II SA/Lu 339/06

II SA/Lu 339/06 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2006-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Leszek Leszczyński
Maciej Kierek
Witold Falczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 110, art. 126, art. 138 par. 2, art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 4 ust. 1 i 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
art. 43 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61 ust. 1 - 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 153, art. 143 par. 1, art. 145 par 1pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2006 r. sprawy ze skargi J. M. i J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Miejskiej Służby Drogowej z dnia [...] nr [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Nr SKO [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. i J. M. na postanowienie Dyrektora Miejskiej Służby Drogowej z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr SD-[...] uzgadniające projekt decyzji Burmistrza Miasta o ustaleniu na wniosek A. M. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych z częścią handlowo-usługową w parterze i budynków garażowo-gospodarczych wraz z urządzeniami na terenie działek nr 98, 348, 99/1 i 349 (ark. mapy nr 31) położonych przy skrzyżowaniu ulicy [...] z ulicą [...] w B. w części dotyczącej działki nr 99/1 przyległej do ulicy [...], dla której zarządcą jest Miejska Służba Drogowa – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W motywach powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje burmistrz po uzgodnieniu z właściwymi organami, w tym z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przepis ten jednoznacznie określa zakres uprawnień zarządcy drogi przy uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Obejmuje on jedynie obszar przyległy do pasa drogowego, drogi pozostającej w zarządzie podmiotu uzgadniającego. Jak wynika z załączonej do akt sprawy analizy warunków zabudowy wymienionych na wstępie działek, sporządzonej na kopii mapy zasadniczej, teren projektowanej inwestycji tylko w części przylega do ulicy [...].
Zgodnie z wyżej powołanym przepisem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zarządca tej drogi jest uprawniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy tylko w części terenu przylegającego do tej ulicy. Przepisy ustawy nie zawierają wymogów, od których spełnienia zależne jest uzgodnienie projektu decyzji przez zarządcę drogi. Podstawą uzgodnienia są więc przepisy szczególne, a mianowicie przepisy o drogach publicznych oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przedmiotem uzgodnienia są wymogi dotyczące linii zabudowy, bezpieczeństwa ruchu oraz ewentualnych zamierzeń inwestycyjnych zarządcy drogi, które mogłyby kolidować z projektowaną inwestycją, dla której ustalone są warunki zabudowy. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy określono linię zabudowy w odległości minimum 8 m od krawędzi jezdni ulicy [...]. Zarządca tej drogi uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy miał więc obowiązek zbadania w pierwszej kolejności czy wymagania przepisów ustawy o drogach publicznych zostały zachowane.
Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) obiekty budowlane przy drogach gminnych na terenie zabudowy miast mogą być sytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ustalenie linii zabudowy w odległości 8 m, jak to określono w projekcie decyzji, nie narusza tego przepisu. Organ uzgadniający nie miał więc podstaw do odmowy uzgodnienia projektu decyzji.
Podniesiony w zażaleniu zarzut dotyczący podległości Dyrektora Miejskiej Służby Drogowej - Burmistrzowi nie znajduje – zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego – oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg gminnych, jaką jest ulica [...], jest Burmistrz. Stosownie do art. 21 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi oraz stosownie do przepisu ust.1a upoważnić pracowników jednostki będącej zarządem drogi do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym wydawania aktów administracyjnych.
W niniejszej sprawie Dyrektor Miejskiej Służby Drogowej działając z upoważnienia Burmistrza działa jako niezależny organ administracji I instancji i dlatego fakt podległości Burmistrzowi nie może w indywidualnej sprawie administracyjnej stanowić podstawy kwestionowania jego rozstrzygnięć, gdyż zażalenie na jego rozstrzygnięcie może być wnoszone tylko do organu wyższego stopnia, a nie do Burmistrza.
J. i J. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie, która to skarga obejmowała również postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2005 r. Nr SKO.[...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych uzgadniające przedmiotowy projekt drogi Burmistrza Miasta w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skarga w części dotyczącej tego ostatniego postanowienia została wyłączona do odrębnego postępowania i toczyła się w sprawie oznaczonej sygn. akt II SA/Lu 340/06.
Obydwu postanowieniom skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 3, art. 110 oraz art. 16 § 1 k.p.a., a także art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego i domagali się ich uchylenia.
W odniesieniu do postanowienia Nr SKO. [...] będącego przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie, skarżący odwołali się do postanowienia SKO z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr SKO. [...] uchylającego wcześniejsze postanowienie Dyrektora Miejskiej Służby Drogowej i stwierdzili, że zobowiązywało ono Burmistrza do opracowania nowego projektu decyzji, a uzgodnienie dokonane po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji było pozbawione podstaw prawnych. Ich zdaniem, Kolegium, będąc związane swoim postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. miało obowiązek uchylenia nowego postanowienia Dyrektora Miejskiej Służby Drogowej. W innym fragmencie uzasadnienia skargi J. i J. M. cytują treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. mówiącego o stwierdzeniu nieważności decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Stwierdzono, że uchylenie postanowienia uzgadniającego nie powoduje konieczności zmiany projektu decyzji o warunkach zabudowy i prowadzenia postępowania w sprawie wydania takiej decyzji od nowa, gdyż żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym takiego obowiązku nie nakłada. Postępowanie uzgadniające, mimo związania z postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ma charakter autonomiczny, gdyż na wydane w nim postanowienie przysługuje zażalenie. Umożliwia to organowi wyższego stopnia sprawowanie nadzoru instancyjnego w całym procesie ustalania warunków zabudowy i eliminowanie nieprawidłowości w postępowaniu uzgadniającym. Taki też charakter miało uchylenie przez Kolegium pierwszego postanowienia uzgadniającego.
Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 oraz art. 110 k.p.a. jest – zdaniem Kolegium – całkowicie chybiony. Uchylenie pierwotnego postanowienia Dyrektora Miejskiej Służby Drogowej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może być uznane jako rozstrzygnięcie ostateczne, ponieważ Kolegium uchylając postanowienie przekazało sprawę właśnie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Odnośnie zarzutu nieuzasadnionego zastosowania art. 16 § 1 k.p.a. podniesiono, że przepis ten nie był podstawą rozstrzygnięcia Kolegium, a został powołany w uzasadnieniu innego postanowienia Kolegium, wyłącznie w celu poinformowania skarżących o podstawowych zasadach postępowania administracyjnego.
Ponadto organ administracji uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 k.c., gdyż przepisów Kodeksu cywilnego nie stosuje się w postępowaniu administracyjnym, a przy tym w niniejszej sprawie nie miało miejsce obejście prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Chybiony jest w szczególności zarzut naruszenia powołanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Unormowanie art. 110 k.p.a. stanowiące o związaniu organu administracji publicznej treścią wydanej przez siebie decyzji oznacza, że organ ów nie może zmienić lub uchylić takiej decyzji. Celem tej zasady jest, aby organ administracji publicznej po dacie doręczenia lub ogłoszenia decyzji administracyjnej stronie nie dokonywał samowolnie i bez wiedzy stron zmian w decyzji należycie doręczonej ani też nie uchylał takiej decyzji (bez szczególnej podstawy prawnej) i zastępował jej innym rozstrzygnięciem. Powyższa zasada z mocy art. 126 k.p.a. ma zastosowanie również w odniesieniu do postanowień.
Nie jest jednakże naruszeniem art. 110 k.p.a. wydanie nowego orzeczenia przez organ I instancji i ewentualnie przez organ II instancji w razie wydania uprzednio w danej sprawie orzeczenia kasacyjnego. Orzeczenie takie uruchamia bowiem ponownie tok instancji i wydanie orzeczenia przynajmniej przez organ I instancji jest obligatoryjne. Jest to oczywiste, skoro przepis art. 138 § 2 k.p.a., stanowiący podstawę orzeczenia kasacyjnego, mówi wprost o ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji.
Sytuacja taka miała miejsce w sprawie niniejszej, gdyż w dniu [...] czerwca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem Nr SKO.[...] uchyliło wcześniejsze postanowienie Dyrektora Miejskiej Służby Drogowej z dnia [...] kwietnia 2005 r. uzgadniające projekt decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium zawarło określoną ocenę prawną i sugestię co do dalszego postępowania w sprawie, jednakże przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują związania organów administracji taką oceną i wskazaniami przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (odmiennie niż to czyni przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., w odniesieniu do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu administracyjnego). Dlatego też niezastosowanie się Dyrektora Miejskiej Służby Drogowej do wskazań zawartych we wspomnianym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2005 r., jak również niezastosowanie się do tych wskazań samego Kolegium w zaskarżonym obecnie postanowieniu, nie może być uznane za naruszenie zasady wyrażonej w art. 110 k.p.a. Tym bardziej nie może ono stanowić o nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
W sprawie niniejszej nie można też mówić o naruszeniu zasady pozainstancyjnej weryfikacji decyzji (postanowień) ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), gdyż zaskarżone postanowienie SKO z dnia [...] września 2005 r. nie wyeliminowało z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2005 r., lecz było orzeczeniem wydanym w ramach uruchomionego przez to ostatnie nowego toku instancji.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 58 § 1 k.c., to – jak trafnie to podnosi odpowiedź na skargę – przepisów Kodeksu cywilnego nie stosuje się w postępowaniu administracyjnym.
W postępowaniu tym przepisy Kodeksu cywilnego mogą być stosowane tylko wówczas, gdy tak stanowi konkretny przepis materialnego prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r. I SA 177/87 opubl. w ONSA 1987, nr 2, poz. 88).
Mimo nietrafności zarzutów podniesionych w skardze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie jak też poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie jak też utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji naruszają przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w części dotyczącej działki Nr 99/1 przyległej do ulicy [...] (droga gminna) powołano się na dyspozycję art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach gminnych na terenach zabudowy miast powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ustalenie linii zabudowy w odległości 8 m od ulicy [...], jak to określono w projekcie uzgadnianej decyzji, nie narusza więc tego przepisu. Jednakże postanowienia organów obu instancji nie analizują prawidłowości usytuowania przedmiotowych obiektów w tym projekcie w aspekcie wskazanego przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., mimo że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazuje to rozporządzenie jako jedną z podstaw uzgodnienia.
Otóż § 4 ust. 1 tego rozporządzenia wprowadza jako zasadę przy wyznaczaniu obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, by stanowiła ona przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ust. 3 cyt. przepisu dotyczy zaś sytuacji, gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.
Ze stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu (...) wynika, że w analizowanym obszarze linia zabudowy od krawędzi jezdni ulicy [...] kształtuje się w odległości 6,0 m do 10,0 m. Skoro zatem istniejąca zabudowa w analizowanym obszarze usytuowana jest w odległości maksymalnej 10 m, to ta wielkość, w świetle powołanego przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia powinna wyznaczać linię zabudowy dla projektowanej inwestycji. § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza wprawdzie inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jednakże pod warunkiem, że wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), czego jednakże w dotychczasowym postępowaniu nie wykazano.
Okoliczności powyższe dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2005 r. uchylającym poprzednie postanowienie Dyrektora Miejskiej Służby Drogowej uzgadniające projekt decyzji. W uzasadnieniu swojego postanowienia Kolegium stwierdziło wówczas, opierając się na zasadach wynikających z przepisów cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, że wyznaczenie linii nowej zabudowy w odległościach wskazanych w projekcie decyzji było nieuprawnione.
Z niewyjaśnionych przyczyn ponownie rozpatrując sprawę Kolegium pominęło omówione wyżej kwestie wynikające z rozporządzenia, aczkolwiek samo rozporządzenie - jak już podniesiono - zostało wymienione, obok ustawy o drogach publicznych, wśród przepisów szczególnych stanowiących podstawę uzgodnienia.
Rozpatrując ponownie sprawę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy organy administracji winny więc szczegółowo rozważyć zgodność projektu z mającymi zastosowanie przepisami szczególnymi uwzględniając poczynione wyżej uwagi.
Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, art. 135, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.