [...]), na budynek mieszkalny, z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwały Nr XXXI/276/17 Rady Miasta z dnia 27 września 2017r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. - etap I ("m.p.z.p.", "plan miejscowy").
Przed przystąpieniem do oceny legalności podjętych na skutek powyższego wniosku postanowień, wyjaśnić trzeba, że nie zasługiwał na uwzględnienie zawarty w skardze wniosek dowodowy. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W światle tego unormowania, przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dołączonych do skargi decyzji Starosty Biłgorajskiego oraz zaświadczenia Burmistrza Miasta Biłgoraja, uznać należało za zbędne. Dokumenty te nie dotyczą bowiem przedmiotu niniejszego postępowania i ich treść nie mogła mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego w tej sprawie postanowienia. Również jako zbędne, a nadto niedopuszczalne należało ocenić przeprowadzenie przez Sąd dowodu z przedstawionej przez skarżącą opinii urbanistycznej. Kwestie objęte tą opinią, tj. interpretacja postanowień m.p.z.p. w zakresie zgodności z tym aktem zamierzonej przez skarżącą zmiany sposobu użytkowania budynku, pozostają bowiem przedmiotem oceny Sądu. Ponadto w ramach zakreślonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. ram uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym nie mieści się dowód z opinii biegłego. (por. wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1445/11,; z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1051/06; z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt II OSK 1595/04z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1215/18).
Przechodząc do oceny merytorycznej wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1); osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3).
W myśl zaś art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., a więc gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Przepisem, który wymaga uzyskania przez inwestora zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem miejscowym, jest art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej jako "Pr.bud."). W myśl tego unormowania, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przytoczony przepis wymaga zatem uzyskania przez inwestora urzędowego potwierdzenia, iż planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest zgodna z obowiązującym na danym terenie aktem prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Z art. 218 § 2 k.p.a. wynika, że przed wydaniem zaświadczenia organ administracji może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ma ograniczony zakres, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2527/17). Zakres postępowania przeprowadzanego przez właściwy organ w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, determinuje treść art. 71 ust. 2 pkt. 4 Pr.bud. Z regulacji tej wynika, że organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami planu. Zatem pomimo, iż zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Pr.bud., należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 ust. 2 pkt 1 k.p.a.), to jednak rzeczone zaświadczenie nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż wójt ma stwierdzić w nim o zgodności wskazanego przez wnioskodawcę sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II OSK 46/22). Organ zobowiązany jest do dokonania w ramach tej oceny wykładni postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego (por. wyroki NSA: z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1277/11; z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1358/19).
W ocenie Sądu, organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie dokonały wadliwej wykładni postanowień planu miejscowego, a w konsekwencji wadliwej oceny zgodności z tym aktem planowanej przez skarżącą zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Tym samym organy bezzasadnie odmówiły wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej treści.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ustalenia planów zawierające ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Dokonywana w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ingerencja organów administracji w uprawnienia właścicielskie nie może bowiem skutkować wprowadzeniem ograniczeń, ponad wynikające wyraźnie z jego przepisów (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 565/16). Postanowienia planu miejscowego nie mogą być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05). Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 295/96).
O braku zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem miejscowym można zatem mówić wówczas, gdy inwestycja taka objęta jest wyraźnym ograniczeniem co do form i zasad zagospodarowania danego obszaru, zawartym w planie miejscowym, ewentualnie, gdy planowany sposób użytkowania jest nie do pogodzenia z podstawowym lub dopuszczalnym przeznaczeniem terenu określonym w planie. W ocenie Sądu, żadna z tych sytuacji nie zachodzi w analizowanym przypadku.
W sprawie bezsporne pozostaje, że wskazana we wniosku skarżącej działka nr ewid. [...] w B., na której zlokalizowany jest budynek gospodarczy będący przedmiotem planowanej zmiany sposobu użytkowania, położona jest w obszarze oznaczonym symbolem C.2.MN 14. Przeznaczeniem podstawowym tego obszaru jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (§ 65 ust. 2 m.p.z.p.). Zamierzona przez skarżącą zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, jest zatem zgodna z podstawowym przeznaczeniem terenu C.2.MN 14 określonym w planie miejscowym. Dodać wypada, że dotychczasowa funkcja przedmiotowego budynku odpowiada z kolei przeznaczeniu dopuszczalnemu przewidzianemu § 65 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p. (budynki garażowe, gospodarcze, garażowo-gospodarcze).
Nie kwestionując zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku z przeznaczeniem terenu określonym w planie, organy uznały jednak, iż inwestycja ta - z uwagi na powierzchnię i aktualny stan zagospodarowania działki nr ewid. [...] - jest sprzeczna z § 65 ust. 5 m.p.z.p. Przepis ten ustala zasady podziału nieruchomości, określając w następujący sposób minimalną wielkość wydzielanych działek: a) dla zabudowy wolnostojącej: nie mniej niż 700 m2 oraz b) dla zabudowy bliźniaczej: nie mniej niż 500 m2. W ocenie organów, skoro z regulacji tej wynika, iż minimalna powierzchnia działki wydzielanej pod budynek mieszkalny w zabudowie wolnostojącej winna wynosić 700 m2, to powstanie dwóch takich budynków możliwe jest wyłącznie na działce o powierzchni nie mniejszej niż 1400 m2. Innymi słowy, w świetle interpretacji przyjętej przez organy, w analizowanym obszarze na każdy powstający budynek mieszkalny w zabudowie wolnostojącej winna przypadać działka o powierzchni minimum 700 m2 Tymczasem działka skarżącej ma powierzchnię 774 m2 i obecnie jest zagospodarowania dwoma budynkami mieszkalnymi oraz trzema budynkami gospodarczymi. Z tego względu organy uznały, że wydanie skarżącej żądanego zaświadczenia nie jest możliwe.
Stanowisko organów nie może uzyskać aprobaty z następujących powodów. Przede wszystkim należy zgodzić się ze skarżącą, iż przepis § 65 ust. 5 m.p.z.p., reguluje wyłącznie zasady podziału nieruchomości, co nie jest przedmiotem planowanej przez skarżącą inwestycji, której dotyczy żądane zaświadczenie. Nieuprawnione jest natomiast wywodzenie z treści ww. unormowania dodatkowego ograniczenia co do liczby budynków mieszkalnych na już istniejącej i niepoddawanej podziałowi działce, skoro ograniczenie takie nie zostało wprost w określone w tej regulacji (ani też w żadnym w innym przepisie planu). W świetle przedstawionych wyżej zasad wykładni planu miejscowego, wszelkie ograniczenia co do zasad zagospodarowania terenu nie mogą być na podstawie takiego aktu domniemywane, lecz winny wynikać wprost z jego treści. Na podstawie ustalonej w ww. przepisie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek pod zabudowę wolnostojącą nie można zatem domniemywać maksymalnej liczby budynków na działce już istniejącej - zwłaszcza, że w świetle art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. zasady podziału nieruchomości i zasady zagospodarowania terenu stanowią przedmiot odrębnych elementów planu miejscowego.
Przeszkodą dla powstania na działce skarżącej nowego budynku mieszkalnego wskutek zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, nie mogą być też parametry i wskaźniki zabudowy dla obszaru C.2.MN 14 określone w § 65 ust. 4 m.p.z.p., w tym intensywność zabudowy i maksymalna powierzchnia zabudowy. Należy bowiem zauważyć, że planowana przez skarżącą inwestycja, sprowadzając się do zmiany funkcji już istniejącego budynku, w istocie nie wpłynie na zmianę istniejących dotychczas parametrów zabudowy na działce nr ewid. [...]. Jednocześnie z ustaleń organów wynika, iż aktualny stan zagospodarowania ww. nieruchomości został ukształtowany jeszcze przed wejściem w życie planu miejscowego. Przepis § 65 ust. 6 pkt 2 m.p.z.p. dopuszcza natomiast - w zakresie zagospodarowania istniejącego przed wejściem w życie planu - możliwość zachowania parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych niż określone w planie.
Ubocznie należy zauważyć, że planowana przez skarżącą zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, nie przełoży się także na wzrost intensywności funkcji mieszkaniowej na działce nr ewid. [...], skoro z niekwestionowanych wyjaśnień skarżącej wynika, iż jeden z dwóch dotychczas istniejących na tej nieruchomości budynków mieszkalnych został przeznaczony do rozbiórki, na którą skarżąca uzyskała stosowne pozwolenie (zob. wniosek o wydanie zaświadczenia – k. 3 akt adm.).
Reasumując stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie wadliwie zinterpretowały postanowienia planu miejscowego, w tym zwłaszcza jego § 65 ust. 5, dokonując jego nieuprawnionej – rozszerzającej wykładni, skutkującej nadmiernym ograniczeniem prawa własności skarżącej. W konsekwencji organy błędnie stwierdziły, że planowana przez skarżącą zmiana sposobu użytkowania budynku, nie jest zgodna z ww. aktem. Tym samym organy naruszyły również art. 219 k.p.a., bezzasadnie odmawiając na jego podstawie wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej treści.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej Burmistrz Miasta Biłgoraja będzie związany oceną prawną przedstawioną powyżej, stosownie do art. 153 p.p.s.a.
O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, Sąd orzekł z urzędu, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a.
Powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.