II SA/Lu 341/22

II SA/Lu 341/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec /sprawozdawca/
Ewa Ibrom
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 217 § 2; art. 218 § 2; art. 11; art. 6; art. 16; art. 156 § 1; art. 16;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 4 marca 2022 r. nr SKO.41/783/PO/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego prawomocność aktu własności ziemi oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej Kolegium, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu zażalenia A. P. (dalej wnioskodawczyni, skarżąca), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Trzydnik Duży z dnia 19 stycznia 2022 r. odmawiające wydania skarżącej zaświadczenia stwierdzającego prawomocność aktu własności ziemi.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z dnia 23 września 2021 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy Trzydnik Duży (dalej Wójt, organ I instancji) o wydanie zaświadczenia potwierdzającego prawomocność i ostateczność Aktu Własności Ziemi nr Gu.on.451/32-167/74 z dnia 15 lutego 1977 r. (dalej też AWZ, akt własności ziemi), wydanego przez Naczelnika Gminy w Trzydniku. Wnioskodawczym wskazała, iż jest spadkobiercą strony, na rzecz której został wydany przedmiotowy akt własności ziemi. Skarżąca uzasadniała, że akt własności ziemi został wydany na rzecz jej rodziców (M. i S. małż. T.), oraz że wnioskowane zaświadczenie jest jej konieczne do przedłożenia w postępowaniu o dział spadku.
Postanowieniem z dnia 14 października 2021 r. Wójt odmówił wydania skarżącej przedmiotowego zaświadczenia wskazując, że nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi jego wydanie.
Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Kolegium postanowieniem z dnia 24 listopada 2021 r. uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że organ I instancji nie wyczerpał wszelkich możliwości ustalenia, czy przedmiotowy akt własności ziemi stał się ostateczny i w jakie dacie to nastąpiło. Kolegium wskazało, na konieczność przeprowadzenia szerzej zakrojonego postępowania wyjaśniającego z uwagi na specyfikę okoliczności przedmiotowej sprawy, a mianowicie fakt, iż akt własności ziemi został wydany ponad czterdzieści lat temu, a w okresie od jego wydania do dnia zawnioskowania o wydanie zaświadczenia zmieniały się organy, w których dyspozycji znajdowały się akta administracyjne sprawy dotyczącej uwłaszczenia.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji wystąpił do Wojewody Lubelskiego, Sądu Rejonowego Wydział Ksiąg Wieczystych w Kraśniku, Archiwum Państwowego w Lublinie oraz Archiwum Państwowego w Kielcach Odział Sandomierz o udostępnienie kopii uwierzytelnionego dokumentu Aktu Własności Ziemi, nr Gu.on 32-167/74 wraz z dokumentami potwierdzającymi otrzymanie powyższego AWZ oraz o udzielenie informacji czy jest prowadzona księga wieczysta lub zbiór dokumentów dla działek wskazanych w akcie własności ziemi. Po uzyskaniu informacji, postanowieniem z dnia 19 stycznia 2022 r. Wójt odmówił wydania skarżącej zaświadczenia o ostateczności przedmiotowego aktu.
W zażaleniu na powyższe postanowienie wnioskodawczyni zarzucając naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania
administracyjnego ( Dz. U. z 221 r. poz. 735 ze zm., obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), dalej k.p.a. wskazała na nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczenia, w sytuacji, gdy od decyzji jaką jest AWZ nie służy odwołanie i nie jest obecnie dopuszczalne ich administracyjne wzruszenie. Wskazała, że jej rodzice nie wnieśli odwołania od AWZ i nie toczyło się żadne postępowanie mające na celu jego wzruszenie, a na podstawie tego aktu dokonano wpisu do ewidencji gruntów.
Kolegium po rozpatrzeniu zażalenia uznało, iż stanowisko organu I instancji jest prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia ma charakter postępowania uproszczonego. Kolegium podzieliło stanowisko Wójta, że w światłe zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym materiału dowodowego, uzyskanych informacji, nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie czy przedmiotowy akt własności ziemi stał się ostateczny, a jeżeli tak to w jakiej dacie to nastąpiło. W konsekwencji, nie jest możliwe wydanie przez organ administracji publicznej zaświadczenia o powyższej treści. Kolegium wskazało, że z odpowiedzi Wojewody Lubelskiego oraz Archiwum Państwowego w Lublinie i Kielcach wynika, że w swoich zasobach archiwalnych nie posiadają dokumentu aktu własności ziemi wraz z dokumentami potwierdzającymi otrzymanie tego dokumentu. Z odpowiedzi sądu wieczystoksięgowego wynika natomiast, że nie jest prowadzona księga wieczysta ani zbiór dokumentów dla działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie Węglin, a dla nieruchomości nr [...] ujętej w przedmiotowym akcie własności ziemi jest prowadzona księga wieczysta (nr KW [...]), lecz nie jest ona własnością S. T., a do księgi wieczystej nie złożono przedmiotowego aktu własności ziemi. Także w zasobach Starostwa Kraśnickiego nie odnaleziono zwrotnych potwierdzeń odbioru przedmiotowego aktu, ani innych dokumentów z datą i podpisem potwierdzającym jego odbiór.
Organ odwoławczy przypomniał, że wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i 218 § 2 k.p.a. może nastąpić jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności. W niniejszej sprawie nie było to możliwe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca zaskarżając postanowienie Kolegium w całości wniosła o jego uchylenie, jak również o uchylenie postanowienia organu I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ:
- art 2 i art. 7 oraz 64 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art 6 i art. 16 k.p.a. poprzez nieuzasadniona odmowę wydania zaświadczenia, niezgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawa, z naruszeniem zasady ochrony zaufania obywateli do państwa oraz ochrony praw słusznie nabytych i niezgodnie z zasadą praworządności;
- art. 11 k.p.a. przez brak należytego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, wobec ustaleń i wniosków wynikających z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, że wątpliwości jakie istnieją co do ostateczności przedmiotowego AWZ oraz daty w jakiej miałoby to nastąpić nie wynikają z działania stron, lecz są wynikiem niedoskonałości działania organu, wyrażającym się w braku posiadania dokumentów potwierdzających odbiór decyzji uwłaszczeniowej, a którymi to dokumentami organ powinien się legitymować. Skarżąca podniosła, że w konsekwencji doprowadziło do przerzucenia na skarżącą odpowiedzialności za uchybienia w działaniu organu i pozbawiło stronę tytułu własności nieruchomości;
- art 6 i art. 16 k.p.a. w związku z art. 15 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych przez utrzymanie w mocy nieuzasadnionej odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego prawomocność AWZ z dnia 15 lutego 1977 r., podczas gdy od decyzji takiej nie służy już odwołanie i nie jest obecnie dopuszczalne ich administracyjne wzruszenie, a stan faktyczny i prawny zarówno w dacie wydania AWZ, jak i obecnie nie był i nie jest sporny. Nie zostało też wniesione odwołanie od wydanego aktu własności ziemi i nie toczyło się żadne inne postępowanie mające na celu wzruszenie tego aktu. Skarżąca podniosła, że na podstawie przedmiotowego AWZ dokonano wpisów w ewidencji gruntów, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja ta jest decyzją ostateczną i została wydana prawidłowo z zastosowaniem zasady praworządności z art. 6 k.p.a.;
- art 156 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy nieuzasadnionej odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego prawomocność AWZ, podczas gdy nie zaistniała żadna z przesłanek uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji.
- art 7, art. 77 § 1 i art. 126 w zw. z art 107 § 3 w zw. z art 8 i art. 80 oraz art . 217 i art 218 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego zbadania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak rozpatrzenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i jego błędną ocenę, a także nie uwzględnienie okoliczności, że na podstawie przedmiotowego AWZ dokonano wpisów w ewidencji gruntów. Akt ten był więc w obrocie prawnym, nie jest podważona okoliczność wydania tej decyzji, jej uchylenia czy stwierdzenia nieważności, co uzasadnia przyjęcie domniemania, że przedmiotowy AWZ jest decyzją ostateczną.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w spawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa.
Problematykę wydawania zaświadczeń przez organy administracji publicznej regulują przepisy działu VII k.p.a., zawarte w art. 217 – 220. W myśl powołanych przepisów postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia kończy się wydaniem zaświadczenia bądź postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a.). W takim przypadku, jak wynika z art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, przy czym przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić – w koniecznym zakresie – postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).
Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. prowadzone w celu stwierdzenia zasadności wydania zaświadczenia, ze swej istoty ma jedynie pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, albowiem główną rolę w tym zakresie przypisać należy danym z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Co do zasady zatem jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (por. np. wyrok w sprawie sygn. akt: II OSK 2527/17, Lex nr 2494340 i Jaśkowska Małgorzata, komentarz do art. 218 w: Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022). Zatem zawężone do koniecznego zakresu ramy postępowania wyjaśniającego nie czynią zasadnym przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, a wręcz w świetle takiego sformułowania art. 218 § 2 k.p.a jest ono w pełnym zakresie niedozwolone.
Trafnie zatem wskazało Kolegium, że postępowanie w powyższym przedmiocie ma charakter postępowania uproszczonego, w którym – odmiennie aniżeli w ogólnym postępowaniu administracyjnym – przyjęta została przez ustawodawcę ramowa regulacja prawna, charakteryzująca się ograniczonym formalizmem czynności procesowych.
Należy przy tym podkreślić, że jak wynika z akt, uwzględniając specyfikę materii, w jakiej skarżąca ubiegała się o wydanie zaświadczenia, a mianowicie fakt, że Akt Własności Ziemi z dnia 15 lutego 1977 r. był wydany ponad czterdzieści lat temu, i że od jego wydania do dnia zawnioskowania o wydanie zaświadczenia zmieniały się organy, w których dyspozycji znajdowały się akta administracyjne dotyczące uwłaszczenia, organy w niniejszej sprawie wykazały się większym zaangażowaniem w zakresie wyjaśnienia posiadania w swoich zasobach stosownych dokumentów.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem wytycznych Kolegium zawartych w postanowieniu z dnia 24 listopada 2021 r., organ I instancji, a następnie organ odwoławczy stanęły na stanowisku, że nie mogą wydać zaświadczenia o żądanej treści, z uwagi na brak w ich posiadaniu dokumentów uzasadniających wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści. Zdaniem sądu, w realiach niniejszej sprawy, stanowisko organów uznać należy za prawidłowe.
Jak wynika z akt Wójt w pierwszej kolejności wystąpił do Starosty Kraśnickiego o udzielnie stosownych informacji. W odpowiedzi Starostwo Kraśnickie Wydział Geodezji (pismo z dna 6 października 2021 r.) poinformowało, że w aktach uwłaszczeniowych nie odnaleziono zwrotnych potwierdzeń odbioru, ani też dokumentów z datą i podpisem potwierdzających otrzymanie przedmiotowego AWZ. Organ ten poinformował również, że w rejestrze ewidencji gruntów obrębu Węglin gm. Trzydnik Duży w 1978 r. do działek nr: [...] [...], [...], [...], [...] pod pozycją rejestrową nr [...] zostali wpisani M. i S. małż. T. jako własność na podstawie AWZ nr Gu.on 451/32-167/74.
Organ I instancji mając na uwadze powyższą informację i wytyczne Kolegium przeprowadził dalsze postępowanie wyjaśniające, którego efekty nie pozwoliły jednak sprostać żądaniu skarżącej. Jak bowiem wynika z odpowiedzi Wojewody Lubelskiego oraz Archiwum Państwowego w Lublinie i Kielcach organy te w swoich zasobach archiwalnych nie posiadają dokumentu aktu własności ziemi wraz z dokumentami potwierdzającymi jego otrzymanie. Z kolei z odpowiedzi Sądu Rejonowego w Kraśniku V Wydział Ksiąg Wieczystych (pismo z dnia 7 grudnia 2021 r.) wynika, że dla działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie Węglin nie jest prowadzona księga wieczysta ani zbiór dokumentów. Natomiast dla nieruchomości nr [...] ujętej w przedmiotowym akcie własności ziemi jest prowadzona księga wieczysta nr [...], lecz nie jest ona własnością S. T.. We wskazanej księdze nie złożono przedmiotowego AWZ. Jak ustaliło Kolegium przedmiotowa działka stanowi współwłasność E. I. S. i T. Z. (pierwotny wpis na podstawie aktu własności ziemi nr GU.on.451/32-157/74).
Z tych już względów sam wpis w ewidencji gruntów i budynków nie może być okolicznością przesądzającą o ostateczności i prawomocności przedmiotowego AWZ. Podzielić należy stanowisko organu, że z powyższego wynika właśnie, że istnieją istotne wątpliwości co do waloru ostateczności przedmiotowego aktu własności ziemi oraz daty w jakiej miałoby to nastąpić, co nie pozwala na wydanie żądanego przez skarżącą zaświadczenia.
Jeszcze raz przypomnieć należy, że zaświadczenie stanowi akt wiedzy, a nie woli. W konsekwencji, jeżeli organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Nie jest bowiem w stanie potwierdzić faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, wbrew zarzutom skargi, nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych. Brak ten nie obliguje organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego, gdyż jak wskazano, postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych bez potrzeby ich kreowania. Zaświadczenie wydaje się jedynie wtedy, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (por. wyroki w sprawach sygn. akt: II OSK 3157/18, II SA/Ol 503/19, orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Prawidłowości stanowiska organów nie podważa także wskazywana, przez skarżącą okoliczność, iż w świetle regulacji ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (obecnie Dz.U. z 2022, poz. 2329, art. 63 ustawy), od dnia wejścia w życie tej ustawy, czyli od dnia 1 stycznia 1992 r. nie ma prawnej możliwości wzruszania aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1975 r. Nr 16, poz. 91).
Mając zatem na względzie specyfikę postępowania zaświadczeniowego i to, że zaświadczenie z istoty swej może dotyczyć niebudzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencjach organu, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach, to biorąc pod uwagę wynik przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego, zdaniem sądu, organy w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że nie mogą poświadczyć, że Akt Własności Ziemi z dnia 15 lutego 1977 r., nr [...] jest decyzją ostateczną. W okolicznościach niniejsze sprawy nie jest bowiem możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy przedmiotowy akt własności ziemi stał się ostateczny, a jeżeli tak, to w jakiej dacie to nastąpiło.
W ocenie sądu organy administracji obu instancji, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo zastosowały art. 217 i art. 218 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., ani też naruszenia zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 6 k.p.a i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a.). Wszystkie istotne okoliczności zostały w sprawie wyjaśnione i prawidłowo rozważone, w granicach możliwości działania organu, co znalazło wyraz w uzasadnieniach wydanych przez organy rozstrzygnięć. Przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło stwierdzenia nieważności, stąd też zarzut naruszenia art. 156 § 1 k.p.a., jest z oczywistych względów chybiony, podobnie jak zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. Mając na względzie istotę i cel postępowania zaświadczeniowego za nietrafny także należy uznać zarzut naruszenia art. 64 ust.1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym postępowaniu organ nie ustala praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz jego rola sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, w oparciu o posiadane i niebudzące wątpliwości dane.
Mając na względzie powyższe i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., należało skargę oddalić.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Ponadto wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.