IV SA/PO 983/04

IV SA/Po 983/04 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2006-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Bożena Popowska
Izabela Kucznerowicz
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6321 Zasiłki stałe
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska As. Sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego, Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] maja 2004r. nr [...] /-/I.Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/B.Popowska KB/
Uzasadnienie
sygn. IV SA/Po 983/04
U Z A S A D N I E N I E
Wnioskiem z dnia [...] marca 2004 r. M. W. i W. W. zwrócili się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o przyznanie "stałego zasiłku opiekuńczego" z tytułu niepełnosprawności córki W. W., wymagającej długotrwałej opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zwrócili się jednocześnie z wnioskiem o spłatę zasiłku za okres od dnia [...] marca 2003 r.
Dnia [...] marca 2004 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, w wyniku którego stwierdzono, że rodzina spełnia kryterium dochodowe. Do akt sprawy złożony został wyrok Sądu Rejonowego – Sądu Ubezpieczeń Społecznych w P. z dnia [...] sygn. [...], na mocy którego zmieniono orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] września 2003 r., [...] w ten sposób, iż małoletnia W.W. została zaliczona do osób niepełnosprawnych wymagających długotrwałej opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, przy czym niepełnosprawność ma charakter okresowy i datuje się od dnia [...] marca 2003 r. na trzy lata. W komparycji i sentencji wyroku w wadliwy sposób określono nazwisko Małoletniej i Jej przedstawicieli ustawowych: W. zamiast W.
Dnia [...] kwietnia 2004 r. sporządzona została opinia prawna radcy prawnego, zgodnie z którą, z uwagi na zaistniałą omyłkę pisarską, wyrok nie może być traktowany jako stanowiący podstawę do przyznania świadczeń. W treści opinii stwierdzono, że należy powiadomić matkę małoletniej, by poczyniła starania o sprostowanie błędu w zakresie nazwiska.
Dnia [...] kwietnia 2004 r. matka małoletniej złożyła oświadczenie, iż dnia poprzedniego zwróciła się do Sądu Rejonowego z wnioskiem o sprostowanie.
Dnia [...] maja 2004 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 98/00/1071 ze zm., dalej: kpa) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie o przyznanie M. W. zasiłku stałego ([...]) z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu wskazano, że w wyroku Sądu Rejonowego błędnie oznaczono nazwisko Małoletniej. Nadto, w orzeczeniu tym nie stwierdzono, iż dziecko wymaga systematycznego współdziałania w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Z uwagi na wejście w życie z dniem 1 maja 2004 r. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 64/04/593 ze zm., dalej: nups), która nie przewiduje wypłaty zasiłku stałego przewidzianego w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. Nr 64/98/414 ze zm., dalej: ups), postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe.
Postanowieniem z dnia [...].- sygn. [...]Sąd Rejonowy w P.- Sąd Ubezpieczeń Społecznych sprostował oczywistą omyłkę pisarską w wyroku z dnia [...]., wpisując poprawne brzmienie nazwiska małoletniej W.W. oraz Jej przedstawicieli ustawowych. Odpis tego postanowienia złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej Ojciec Małoletniej dnia [...] maja 2004 r.
Pismem z dnia [...] maja 2004 r. rodzice małoletniej złożyli odwołanie od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, zarzucają organowi działanie polegające na przeciąganiu załatwienia sprawy aż do wejścia w życie zmiany ustawy stanowiącej podstawę wnioskowanego świadczenia.
Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r.- [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że art. 149 i 150 nups nie przewidują możliwości rozpatrzenia przez organ odwoławczy pisma odwoławczego dotyczącego zasiłku stałego.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r. wniesiona została skarga na decyzję organu odwoławczego. W skardze wskazano, że M.W. występowała o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, odpowiadającego dawniejszemu zasiłkowi stałemu. Po złożeniu dokumentów uzyskała informację, że za kilka dni zostanie wydana decyzja. Zarzuciła organowi manipulowanie terminem załatwienia sprawy tak, by wydanie rozstrzygnięcia przeciągnąć do dnia 1 maja 2004 r. Po uzyskaniu sprostowania wyroku uzyskała informację, że konieczne jest zwrócenie się do Sądu o wykładnię wyroku.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wykładnia prawa nie ogranicza się do wykładni danego przepisu (jako wyraźnie wyróżnionej graficznie jednostki redakcyjnej tekstu prawnego- zwykle oznaczonej jako artykuł (bądź jego fragment), ustęp, punkt czy litera; przy czym wyróżnienie punktów czy liter służyć ma w przepisach jedynie wyeksponowaniu szczególnie istotnych fragmentów przepisu- M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W. Pr. 2002, s. 16, 17). Wykładnia prawa zakłada dekodowanie normy prawnej częstokroć z szeregu przepisów, w tym znajdujących się w różnych częściach tego samego aktu prawnego, bądź w kilku aktach prawnych- także różnego rzędu. W doktrynie trafnie wskazuje się, że wykładnią, czyli interpretacją przepisów prawnych, nazywa się operację myślową, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230; M. Zieliński "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i n.).
Realizacja przez sąd administracyjny jego konstytucyjnego zadania – kontroli działalności organów administracji publicznej - wymaga odniesienia się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W przedmiotowej sprawie analiza prowadzi do konkluzji, iż organy administracji publicznej dopuściły się naruszeń przepisów pochodzących z obu tych sfer.
Przede wszystkim odnieść się należy do kwestii materialnoprawnych. Organy obu instancji- przywołując art. 149 i 150 nups- błędnie pominęły przy dekodowaniu materialnoprawnej normy prawnej art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 228/03/2255 ze zm.- dalej uśr). Ustawa o świadczeniach rodzinnych jest sprzężona z nups i prawidłowo dekodowana norma prawna wskazuje na konwersję uprawnień do zasiłku stałego w uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego
( odpowiednio- uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 marca 2005 r.- sygn. P 15/04- OTK-A 3/05/21). Jeżeli zatem Strona wystąpiła z wnioskiem o zasiłek stały pod rządem art. 27 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. Nr 64/98/414 ze zm., to po wejściu w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 228/03/2255 ze zm.) i ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 64/04/593 ze zm.) postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe, bowiem organ jest obowiązany orzec merytorycznie o tym uprawnieniu za czas do dnia 30 kwietnia 2004 r. Intencją ustawodawcy nie było bowiem pozbawienie uprawnionych prawa do zasiłku stałego za czas przed 30 kwietnia 2004 r., lecz zachowanie spójności systemu świadczeń rodzinnych i z pomocy społecznej w okresie po 30 kwietnia 2004 r.
Trafnym jawi się zarzut błędnej wykładni prawa- art. 6b ust. 3 p. 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 123/97/776 ze zm.- dalej: uzr) i art. 27 ust. 1 ups. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego, który odwołuje się do zasady interpretatio cessat in claris (interpretację należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat). W przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, Sąd Najwyższy poddawał go również interpretacji systemowej i funkcjonalnej, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa, bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości. Takie podejście do wykładni prawa znalazło akceptację doktryny ( J.P. Tarno: Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52- 53; E. Smoktunowicz: Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego- kpa, Białystok 1994 s. 18- 51; M. Zieliński "Wykładnia prawa..." W. Pr. 2002 s. 56 wraz z przypisami 18- 20).
W rozpatrywanej sprawie ustawodawca w art. 27 ust. 1 ups - w zakresie istotnym dla wyjaśnienia zagadnienia prawnego, koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - wskazał, że zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym,...a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 p. 7 i 8 urz lub ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności.
Z konstrukcji tego przepisu wynika, że orzeczenie znacznego stopnia niepełnosprawności dziecka stanowi wystarczającą przesłankę przyznania zasiłku stałego ( z punktu widzenia kryterium stanu zdrowia dziecka)- bez potrzeby zawarcia w orzeczeniu powiatowego zespołu wskazań z punktu 7 i 8 ustępu 3 art. 6b urz. Zgodnie z art. 4 ust. 1 urz, do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę mającą naruszoną sprawność organizmu..., wymagającą niezbędnej w celu pełnienia ról społecznych stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W tej sytuacji zawarcie wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (art. 6b ust. 3 p. 7 urz) stanowiłoby w istocie wskazanie przesłanki orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności w rozumieniu art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 urz, który to znaczny stopień niepełnosprawności dziecka stanowi wszak (z punktu widzenia kryterium stanu zdrowia dziecka), odrębną przesłankę orzekania o zasiłku stałym.
W doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowano zasadę dokonywania takiej wykładni przepisów zawartych w aktach prawa hierarchicznie równych, by rezultat wykładni nie służył eliminowaniu jednego z tych aktów, lecz by dekodować normę prawną w oparciu o całokształt przepisów prawa należycie opublikowanych; należy bowiem odrzucić przypuszczenie, by ustawodawca dopuścił istnienie sprzeczności między dwiema normami, wymagającymi współstosowania (postanowienie SN z 17 grudnia 1997- III CZP 47/97). Kierując się zatem ową zasadą, wymienienie w art. 27 ust. 1 ups punktu 7 i 8 ustępu 3 art. 6b urz nie stanowi koniunkcji (w tej sytuacji spójnik "i" użyty został w znaczeniu enumeracyjnym, nie zaś koniunkcyjnym; Z.Ziembiński- op. cit. s. 86), a jedynie wskazuje na możliwość zawarcia wskazania w przypadku orzeczenia wobec dziecka umiarkowanego stopnia niepełnosprawności umiarkowanego bądź lekkiego (art. 3 p. 2 bądź 3 urz) bądź orzeczenia o niepełnosprawności przed ukończeniem 16 roku życia (art. 1 pkt 3 w zw. z art. 4a ust. 1 urz) tylko jednego z tych dwu punktów powołanego ustępu 3 art. 6b urz. Z punktu widzenia poprawności legislacyjnej normodawca winien był wyrazić swą myśl słowem "albo", miast posłużyć się słowem "i", co prowadziłoby do trafnego rezultatu wykładni już na etapie wykładni językowej.
Za dokonaną przez Sąd wykładnią przemawiała także metoda wykładni celowościowej - ustawodawca dążył bowiem do zapewnienia zasiłku stałego osobie, która ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym- przy spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych - jako opiekun dziecka, realizuje jednocześnie zadania określone w art. 6b ust. 3 p. 7 i 8 urz, nie angażując "innej osoby".
Kolejnym zagadnieniem, którego rozstrzygnięcie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, jest kwestia stosunku pomiędzy przepisami ups, a ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 228/03/2255 ze zm., dalej: uśr). Na mocy art. 72 tej ustawy, jej wejście w życie nastąpiło wraz z wejściem w życie nups. Intencją ustawodawcy było takie zreformowanie systemu świadczeń, by nie powstała luka – mianowicie, zgodnie z art. 58 ust. 1 uśr, osoba otrzymująca zasiłek stały na podstawie przepisów o pomocy społecznej do dnia wejścia w życie ustawy w związku z pielęgnacją dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 urz, nabywa prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17, do dnia 31 sierpnia 2005 r., jeśli spełnia warunki określone w dotychczasowych przepisach. Innymi słowy, nie można zarzucić braku wzorca ustawowego, na podstawie którego oceniana winna być sytuacja faktyczna Skarżących, gdyż wolą ustawodawcy, stwierdzenie, że Skarżącej przysługuje prawo do zasiłku stałego stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Organy rozstrzygające w niniejszej sprawie naruszyły również przepisy proceduralne.
Na k. 10 akt administracyjnych zawarte zostało stwierdzenie, iż dnia [...] kwietnia 2004 r. Wnioskodawczyni poinformowana została o konieczności zwrócenia się do Sądu Rejonowego z wnioskiem o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w nazwisku córki. W aktach sprawy brak jest jednak jakiegokolwiek dowodu, na potwierdzenie daty, w której taka informacja została udzielona – w szczególności na k. 11 akt administracyjnych brak jest podpisu Wnioskodawczyni. Co do istoty słuszne było wskazanie przez organ I instancji na konieczność sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej zawartej w orzeczeniu sądowym. Podkreślenia jednak wymaga, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w przypadku, gdy załatwienie sprawy zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ obligatoryjnie zawiesza postępowanie. Jeżeli więc w ocenie organu w przedmiotowej sprawie występowała kwestia o charakterze prejudycjalnym, to obowiązany był do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania i poczynienia kroków stosownie do dyspozycji art. 100 kpa. W ocenie Sądu sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej nie miało charakteru prejudycjalnego. Podkreślenia wymaga bowiem, iż charakter prejudycjalny mają takie zagadnienia prawne, bez których rozstrzygnięcia nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 21 września 2001 r., I SA 2314/00, LEX nr 55746). Instytucja zawieszenia postępowania ma charakter wyjątkowy, stanowi wyłom od zasady ciągłego prowadzenia postępowania administracyjnego, uwzględniającego dyrektywę art. 12 kpa – konstruującego zasadę szybkości i prostoty postępowania. Organ bowiem był w posiadaniu orzeczenia sądowego, które – choć sporządzone zostało z błędem pisarskim – mogło stanowić podstawę do wydania decyzji przez organ administracji publicznej. Z treści tego orzeczenia wynika bowiem bezspornie to, do jakiej decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności się odnosi. Naturalnie przychylić się należy do poglądu, że organ administracji publicznej związany jest ustaleniami zawartymi w prawomocnym wyroku sądowym (A. Wróbel: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 509-510). Jednakże wyrok sądowy stanowi w przedmiotowej sprawie jeden z elementów, który winien być uwzględniony przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej winien był więc na podstawie art. 80 kpa dokonać stosownych ustaleń. Skoro nie budzi wątpliwości, że wyrok ten w wiążący sposób określa sytuację prawną Małoletniej, organ obowiązany był wydać decyzję w sprawie, nie czekając na sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej.
Organy realizujące zadania Państwa w zakresie pomocy społecznej obowiązane są działać w taki sposób, by możliwie najszerzej – w ramach obowiązujących przepisów – dopomagać obywatelom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych. Analiza stanu faktycznego zaistniałego w przedmiotowej sprawie skłania do konkluzji, iż organy administracji publicznej przewlekając ostateczne załatwienie sprawy, naruszyły zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
Z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G.
/-/I.Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/B.Popowska
KB/