II SA/Lu 325/23

II SA/Lu 325/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
art. 7
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2023 r. znak: SKO.41/224/OD/2023 w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie spalarni zwłok zwierzęcych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Opola Lubelskiego z dnia 19 grudnia 2022 r. znak : GKR.6140.5.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz O. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
O. (dalej jako "strona", "skarżący" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2023 r. w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie spalarni zwłok zwierzęcych.
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika następujący stan faktyczny i prawny:
W dniu 24 marca 2022 r. strona wystąpiła do Burmistrza Miasta Opole Lubelskie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na nieruchomości położonej przy ul. [...] w O. L., działka nr ewid.[...], obr. [...] O. L..
Decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. znak: GKR.6140.5.2022 Burmistrz Miasta Opola Lubelskiego odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia.
W wyniku rozpatrzenia odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 25 lipca 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr X/92/04 Rady Miasta w Opolu Lubelskim z dnia 27 stycznia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 17 marca 2004 r. nr 48, poz. 985), w którym nieruchomość, na której ma być zrealizowane przedsięwzięcie należy zgodnie z §31 ust.6 pkt 1 m.p.z.p. do obszaru DG/UC, przeznaczonego na działalność gospodarczo – usługową przewidzianą do sanacji i przekształceń strukturalnych, potencjalna rezerwa pod rozwój usług z zielenią towarzyszącą. M.p.z.p. definiując sposób zagospodarowania tej nieruchomości wskazuje w § 31 ust. 6 pkt 2, że docelowo zakłada się wykorzystanie istniejącego zainwestowania dla programu usług komercyjnych lub publicznych ponadpodstawowych z zielenią towarzyszącą (lit.a) oraz wyklucza się lokalizację inwestycji szkodliwych lub mogących pogorszyć stan środowiska (lit.b). Kolegium wyjaśniło, że wbrew stanowisku organu I instancji planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć określonych przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. z 2019 r. poz. 1839). Ponadto wskazano, że obowiązujące przepisy nie uzależniają wydania zezwolenia od zgody innych podmiotów, w tym mieszkańców.
W toku ponownie prowadzonego postępowania przed organem I instancji w dniu 26 sierpnia 2022 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, na której ma być zlokalizowane planowane przedsięwzięcie.
Postanowieniem z dnia 14 października 2022 r. Burmistrz Opola Lubelskiego dopuścił do udziału w postepowaniu na prawach strony S. O. z siedzibą w O. L..
Decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r. Burmistrz Miasta Opola Lubelskiego odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia.
Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotem i obszarem działalności jest spalanie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego na terenie Polski, kategorii I w zakresie zwierząt określonych w art. 8 lit. a Rozporządzenia (WE) 1069/2009 oraz kategorii II i III w rozumieniu odpowiednio art. 9 i 10 w/w Rozporządzenia. Spalanie odbywać się będzie w spalarni o wydajności niskiej, czyli maksymalnej wydajności niższej niż 50kg produktów pochodzenia zwierzęcego na godzinę lub partię. Wskazano, że działka nr ewid.[...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta O. L. zatwierdzonym uchwałą nr X/92/04 Rady Miasta w Opolu Lubelskim z dnia 27 stycznia 2004 r. (oznaczona jest na rysunku planu symbolem DG/UC z przeznaczeniem pod działalność gospodarczo-usługową przewidzianą do przekształceń strukturalnych, potencjalna rezerwa pod rozwój usług z zielenią towarzyszącą. Docelowo zakłada się wykorzystanie istniejącego zainwestowania dla ponadpodstawowego programu usług komercyjnych lub publicznych z urządzeniami zieleni towarzyszącej, jak również wyklucza się lokalizację inwestycji szkodliwych lub mogących pogorszyć stan środowiska. Strona zobowiązana była do spełnienia wymogów wynikających z § 5 Uchwały Nr XXVI/173/2013 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia 22 marca 2013 r. w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2013 r. poz. 2410), zmienionej uchwałą nr XLIV/387/2022 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia 8 września 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2022 r. poz. 4354).
Burmistrz wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 26 sierpnia 2022 r. ustalono, iż działka posiada ogrodzenie, jest niezabudowana tj. nie wyposażona w urządzenia techniczne w postaci pieca do spalania zwłok zwierzęcych, chłodnię do czasowego przetrzymywania zwłok zwierzęcych i ich części, środki przechowywania bądź gromadzenia odpadów powstałych w procesie ich spalania, co oznacza ze nie został spełniony wymóg § 5 pkt 2 cytowanej uchwały. Organ I instancji podał, że lokalizacja inwestycji znajduje się w odległości 200 m od zabudowy mieszkaniowej (działka nr ewid.[...] Obręb [...] - O. L.), w odległości 380 m w linii prostej (działka nr ewid.[...] Obręb [...] - O. L.) zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny oraz zakład przetwórstwa owoców i warzyw (działka [...] i [...]). Natomiast w promieniu od 400 m do 700 m od planowanej inwestycji zlokalizowana jest ścisła zabudowa mieszkaniowa. W związku z powyższym Burmistrz stwierdził, że lokalizacja inwestycji jest niezgodna z § 5 pkt 6 Uchwały Nr XXVI/173/2013 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim zmienionej Uchwałą XLIV/387/2022, z którego wynika że można zlokalizować spalarnię zwłok zwierzęcych i ich części w odległości minimalnej od zabudowy mieszkaniowej, od zakładów produkujących artykuły żywnościowe, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywnościowe oraz studni, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, wynoszącej co najmniej 3 km. Wskazano, że pismem z dnia 8 września 2022 r. strona złożyła wyjaśnienia ze nie posiada umowy gwarantującej odbiór odpadów powstałych w procesie spalania zwłok zwierzęcych i ich części, ponieważ świadczy usługę spopielania indywidualnego, w wyniku którego całość prochów zwierzęcych jest wydawana klientowi indywidualnemu. Mając na uwadze zapisy prawa miejscowego Burmistrz stwierdził, że strona nie spełniła warunku § 5 pkt 2 lit. d) ww. uchwały tj. nie dysponuje środkami przechowywania bądź gromadzenia odpadów powstałych w procesie spalania albo umową gwarantującą odbiór bądź pisemnego oświadczenia o gotowości do odbioru odpadów powstałych w procesie spalania. Uwzględniając lokalizację planowanej inwestycji organ I instancji uznał, że strona nie spełniła wymogów wskazanych w uchwale Nr XXVI/173/2013 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia 22 marca 2013 r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania strony od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 30 stycznia 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymania czystości i porządku w gminach (dalej u.c.p.g.), prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenie schronisk dla bezdomnych zwierząt oraz grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części wymaga uzyskania zezwolenia. Przepisy art. 7 ust. 3 u.u.c.p.g. obligują radę gminy do określenia w drodze uchwały wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie wskazanej działalności. Określając je, rada gminy powinna uwzględnić fakt, iż prowadzenie działalności we wskazanym zakresie regulowane jest również innymi przepisami, w tym zwłaszcza przepisami ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób-zakaźnych zwierząt (dalej u.o.z.z.) oraz przepisami szczegółowymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (dalej r.w.w.p.s.) Przy lokalizacji schroniska dla zwierząt oraz grzebowiska lub spalarni zwłok zwierzęcych muszą być uwzględnione także przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej pr. bud.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Kolegium wskazało, że na mocy art. 7 ust. 3 u.c.p.g. rada gminy zyskała upoważnienie do określenia w drodze uchwały, będącej aktem prawa miejscowego wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 u.c.p.g. Spełnienie wymagań ustalonych przez radę gminy stanowi warunek otrzymania zezwolenia, o czym przesądza art. 7 ust. 6 w związku ust. 1 u.c.p.g.
Organ odwoławczy podał, że skarżący ubiegając się o uzyskanie przedmiotowego zezwolenia zobowiązany był do spełnienia warunków określonych w uchwale nr XXVI/173/2013 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia 22 marca 2013 r., w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierząt i ich części, w brzmieniu nadanym uchwałą nr XLIV/387/2022 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia 8 września 2022 r. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości w świetle art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co z kolei oznacza, że obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dacie orzekanie, chyba że stanowią one inaczej.
Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w §5 pkt 6 w/w uchwały dotyczącego odległości minimalnej od zabudowy mieszkaniowej, od zakładów produkujących artykuły żywnościowe, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywnościowe oraz studni, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, wynoszącej co najmniej 3 km. Ponadto w sprawie zdaniem Kolegium nie został spełniony warunek określony §5 pkt 2 lit. d uchwały, w którym wskazano, że przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie spalarni zwłok zwierzęcych i ich części winien dysponować środkami przechowywania bądź gromadzenia odpadów powstałych w procesie spalania albo umową gwarantującą odbiór bądź pisemne oświadczenia o gotowości do odbioru odpadów powstałych w procesie spalania. Natomiast z wyjaśnień samego skarżącego wynika, że nie posiada on umowy gwarantującej odbiór odpadów powstałych w procesie spalania zwłok, ponieważ świadczy usługę spopielania indywidualnego, w wyniku czego całość spopielonych zwłok wydawana jest zleceniodawcy tego procesu.
Zdaniem Kolegium nie budzi wątpliwości, że skarżący nie spełnia warunków określonych we wskazanej uchwale, która stanowi akt prawa miejscowego. Brak spełnienia tych warunków stanowi o negatywnej przesłance udzielenia zezwolenia w oparciu o przepis art. 9 ust. 1c pkt 1 u.p.c.g. Nie ma przy tym znaczenia, że zmiana wskazanej uchwały nastąpił już po wszczęciu postępowania w sprawie, bowiem przepisami jakie organ zobowiązany był zastosować były przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jeżeli nastąpiła ich zmiana.
Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący, który w powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2023 r. i decyzji organu I instancji dotkniętą wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazano, że A. K. nie jest stroną przedmiotowego postępowania, a A. S. nie jest w tym postepowaniu pełnomocnikiem.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 7 ust.3 u.c.p.g. poprzez przyjęcie warunku odległości inwestycji – 3 km od zabudowy mieszkaniowej określonej w § 5 ust. 6 uchwały nr XLIV/387/2022 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia 8 września 2022 r. oraz § 5 pkt 2 lit. d uchwały XXVI/173/2013 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia 22 marca 2013 r., stanowiącego o obowiązku dysponowania środkami przechowywania bądź gromadzenia odpadów powstałych w procesie spalania lub oświadczenia pisemnego o gotowości odbioru odpadów.
Skarżący podkreślił, że zmiana uchwały XXVI/173/2013 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia 22 marca 2013 r. jest niczym nieuzasadniona i przyjęcie warunku określającego odległość 3 km inwestycji od zabudowań mieszkalnych i infrastruktury jest działaniem bezprawnym.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zawiesił postepowanie w niniejszej sprawie ze względu na wniesienie skargi O. na uchwałę nr XLIV/387/2022 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia 8 września 2022 r.
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 846/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim nr XLIV/387/2022 z dnia 8 września 2022 r. w sprawie zmiany uchwały numer XXVI/173/2013 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia 22 marca 2013 r. w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierząt i ich części.
W związku z uprawomocnieniem się ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 27 marca 2024 r. podjął postępowanie w niniejszej sprawie.
Na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Pełnomocnik organu wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, ze względu na stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej Opola Lubelskiego z dnia 8 września 2022 r. XLIV/387/2022 przez tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 846/23.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W przedmiotowej sprawie podstawą odmowy wydania skarżącemu zezwolenia na prowadzenie spalarni zwłok zwierzęcych było uznanie przez organy obu instancji, że strona nie spełnia warunków określonych w uchwale Nr XXVI/173/2013 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia 22 marca 2013 r. w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2013 r. poz. 2410), zmienionej w wyniku uchwały nr XLIV/387/2022 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia 8 września 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2022 r. poz. 4354).
Wyjaśnić należy, że § 5 uchwały Nr XXVI/173/2013 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia 22 marca 2013 r. w dniu złożenia wniosku skarżącego stanowił, że:
"Przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie spalarni zwłok zwierzęcych i ich części winien spełniać następujące wymagania:
1) posiadać zarejestrowaną działalność gospodarczą obejmującą prowadzenie działalności w zakresie spalarni zwłok zwierzęcych i ich części,
2) dysponować sprzętem, urządzeniami i środkami technicznymi w odpowiedniej ilości i jakości stosownie do zakresu zamierzonej działalności, w tym:
a) pojazdem przystosowanym do transportu zwłok zwierzęcych;
b) piecem do spalania zwłok zwierzęcych;
c) chłodnią do czasowego przetrzymywania zwłok zwierzęcych z zastrzeżeniem pkt 2,
d) środkami przechowywania bądź gromadzenia odpadów powstałych w procesie spalania albo umową gwarantującą odbiór bądź pisemne oświadczenia o gotowości do odbioru odpadów powstałych w procesie spalania;
3) w przypadku nie dysponowania chłodnią do czasowego przetrzymywania zwłok zwierzęcych, przedsiębiorca powinien przedłożyć stosowną umowę gwarantującą odbiór zwłok zwierzęcych lub przedstawić pisemne oświadczenia o gotowości do odbioru zwłok zwierzęcych przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie zbierania, przechowywania, operowania, przetwarzania, wykorzystywania lub usuwania ubocznych produktów zwierzęcych;".
W dniu 8 września 2023 r. Rada Miejska w Opolu Lubelskim podjęła uchwałę nr XLIV/387/2022 w sprawie zmiany uchwały numer XXVI/173/2013 z dnia 22 marca 2013 r., w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części.
Na mocy powołanej uchwały w § 5 uchwały XXVI/173/2013 dodano pkt 6 w brzmieniu "zlokalizować spalarnię zwłok zwierzęcych i ich części w odległości minimalnej od zabudowy mieszkaniowej, od zakładów produkujących artykuły żywnościowe, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywnościowe oraz studni, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, wynoszącej co najmniej 3 km".
Prawomocnym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 846/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim nr XLIV/387/2022 z dnia 8 września 2022 r. w sprawie zmiany uchwały numer XXVI/173/2013 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia 22 marca 2013 r. w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierząt i ich części. Kwestia ta ma istotne znaczenie w kontekście zgodności z prawem decyzji o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie spalarni zwłok zwierzęcych.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że w polskim systemie prawa administracyjnego procesowego sankcja wzruszalności nakładana jest na ostateczne decyzje administracyjne w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Następcza zmiana stanu prawnego, stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, nie dotyczy zmian legislacyjnych przeprowadzonych przez ustawodawcę po rozstrzygnięciu przez właściwy organ administracji publicznej sprawy indywidualnej decyzją ostateczną, lecz obejmuje eliminację podstawy prawnej wydania decyzji rozstrzygającej sprawę indywidualną. Skoro eliminacja taka następuje na skutek dokonanej w wyroku TK negatywnej oceny zgodności z Konstytucją RP tej podstawy prawnej (art. 145a k.p.a.) to nie ma przeszkód, aby skutek eliminacji przez sąd administracyjny podstawy prawnej działania administracji wyrażonej w aktach prawa miejscowego również traktować jako podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym bardziej, że art. 147 § 2 p.p.s.a. wyraźnie stanowi o "wzruszeniu" w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 144/22). W literaturze wyklucza się stwierdzenie nieważności decyzji z omawianej przyczyny. Brak podstawy prawnej decyzji administracyjnej odnieść można bowiem tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji (por.: B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23). Podobny pogląd wyrażany jest w orzeczeniach sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. II OSK 1490/15 NSA przyjął, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Zatem wydanie decyzji na podstawie uchwały, której nieważność stwierdził w prawomocnym wyroku sąd administracyjny, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Uchwały stanowiące podstawę wydania zaskarżonych decyzji zostały podjęte na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i 4 (a więc m.in. zezwolenia na prowadzenie grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części). Uchwała wydana na tej podstawie stanowi akt prawa miejscowego.
W rozpoznawanej sprawie jedną z przyczyn odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie spalarni zwłok zwierzęcych był § 5 pkt 6 uchwały Nr XXVI/173/2013 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia 22 marca 2013 r. w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2013 r. poz. 2410), zmienionej w wyniku uchwały nr XLIV/387/2022 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia 8 września 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2022 r. poz. 4354). We wskazanym przepisie określono minimalną odległość spalarni zwłok zwierzęcych i ich części od zabudowy mieszkaniowej, od zakładów produkujących artykuły żywnościowe, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywnościowe oraz studni, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, która miała wynosić 3 km. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyroku o sygn. akt II SA/Lu 846/23 stwierdził m.in., że uchwała nr XLIV/387/2022 została podjęta z istotnym naruszeniem zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady proporcjonalności i zasady wolności gospodarczej. Wskazano, że powołana uchwała w sposób całkowicie arbitralny wprowadziła dodatkowe – poza obowiązującym już wcześniej w uchwale nr XXVI/173/2013 Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia 22 marca 2013 r. – wymogi uzyskania zezwolenia na prowadzenie spalarni zwłok zwierzęcych, w istocie całkowicie pozbawiając skarżącego możliwości uzyskania takiego zezwolenia już po złożeniu przez niego wniosku w tym przedmiocie. Sąd stwierdził, że nie można zaakceptować wprowadzenia w tym zakresie wymogu zachowania odległości w wymiarze aż 3 km, bez wskazania konkretnego celu zachowania aż takiej odległości, w tym zwłaszcza przemawiających za tym aspektów prawnych, technicznych lub organizacyjnych. Brak wskazania racjonalnych przesłanek dla nałożenia takiego wymogu, a w szczególności uzasadnienia go koniecznością ochrony konkretnych dóbr chronionych prawnie, jest nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi.
Kolejna natomiast podstawą odmowy wydania wnioskowanego zezwolenia było naruszenie § 5 pkt 2 lit. d uchwały nr XXVI/173/2013, określającego wymóg dysponowania przez przedsiębiorcę środkami przechowywania bądź gromadzenia odpadów powstałych w procesie spalania albo umową gwarantującą odbiór bądź pisemnego oświadczenia o gotowości do odbioru odpadów powstałych w procesie spalania. Sąd zwraca uwagę, że skarżący złożył oświadczenie z dnia 8 września 2022 r., w którym podał, że nie posiada umowy gwarantującej odbiór odpadów powstałych w procesie spalania zwłok zwierzęcych i ich części, ponieważ świadczy usługę spopielania indywidualnego, w wyniku którego całość prochów zwierzęcych jest wydawana klientowi indywidualnemu. Wskazana okoliczność nie została w sposób szczegółowy przeanalizowana przez organy, które jedynie wskazały na brak takiej umowy. Biorąc pod uwagę treść wskazanego oświadczenia, przy ponownym rozpoznaniu sprawy kluczowym jest dokonanie ustaleń czy w takiej sytuacji konieczne jest posiadanie umowy gwarantującej odbiór odpadów, gdy prochy spopielonych zwierząt odbierane są przez klientów indywidulanych. Zasadnym jest także ustalenie w jaki sposób przechowywane są wskazane prochy do momentu ich przekazania klientowi, a także co dzieje się z prochami w przypadku ich nie odebrania. W ocenie Sądu są to okoliczności, które pozwolą ustalić sposób spełnienia warunku określonego w § 5 pkt 2 lit. b uchwały nr XXVI/173/2013.
Mając powyższe względy na uwadze, należy uznać, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Ponownie oceniając wniosek skarżącego organ I instancji zobowiązany będzie do ustalenia czy zostały spełnione przesłanki do wydania wnioskowanego zezwolenia, mając na uwadze treść przepisów ustawy o czystości i porządku w gminach oraz obowiązującej uchwały w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.