II SA/Lu 334/15

II SA/Lu 334/15 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2015-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Maria Wieczorek-Zalewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 199
art. 61 ust. 4.
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. T. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r. znak: [...] odmówił D. T. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy około 180m˛, wysokości kalenicy do 9 m, z dachem wielospadowym o kącie nachylenia połaci dachowych do 40° oraz budowie dwóch budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 80m˛ każdy oraz wysokości kalenicy do 6m w formie zabudowy zagrodowej, na działce ewidencyjnej nr [...] w P..
Decyzja powyższa została przez organ I instancji wskutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. znak: [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta P. decyzji z dnia [...]., znak: [...] w tej samej sprawie.
W motywach uzasadnienia ponownie wydanej decyzji organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie można zastosować art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ wnioskodawca nie posiada gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie Miasto P., która wynosi 4,09 ha. Ustalono bowiem, że wnioskodawca posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 1,729 ha. Na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalono, że na analizowanym terenie brak zabudowy zagrodowej. Wszystkie budynki objęte zakresem analizy to budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy ok. 5m˛ do ok. 50 m˛, średnio 22m˛.
W związku z powyższym budowa budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy ok.340 m˛, wyklucza uznanie wnioskowanej inwestycji jako kontynuację zabudowy istniejącej na tym obszarze.
Planowane odprowadzanie przez wnioskodawcę ścieków z domu jednorodzinnego i dwóch budynków gospodarczych do szczelnego zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne jest niezgodne z art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. i na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, jakim jest działka nr [...] nie powinno być dopuszczone (nie jest spełniony art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu przestrzennym, dotyczący wystarczającego dla zamierzenia budowlanego projektowanego uzbrojenia terenu).
W odwołaniu od powyższej decyzji D. T. wskazał, że powyższa decyzja narusza: art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, poprzez jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy przepis ten nie dotyczy zabudowy zagrodowej; art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że dla celów ustalenia, czy gospodarstwo rolne skarżącego posiada powierzchnię większą od średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie miasto P., istotne są jedynie grunty położone w tej Gminie, podczas gdy gospodarstwo rolne wnioskodawcy obejmuje również działki gruntu położone rolnego położone poza tą gminą; art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, wbrew treści materiału dowodowego zebranego w sprawie jakoby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie było wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego.
Odwołujący podniósł, że co do zasady ustalanie średniej wielkości gospodarstwa rolnego w danej gminie należy do kompetencji rady gminy i realizowana jest w formie uchwały. Uchwała taka nie tylko podaje średnią wielkość gospodarstwa rolnego w danej gminie na dany rok, ale również określa do jakich celów te dane można wykorzystywać. W ocenie strony dane z Urzędu Statystycznego nie spełniają takich wymogów, a organ nie wyjaśnił dlaczego wybrał takie wielkości z danych statystycznych, które są niekorzystne dla inwestora.
Wskazał także na naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób pobieżny i ograniczony, bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, a także poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania D. T. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wyjaśnił, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie miejskiej P. wynosi 4,09 ha. Jednocześnie Kolegium ustaliło, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie wiejskiej P. wynosi 2,77 ha. Powyższe ustalenia dokonane zostały na podstawie danych statystycznych dotyczących średniej powierzchni gospodarstwa rolnego ogółem dla miasta P. i gminy P. (dane z Powszechnego Spisu Rolnego 2010-wg siedziby gospodarstwa), które są dostępne na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego i są wiążące dla organów orzekających w niniejszej sprawie.
Z akt sprawy wynika, że ustalając wielkość gospodarstwa rolnego wnioskodawcy organ I instancji zsumował powierzchnię działki nr [...] m˛ będącej przedmiotem dzierżawy oraz powierzchnię działek: [...] (14404 m˛), wykazanych w decyzji podatkowej nr [...] z dnia [...] r., co łącznie dało powierzchnię 17290 m˛.
Kolegium zauważyło, że słusznie odwołujący podniósł, że gospodarstwo rolne może obejmować, zarówno działki gruntu rolnego położonego w gminie miejskiej P., jak i działki gruntu rolnego położone w innych gminach, jeżeli stanowią zorganizowaną gospodarczo całość. Jednak działka, na której rolnik zamierza realizować zabudowę siedliskową (zagrodową), stanowiącą zaplecze mieszkalno-gospodarcze gospodarstwa rolnego, winna stanowić część tego gospodarstwa rolnego. Organ wyjaśnił, że działka siedliskowa, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą.
W aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających, że wnioskodawca posiada działki rolne położone w innej gminie niż gmina miejska P., wchodzące w skład jego gospodarstwa rolnego, które przekraczają łącznie ze wskazanymi już działkami powierzchnię 4,09 ha. Także do odwołania nie zostały dołączone dowody potwierdzające taką okoliczność. Zatem – według Kolegium - należy przyjąć, że gospodarstwo rolne wnioskodawcy posiada powierzchnię mniejszą niż 4,09 ha (średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie miejskiej P.), a co za tym idzie w niniejszej sprawie nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W tym stanie faktycznym sprawy należy zastosować przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Stosownie do § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiotowej sprawie – w ocenie organu - sporządzona została prawidłowo.
Zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia została także wyznaczona granica obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. nie mniejszej niż 50 m. Organ odwoławczy wskazał, że trzykrotna szerokość frontu działki nr [...], położonej w południowej części miasta P., ograniczona od północy ulicą Polskiej Organizacji Wojskowej wynosi 210 m. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie było przesłanek do powiększenia obszaru analizowanego, ponieważ z ulicy [...] w P. nie jest dostępna żadna działka zabudowana zabudową zagrodową. Wprawdzie odwołujący się twierdzi, że niedaleko poza granicami wyznaczonego kołnierza (przy ul. [...] tj. przy tej samej, przy której położona jest działka skarżącego) znajduje się budynek mieszkalny, jednak brak jest podstaw, aby z tej przyczyny powiększyć obszar analizowany. Owe niedalekie położenie wynosi bowiem w linii prostej od granic działki nr [...] około 330 m, ponadto jest to budynek mieszkalny, a zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie jest kontynuacją funkcji dla zabudowy zagrodowej. Dlatego powiększenie obszaru analizy do granic wskazanego przez wnioskodawcę budynku nie zmieniłoby nic w niniejszej sprawie.
Kolegium wskazało, że w analizowanym obszarze występują wyłącznie budynki gospodarcze jednokondygnacyjne o dachach płaskich i dwuspadowych oraz altanki znajdujące się na terenie rekreacyjnych ogrodów działkowych (północna część obszaru analizowanego). Wszystkie budynki objęte zakresem analizy to budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy od ok. 5m˛ do ok. 50 m˛, średnio 22 m˛ w obszarze analizowanym. Na pozostałym obszarze analizy dominuje wykorzystanie działek na cele rolnicze. W tej sytuacji należy uznać, że brak jest spełnienia przez wnioskowaną do realizacji inwestycję warunku kontynuacji funkcji (brak zabudowy zagrodowej, na podstawie której możliwe jest określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji).
Z przeprowadzonej analizy wynika także, że na terenie działki nr [...] oraz na całym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek infrastruktury technicznej, umożliwiającej dostęp do energii elektrycznej, wody oraz odprowadzania ścieków.
W aktach sprawy znajduje się jedynie dokument w postaci wydanych przez P. D. S.A. Oddział w L. R. E. w P. w dniu [...] r. warunków przyłączenia Nr [...] do sieci dystrybucyjnej budynku mieszkalnego-plac budowy i zasilania docelowego na dz. nr [...] w miejscowości P. wraz z dwoma egzemplarzami projektu umowy o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej. Ponadto inwestor przedstawił swoje zobowiązanie do urządzenia we własnym zakresie przydomowej oczyszczalni ścieków oraz wykopania studni. Brak jest wobec tego umów zawartych przez uprawnione jednostki, co świadczy, że w tej części inwestycja nie spełnia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy.
W ocenie Kolegium bezzasadny jest zarzut odwołania, że organ I instancji nie dysponował uzgodnieniem dokonanym w trybie art. 106 K.p.a., ponieważ z akt sprawy wynika, że organ ten pismem z dnia 5 listopada 2014 r. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, które zostało odebrane w dniu 12 listopada 2014 r. przez organ uzgadniający. W dniu [...] r. (jeden dzień po upływie terminu dwóch tygodni) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wydał postanowienie, pozytywnie uzgadniające projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uzasadnienia merytorycznego tego postanowienia wynika, że działka nr [...] położona jest na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi w przypadku uszkodzenia lub zniszczenia wałów przeciwpowodziowych rzeki W.. W takiej sytuacji według opracowanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - etap III, rzeka W." (opracowanie wykonano na podstawie ustawy Prawo wodne), teren na którym realizowana będzie budowa może zostać zalana wodami powodziowymi o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat (woda 1%) do rzędnej 122,45 m n.p.m. Według ogólnodostępnej mapy topograficznej w skali 1:10 000 rzędne terenu inwestycji wynoszą 120 m n.p.m. a więc przy powodzi 1% teren może zostać zalany wodą do głębokości 2,5 m. Dodatkowo przebieg koryta, a co z tym jest związane, kierunek przepływu wielkiej wody w obszarze międzywała stwarza zwiększone ryzyko rozmycia wału na wysokości przedmiotowej inwestycji.
Wnioskodawca złożył zażalenie na powyższe postanowienie, które zostało uchylone w całości przez Prezesa Krajowego zarządu Gospodarki Wodnej jako bezprzedmiotowe. Z uzasadnienia wynika, że postanowienie zostało uchylone z powodu wydania go po terminie, a nie ze względów merytorycznych.
Organ wobec tego przyjął, że skoro należy uznać postanowienie jako nie wydane w terminie, organ I instancji zasadnie uznał, że niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wniosku o uzgodnienie powoduje, że uzgodnienie uważa się za dokonane. Kolegium uważa także za prawnie uzasadnione stanowisko organu I instancji, że zapewnienie przez inwestora odprowadzania ścieków z domu mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej do szczelnego zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne jest niezgodne z przepisem art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, który zabrania gromadzenia ścieków, które mogą zanieczyścić wody na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
D. T. nie zgodził się z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. i wniósł skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wskazał przede wszystkim na okoliczności podniesione już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodał, że zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, nadto wbrew treści materiału dowodowego zebranego w sprawie, jakoby projektowane uzbrojenie terenu nie było wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego; art. 6, 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 4 ww. ustawy poprzez przyjęcie średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie miasto P. w sposób dowolny.
Poza tym w ocenie skarżącego analizy funkcji została przeprowadzona w sposób pobieżny i ograniczony, z pominięciem faktu, iż w bliskim sąsiedztwie działki skarżącego istnieje zabudowa w swej istocie odpowiadająca treści zabudowy zagrodowej.
Zaskarżonej decyzji zarzucił ponadto naruszenie art. 15 k.p.a., poprzez brak ponownego rozpoznania sprawy i wnikliwej weryfikacji decyzji organu I instancji oraz nieodniesienie się do części zarzutów podniesionych w odwołaniu, jak i naruszenie prawa materialnego tj. art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne poprzez jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy na terenie, na którym leży działka skarżącego nie obowiązują zakazy określone w art. 88 ust. 1 i art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, a prowadzenie robót na przedmiotowej nieruchomości nie wymaga uzyskania decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
Skarżący wniósł - na zasadzie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów: decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] r. znak: [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta P. - na okoliczność istnienia zabudowy zagrodowej w bliskim sąsiedztwie działki skarżącego będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] znak: [...] [...] z dnia [...] r., pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Zarządu Zlewni w P. znak: [...] z dnia [...] r. oraz postanowienia wydanego z upoważnienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. [...] z dnia [...] r. - na okoliczność nieistnienia na obszarze położenia działki skarżącego zakazów określonych w art. 88 ust. 1 i art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, oraz wprowadzenia w błąd przez RZGW organów orzekających w przedmiotowej sprawie,
a także umowy na wykonanie usługi z dnia 8 kwietnia 2015 r. zawartej przez skarżącego z "H.r P. B."; umowy nr [...] z dnia [...] r. o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej zawartej przez skarżącego z PGE Dystrybucja S.A. oraz umowy montażu przydomowej oczyszczalni ścieków nr [...] - na okoliczność zawarcia przez skarżącego umów cywilnoprawnych dot. projektowanego uzbrojenia przedmiotowej działki, aktu notarialnego Rep A Nr [...] - na okoliczność, iż gospodarstwo rolne skarżącego położone jest również na terenie gminy sąsiedniej oraz wyciągu z kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 z zaznaczonym obszarem obejmującym działki skarżącego i działkę [...] - na okoliczność istnienia w sąsiedztwie zabudowanej działki.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej jako "ppsa", Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa.
W wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają obowiązujące przepisy prawa w sposób opisany w art. 145 § 1 ppsa.
Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) dalej u.p.z.p.
Stosownie do art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. u.p.z.p. w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową, o której mowa w art. 61 ust. 1, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Rację ma zatem organ dowodząc, że powyższy zapis oznacza wyeliminowanie konieczności badania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, pozwalającej na powstrzymanie budowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejąca oraz nałożeniu na inwestora warunków w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych już istniejącej zabudowy. W konsekwencji inwestor zwolniony jest również od wykazania warunkującej wydanie decyzji o warunkach zabudowy przesłanki istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Znaczenie, jakie ma wspomniana okoliczność zostało dostrzeżone także przez organy rozpoznające sprawy, jednak wysunięte przez nie na tym tle wnioski nie mogą znaleźć akceptacji.
Art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zawiera postanowienia wprowadzające ograniczenie jedynie, co do powierzchni gruntów gospodarstwa rolnego i odnosi go do średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepis ten jasno stanowi jedynie o konieczności zachowania związku gospodarstwa rolnego z nową zabudową zagrodową. "Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego danej gminy" dotyczy gminy, na terenie której ma być realizowana zabudowa, jednak owo porównanie z nią ma dotyczyć "powierzchni gospodarstwa rolnego, która jest z zabudową związana" (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007r., sygn. akt II OSK 1723/06 opubl. w CBOSA). W ocenie Sądu takie związanie należy rozumieć funkcjonalnie, co oznacza, że sama zabudowa zagrodowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, którego areał i produkcja rolna, ogrodnicza, czy hodowlana związane są z tą zabudową. To nie oznacza, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z zabudową w rozumieniu tego przepisu musi być położona w tej samej gminie, na terenie której planowana jest zabudowa. (por. wyrok z dnia 9 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 1694/12, opubl. w CBOSA ).
Inaczej mówiąc, nie można podzielić stanowiska, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową zagrodową, którą porównuje się ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w danej gminie, może obejmować tylko grunty inwestora położone w tej gminie, w której inwestor zamierza realizować zabudowę zagrodową. Do tak kategorycznego rozumienia przepisu art. 61 ust. 4 ustawy nie ma podstaw. Oznaczałoby to bowiem, że w sytuacji, gdy przez gospodarstwo rolne stanowiące jedną całość przebiega granica gminy, możliwość zabudowy zagrodowej byłaby wykluczona tylko dlatego, że części tego gospodarstwa w poszczególnych gminach są mniejsze od średniej gospodarstwa rolnego w każdej z tych gmin. Prowadzi to do wniosku, że w każdej takiej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach. Oczywiste jest, że dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 roku IIOSK 1723/06, publ. CBOSA).
Powyższe uwagi są zdaniem Sądu istotne z uwagi na powołaną w skardze okoliczność, tj. fakt posiadania przez skarżącego innych gruntów na terenie gminy (akt notarialny Rep A Nr [...], k. 26-27), które dotychczas nie były przedmiotem rozważań organów.
Okoliczność ta może mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.
Ponadto należy wskazać, iż rację ma skarżący zarzucając brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. co do istnienia przesłanki przekroczenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wprawdzie w decyzji jest podana informacja o wielkości gospodarstwa rolnego inwestora oraz o średniej w gminie, według danych Urzędu Statystycznego z 2010r. (Powszechny Spis Rolny 2010), jednak w aktach brakuje danych pozwalających na weryfikację tego ostatniego stanowiska. Ponadto brak jest jakichkolwiek ustaleń pozwalających na przeniesienie historycznych już ustaleń statystycznych do postępowania zakończonego decyzją z 2015r. Ustalenia w tej części są bardzo istotne i mogą być poczynione w oparciu o dowody, które poddają się ocenie i weryfikacji oraz są aktualne. Wobec czego należy doprecyzować i omówić powyższą kwestię, aby było jasne na podstawie, jakich dowodów, w jaki sposób pozyskanych w oparciu, o jakie źródła powyższa okoliczność została ustalona.
Dodatkowo należy podnieść, że art. 63 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Znaczenie normatywne powyższego przepisu jest takie, że o ustalenie warunków zabudowy w formie decyzji jest niezależne od posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do gruntu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. O decyzję tę, inaczej, niż w przypadku pozwolenia na budowę, ubiegać może się każdy, niezależnie od tego, czy posiada jakikolwiek tytuł prawny do gruntu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W związku z powyższym nie miały podstawy prawnej dokonywane przez organy lokalizacyjne obu instancji ustalenia dotyczące posiadania przez skarżącego prawa własności, czy dzierżawy gruntów objętych wnioskiem. Aby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, nie trzeba być rolnikiem. Uzyskać warunki zabudowy można nie mając żadnego związku prawnego z nieruchomością ( por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 725/11, pub. LEX nr 1069068, wyroki WSA w [...] sygn. akt IV SA/Wa 22/12 z dnia 12 marca 2012r, publ. LEX nr 1146141, czy sygn. akt IV SA/Wa 148/09, z dnia 20 kwietnia 2009r, publ. LEX nr 550255).
Odnosząc się zaś do ewentualnego naruszenia ładu przestrzennego należy zwrócić uwagę, że w niniejszym postępowaniu nie została sporządzona szczegółowa prawidłowa analiza urbanistyczna funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonana na podstawie rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1-5 u.p.z.p., której wyniki stanowią integralną część decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Przy badaniu zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa Sąd stanął na stanowisku, że rację ma skarżący, co do zaprezentowanych poglądów przedstawionych w skardze odnoszących się do kwestii ustalenia granic obszaru analizowanego.
Z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy składa się z dwóch części – tekstowej i graficznej. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające, część graficzną i tekstową stanowią załącznik decyzji o warunkach zabudowy.
Ustalenie przez właściwy organ czy warunki określone przepisem art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia określono, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Prawodawca w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia określił minimalną wartość jaką możne przyjąć organ wyznaczając obszar analizowany. Zwrot, iż granicę obszaru analizowanego określa się w odległości "nie mniejszej" niż trzykrotna szerokość frontu działki sugeruje, iż granica ta może znajdować się w odległości większej lub równej niż trzykrotna szerokość frontu działki (i nie mniejszej niż 50 metrów). Oznacza to, iż organ może określić większy obszar analizy, który będzie tworzył całość urbanistyczną, jeżeli umożliwi to zebranie pełniejszego materiału umożliwiającego wydanie decyzji od warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r., Sygn. akt II OSK 919/07).
Zatem w zależności od stanu faktycznego sprawy ustalenie obszaru analizowanego w wielkości minimalnej może pozwolić organowi na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w innym przypadku analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. będzie wymagać od organu wyznaczenia większego obszaru analizy. Każdorazowo organ winien rozważyć przyjęcie takiego obszaru analizy, ażeby możliwym było dokonanie ustaleń w zakresie spełnienia warunków określonych a art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Ponadto organ decydując się na przyjęcie obszaru analizowanego większego niż minimalny określony w przepisach rozporządzenia zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany.
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji co do zasady wyznaczył obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Jednak tak wyznaczony obszar analizowany został z jednej strony ograniczone do ulicy [...], mimo kwestionowania tego przez wnioskodawcę. Takie działanie w ocenie Sądu nie znajduje poparcia w obowiązujących przepisach. Prawodawca przewidział, że analizę urbanistyczną przeprowadza się na wyznaczonym obszarze celem określenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednoznacznie z powyższego wynika, że przedmiotem analizy jest tylko wyznaczony przez ten organ obszar. Obszar ten oczywiście może być powiększony, o ile znajduje to uzasadnienie w stanie faktycznym sprawy. Z akt sprawy wynika, że w granicach wyznaczonego przez organ I instancji w obszarze analizowanym znalazły się jedynie budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy ok. 5m˛ do ok. 50 m˛, średnio 22m˛ i w ocenie Sądu jedynie te części działek mogły być przedmiotem analizy przy tak wyznaczonym obszarze analizy. Zabudowa znajdująca się poza tym obszarem nie powinna podlegać analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Jednak mając na uwadze wolę wnioskodawcy i sporny stan faktyczny sprawy, niezbędnym było poszerzenie granic całego obszaru analizowanego. Takie poszerzenie obszaru analizy pociągałoby za sobą konieczność uwzględnienia również innych działek, które znalazłyby się w tak wyznaczonym obszarze analizy. Okoliczność powyższa ma doniosłe znaczenie w kontekście poprawności ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy.
W tych okolicznościach faktycznych, zastosowanie przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a w konsekwencji odmowa ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było przedwczesne i naruszało podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.
Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Prezydent Miasta P. rozstrzygając przedmiotową sprawę oparły się na niepełnym materiale dowodowym oraz w sposób wadliwy oceniły, czy planowana inwestycja spełnia warunki kontynuacji cech i zagospodarowania terenu. Naruszenie powyższe stanowiło nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, określonych w art. 52 ust. 1 oraz art. 61 ust. 4 u.p.z.p., ale również naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a więc naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organy ponownie rozpatrując niniejszą sprawę powinny uwzględnić powyższe wskazówki, a w szczególności te dotyczące prawidłowego ustalenia granic obszaru analizowanego, jak i zweryfikowania kwestii posiadania przez skarżącego innych działek.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 p.p.s.a. uchylił decyzję organów I i II instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w punkcie II sentencji.