II SA/Lu 324/15

II SA/Lu 324/15 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2015-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Maria Wieczorek-Zalewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 136, art. 138 par. 1 pkt 2.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 145
art. 29 ust. 3.
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Generalnego [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę.
Uzasadnienie
Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...]., Nr [...] nakazał G. D. D. K. i A. O. w L., aby przywróciła stan poprzedni na gruncie - drodze krajowej nr [...] - czyli przywróciła funkcję zaślepionemu przepustowi drogowemu, jaką miał on przed modernizacją drogi krajowej. Jednocześnie wskazał dwa alternatywne sposoby przywrócenia stanu poprzedniego: pierwszy - poprzez wykucie betonu, otworzenie światła starego przepustu i dostosowanie do warunków technicznych przebudowanej drogi, a drugi - poprzez wykonanie nowego przepustu, obok dotychczasowego, zgodnie z warunkami terenowymi i przepisami.
Organ I instancji ustalił stan faktyczny w oparciu o następujące środki dowodowe: zdjęcia wykonane przez wnioskodawców i dołączone do pisma z 9 lutego 2011r., dokumenty związane z rozbudową drogi krajowej nr [...], tj. pozwolenie wodnoprawne wydane przez Wojewodę L. z dnia [...]. Nr [...], środowiskowe uwarunkowania zgody oraz pozwolenie na budowę, wyjaśnienia właścicieli nieruchomości składane w postępowaniu, oględziny przeprowadzone w dniu 1 marca 2011r., opinia biegłego.
Na podstawie powyższego materiału dowodowego przyjął, że zlikwidowanie /zabetonowanie/ przepustu pod drogą krajową nr [...] zakłóciło stosunki wodne uniemożliwiając swobodny przepływ wody powierzchniowej z południa na północ.
Likwidacja przepustu miała miejsce podczas modernizacji drogi krajowej nr [...], chociaż pozwolenie wodnoprawne, środowiskowe uwarunkowania zgody oraz pozwolenie budowlane na rozbudowę tej drogi nie przewidywały likwidacji tego przepustu. Zdaniem organu I instancji likwidacja przepustu przez wykonawcę robót świadczy o samowoli budowlanej albo o niedopatrzeniu inwestora. Zakłócenie stosunków wodnych miało bezpośredni negatywny wpływ na nieruchomości leżące po południowej stronie drogi, ponieważ woda - nie mogąc spłynąć w kierunku rzeki - podtapiała domy. Ten stan, w ocenie organu, wypełnia dyspozycję art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, ponieważ zarządca drogi zakłócił stosunki wodne, a pomiędzy przyczyną zakłócenia stosunków wodnych, czyli zlikwidowaniem przepustu pod drogą krajową nr [...], a skutkiem w postaci podtapiania nieruchomości leżących wzdłuż drogi zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, który w konsekwencji obliguje organ administracyjny do zastosowania rozwiązań przewidzianych w art. 29 ust. 3 powyższej ustawy.
W odwołaniu od tej decyzji G. D. D. K. i A. O. w L. zarzuciła naruszenie prawa materialnego /art. 29 ustawy Prawo wodne/ oraz przepisów o postępowaniu /art. 7, 77, 80 i 107 §1 i 3 K.p.a./. W ocenie odwołującego pomimo uprzedniego dwukrotnego uchylania decyzji przez organ odwoławczy organ I instancji nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, nie wywołał opinii innego biegłego, nie zweryfikował znajdującej się w aktach opinii biegłego, mimo że opinia ta zawiera wady i braki merytoryczne. W konsekwencji nie ustalił rzeczywistej przyczyny zalewania nieruchomości sąsiadujących z drogą krajową nr [...], a także nie wskazał przyczyn, dla których uznał, że niezbędnym i jedynie możliwym rozwiązaniem jest przywrócenie stanu poprzedniego, a nie wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Ponadto strona wskazała, że zlikwidowany przepust, stanowi urządzenie drogowe, które pełni rolę wyrównywania poziomu wody w obrębie pasa drogowego, a nie urządzenie wodne, jak to ocenia organ I instancji, toteż jego likwidacja nie wymagała pozwolenia wodnoprawnego. Przepust nie miał odbiornika, który przejmowałby wody opadowe spływające z drugiej strony drogi, a poza tym na okolicznym obszarze nie ma należycie funkcjonującego systemu melioracyjnego, a wniosek taki wynika z dokumentacji technicznej na rozbudowę drogi, a także z oględzin, jakie miały miejsce w dniu 1 marca 2011r. Odwodnienie terenu przyległego do drogi nie należy do zadań zarządcy drogi a gospodarka wodna jest zadaniem własnym gminy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o istocie spawy w ten sposób, że nakazało G. D. D. K. i A. O. L. wykonanie przepustu pod droga krajową nr [...] w W. D. w najbliższym technicznie możliwym sąsiedztwie zlikwidowanego przepustu, w sposób zapewniający spływ wód powierzchniowych do kinety /bruzdy ściekowej/ biegnącej wzdłuż granicy działek nr [...], o parametrach określonych w pozwoleniu na budowę.
Organ odwoławczy przed wydaniem ww. decyzji postanowił uzupełnić materiał dowodowy o opinię biegłego inż. H. D. legitymującego się uprawnieniami budowlanymi nr [...]/L w specjalności melioracje wodne LOIIB nr ewid. LUB/WM/1701/01, z dnia 2 lipca 2013r. Strony postępowania zostały zapoznane z zebranym dodatkowo materiałem dowodowym i zgłosiły zastrzeżenia do opinii biegłego /pismo GDDKiA datowane na 9 sierpnia 2013r./, do których biegły odniósł się na piśmie z dnia 10 lipca 2014r. Ponadto Kolegium wezwało GDDKiA do przedłożenia dokumentów, na które powołuje się w odwołaniu oraz wystąpiło do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddziału w B. P. o wyjaśnienie, czy przedmiotowy przepust w drodze krajowej nr [...] oraz rów /kineta/ odprowadzająca wodę z tego rowu były kiedykolwiek urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych oraz o informacje o sieci urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w okolicy.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie, zaś zaskarżona decyzja prawidłowo stwierdza, że doszło do naruszenia stosunków wodnych, jednak nieprawidłowo nakazuje przywrócenie stanu poprzedniego w sytuacji, gdy jest to już fizycznie niemożliwe wobec zmiany parametrów drogi.
Organ zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednolitości poglądów co do tego, czy przywrócenie stanu poprzedniego oraz wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom to rozwiązania alternatywne, ale równorzędne, czy też jedno z nich ma pierwszeństwo przed drugim, chociaż dominujący jest pogląd o pierwszeństwie urządzeń zapobiegających szkodom przed przywróceniem stanu poprzedniego. Zdaniem Kolegium przepis art. 29 ust. 3 ustawy traktuje oba rozwiązania równoważnie, nie dając prymatu żadnemu z nich. Przy czym zastosowanie konkretnego rozwiązania lub rozwiązań powinno być więc uzależnione od indywidualnych cech każdego przypadku, tak, aby przywrócić albo utrzymać równowagę w stosunkach wodnych i aby nikt nie był nadmiernie pokrzywdzony, ani nadmiernie uprzywilejowany.
Wyniki postępowania dowodowego przeprowadzonego w niniejszej sprawie potwierdziły słuszność argumentacji wnioskodawców - właścicieli nieruchomości w W. D., że modernizacja drogi krajowej nr [...], w ramach której zlikwidowany został przepust pod tą drogą w km 659+977,91, zmieniła stosunki wodne, poprzez zatamowanie naturalnego kierunku odpływu wody z południa na północ i że zmiana ta wywołała szkodę na gruntach sąsiednich - posesjach leżących wzdłuż drogi krajowej nr [...] Zlikwidowanie /zalanie betonem/ tego przepustu jest okolicznością niekwestionowaną przez strony postępowania i znajdującą potwierdzenie w dokumentacji budowlanej. Z punktu widzenia hipotezy i dyspozycji art. 29 ust. 3 ustawy nie ma przy tym znaczenia, jakiego rodzaju urządzeniem był ów przepust, a więc, czy było to urządzenie drogowe, czy urządzenie melioracyjne, czy nawet urządzenie nie dające się zaliczyć do żadnej kategorii, podobnie jak bez znaczenia jest, czy likwidacja przepustu wymagała pozwolenia wodnoprawnego, czy nie. Istotne jest bowiem jedynie to, czy jego likwidacja zmieniła stosunki wodne w taki sposób, że wywołało to szkodę na gruntach sąsiednich. Tym samym więc Kolegium uznaje, że argumenty strony i przedkładane przez nią dokumenty odnoszące się do legalności likwidacji przepustu nie wykluczają odpowiedzialności na płaszczyźnie art. 29 ust. 3 ustawy, bowiem źródłem tej odpowiedzialności mogą być również działania skądinąd legalne /np. oparte na pozwoleniu na budowę/, jeżeli spowodowały zakłócenie stosunków wodnych szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie.
Zmiany stosunków wodnych na posesjach w W. D. wzdłuż drogi krajowej nr [...], licząc co najmniej od działki nr [...] /K. K./ po działki nr [...] /L. R./ leżących po południowej stronie drogi krajowej nr [...] oraz po północnej stronie tej drogi, licząc co najmniej od posesji Z. K. /dz. nr [...] po działkę nr [...] /L. M./ dowodzą wyjaśnienia właścicieli tych nieruchomości, a także opinie dwóch biegłych wywołane w tej sprawie, przy czym pierwsza z opinii /biegłego F. Z./ jest przydatna wyłącznie w zakresie opisu stanu spostrzeżonego naocznie i stanu utrwalonego na zdjęciach, które stanowią część tego opracowania. To, że na analizowanym terenie doszło do naruszenia stosunków wodnych potwierdza też opinia biegłego H. D. /z lipca 2013r./, która w diagnozie zjawiska potwierdza argumenty właścicieli nieruchomości i spostrzeżenia pierwszego biegłego. Biegły ten, oprócz oględzin i zdjęć, wykonał pomiary i badania, które jednoznacznie potwierdziły, że zlikwidowany przepust odprowadzał wody powierzchniowe z przedmiotowego terenu, a jego likwidacja miała bezpośredni wpływ na zakłócenie stosunków wodnych. Takich empirycznych walorów nie ma pierwsza z opinii wywołanych w sprawie.
Kolegium ponadto wyjaśniło, że przed modernizacją woda z południa na północ przepływała przepustem pod drogą krajową /w km 659+977,91/ i rowkiem /kinetą/, w ekspertyzie biegłego H. D. nazywaną "bruzdą ściekową" biegnącą wzdłuż granicy między działkami 414 i 413, a następnie kierowała się na łąki do rowu melioracyjnego, a stamtąd do Krzny. Do przepustu woda dopływała rowami biegnącymi wzdłuż drogi, o których drożność dbali sami mieszkańcy. Taki sposób odprowadzania wód był wystarczający niezależnie od pory roku, a więc również w czasie wiosennych roztopów. Po modernizacji drogi krajowej nr [...] woda stagnuje na posesjach i to nie tylko wtedy, kiedy jest jej naturalny nadmiar, czyli po wiosennych roztopach, ale też w innych porach roku. Widać to na zdjęciach z opracowania biegłego Z., bo chociaż zdjęcia nie są datowane, to widać na nich pełnię sezonu wegetacyjnego. Z kolei na kserokopiach zdjęć znajdujących się w opracowaniu tego biegłego, które również nie są oznaczone datownikiem, widać okres wiosennych roztopów. Ekspertyza wykonana przez biegłego H. D. obrazuje m.in. stan powierzchni terenu na działkach 598 /M. [...] - spadkobiercy po ojcu S./ i 588 /L. R./ w lipcu 2013r., a więc mniej więcej dwa lata po opinii biegłego Z. /zdjęcia nr [...] Na zdjęciach tych widać skutki długotrwałego zalegania wody i to w pełni sezonu wegetacyjnego, bo trawa zdążyła wyrosnąć a następnie zgnić od nadmiaru wody. Niewątpliwie więc nienaturalny stan wody na posesjach leżących wzdłuż drogi krajowej nr [...] jest faktem. Powiązanie tej okoliczności z drugim niezaprzeczalnym faktem, że przepust pod drogą krajową nr [...] został zlikwidowany /zalany betonem/ pozwala wyciągnąć wniosek, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy likwidacją przepustu a zakłóceniem stosunków wodnych, który to wniosek znajduje też potwierdzenie w wyjaśnieniach wnioskodawców i w konkluzji ekspertyzy wykonanej przez biegłego H. D..
W ocenie organu odwoławczego argumenty strony, że przedmiotowy przepust z punktu widzenia funkcjonowania drogi był obiektem zbędnym oraz, że zadaniem zarządcy drogi jest zapewnienie odwodnienia drodze, a nie okolicznym terenom, o tyle nie ważą na ocenie sprawy, że zakaz naruszenia stosunków wodnych z art. 29 ustawy adresowany jest do każdego, kto włada terenem, niezależnie od tego, z jakich pobudek i w czyim interesie przekształca teren.
Poza tym materiał dowodowy sprawy potwierdza, że zakłócenie stosunków wodnych ma szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Na rozprawie administracyjnej w dniu 16 maja 2012r. właściciele nieruchomości leżących wzdłuż drogi krajowej nr [...] opisywali skutki zatamowania naturalnego odpływu wody, obserwowane od czasu modernizacji tej drogi wskazując przede wszystkim na zawilgocenie fundamentów i ścian domów mieszkalnych /tak K. K., A. D., I. K., Z. K./, a dodatkowo na pękanie ścian domów /Z. K./ i pojawianie się na nich pleśni /A. D./. Mówili też o zalanych piwnicach /I. K. i Z. K./ i konieczności wypompowywania wody z piwnic, w których mają kotłownie centralnego ogrzewania. B. A. opisywała, że grunt na posesji jej rodziców /małż. K./ wiosną jest tak grząski, że bała się zjechać na posesję, żeby nie ugrzęznąć. Wyjaśnienia właścicieli nieruchomości wskazują na realne, już zaistniałe skutki zakłócenia stosunków wodnych. Jest to istotny aspekt sprawy ponieważ szkodą w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy, może już być potencjalna szkoda, która może nastąpić w bliżej nie dającym się przewidzieć czasie. Natomiast w niniejszej sprawie szkody są realne, dające się obiektywnie dostrzec i ocenić. Te szkodliwe zjawiska wiążą się bezpośrednio z modernizacją drogi krajowej nr [...], bowiem - jak zgodnie stwierdzają wszyscy właściciele nieruchomości - przed modernizacją drogi nawet wiosną nie było problemu z zaleganiem wody, bo odpływała ona przez przepust w kierunku łąk, a sami mieszkańcy dbali o drożność rowów przydrożnych.
Kolegium po przeanalizowaniu materiału dowodowego stwierdziło, że wyklucza możliwość nakazania przywrócenia stanu poprzedniego, przez który należy rozumieć powrót do sytuacji sprzed zmiany stosunków wodnych, co w tym konkretnym przypadku oznaczałoby powrót do stanu, że pod drogą krajową nr [...] w km 659+977,91 jest przepust o parametrach dokładnie takich, jakie miał przepust zlikwidowany /zabetonowany/. Zdaniem Kolegium nawet jeśliby takie działanie było technicznie możliwe, czyli dałoby się usunąć beton, którym przepust został wypełniony, nawet jeśliby nie było to rozwiązanie nadmiernie kosztowne, niż jakieś inne, to i tak przepust przywrócony do swojej pierwotnej postaci nie odprowadzałby wody, gdyż po modernizacji droga krajowa nr [...] zmieniła swoją charakterystykę i gabaryty, co wynika z pozwolenia na budowę wydanego z up. Wojewody L. z dnia 10 listopada 2006r. Nr RR.I.6p-544/7111/1- 276/06, a także z dokumentów przedłożonych przez stronę /planu zagospodarowania terenu opracowanego we wrześniu 2004r. nr [...] Wprawdzie, jak wynika z wyjaśnień strony złożonych na rozprawie przed Kolegium nie zmieniła się sama szerokość pasa drogowego i nadal wynosi 28m, ale w pasie drogowym mieszczą się teraz oprócz jezdni również rowy i chodniki po obu stronach. Z map przedłożonych przez stronę można wnioskować, że sama szerokość jezdni wynosi ok. 19-20m, żeby zatem pierwotny przepust, którego długość wynosiła 15,4m, miał wlot i wylot należałoby go przedłużyć z każdej strony oraz dostosować rzędne tak, aby umożliwić spływ wody, a już to wyklucza możliwość przywrócenia stanu poprzedniego. Nie można wszak pominąć, że wskutek modernizacji drogi doszło do takiego przekształcenia terenu, że uniemożliwia to powrót do stanu poprzedniego i nie można pominąć, że przekształcenie to, jakkolwiek zakłóciło stosunki wodne, to jednak samo w sobie było działaniem legalnym bowiem opierało się na pozwoleniu na budowę.
Kolegium uznało też za udowodnione, że funkcji, jaką pełnił zlikwidowany przepust nie mogą przejąć przepusty sąsiednie ponieważ - jak to wykazał w swojej ekspertyzie biegły H. D. /str.8/ - przepust nr [...] znajduje się w odległości ok. 1,2km od zlikwidowanego przepustu, a przepust nr [...] w odległości ok. 1,6km, a do tego zjazdy na posesje nie mają przepustów.
W tym stanie rzeczy zastosowanie w sprawie może mieć wariant wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Kolegium podniosło, że wprawdzie organ I instancji w zaskarżonej decyzji, również nakazał wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom, a mianowicie nakazał wykonanie nowego przepustu, ale po pierwsze - nakaz ten jest alternatywny w stosunku do przywrócenia stanu poprzedniego i bez jednoczesnego wskazania kryteriów wyboru jednego z alternatywnych rozwiązań, a po drugie - nakaz ten nie jest dostatecznie precyzyjnie sformułowany. Chociaż nie podlega dyskusji, że w decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy nie jest możliwe określenie wszystkich parametrów przedsięwzięcia, którego wykonanie wymaga pozwolenia na budowę, a do tego musi uwzględniać parametry techniczne tej konkretnej drogi, a także parametry techniczne wymagane dla dróg tej kategorii, to jednak należy dążyć do tego, aby nakaz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom skonkretyzować na tyle, by mógł on być wykonany, a w grę wchodzi tu nie tylko wykonanie obowiązku przez jego adresata, ale też ewentualne wykonanie zastępcze jeżeli adresat uchylałby się od jego wykonania.
W ocenie Kolegium, opartym na wynikach postępowania, optymalnym rozwiązaniem będzie wykonanie nowego przepustu pod drogą krajową nr [...] w możliwie - ze względów technicznych - bliskiej odległości od przepustu zlikwidowanego, tak, aby umożliwić odpływ wody powierzchniowej z terenów leżących po południowej stronie drogi na stronę północną, poprzez rowek /"kinetę", "bruzdę ściekową"/ biegnącą na granicy działek nr [...] w kierunku łąk i biegnących przez nie rowów melioracyjnych odprowadzających wody do Krzny. Konkretne parametry przepustu określić może wyłącznie pozwolenie na budowę wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy, a mianowicie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki M. z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Reasumując, w ustalonym i opisanym wyżej stanie faktycznym i prawnym Kolegium doszło do przekonania, że udowodniony został bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy likwidacją /zabetonowaniem/ przepustu w drodze krajowej nr [...] w km 659+977,91, a zakłóceniem stosunków wodnych na nieruchomościach zabudowanych we wsi W. D., leżących po obu stronach tej drogi, począwszy co najmniej od działek należących do L. R. po działkę K.y i S. K. po południowej stronie drogi i co najmniej od działki Z. K. po działkę L. M. po północnej stronie drogi. Wniosek ten znajduje oparcie w materiale dowodowym, który jest kompletny i wyczerpujący.
Ponadto reformacja decyzji organu I instancji mieści się w granicach uprawnień, jakie organowi odwoławczemu daje art. 138 K.p.a. nie wkraczając zarazem z zakaz orzekania na niekorzyść strony /art. 139 K.p.a./. Nakaz wykonania nowego przepustu zawierała bowiem również zaskarżona decyzja organu I instancji, tyle, że nakaz ten był sformułowany w sposób o tyle nieprecyzyjny, że nie zapewniał możliwości dalszego odpływu wody poprzez kinetę pomiędzy działkami nr [...], poza tym był nakazem alternatywnym, a więc równorzędnym, i pozostawionym wyborowi adresata. Obowiązek nakazany zaskarżoną decyzją mieści się w granicach uprawnień, w jakie art. 29 ust. 3 ustawy wyposaża organ administracji publicznej i jest to obowiązek prowadzący najprostszą drogą do celu, jakim jest zapobieżenie szkodom spowodowanym zakłóceniem stosunków wodnych na gruntach stron poszkodowanych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. wniosła G. D. D. K. A. O. w L..
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez uznanie, że GDDiK Oddział w L. dopuściła do zmiany stosunków wodnych na gruncie na skutek zaślepienia w trakcie procesu inwestycyjnego przepustu pod drogą krajową nr [...] w km 659+977,91, ze szkodą dla gruntów sąsiednich; art. 7, 77 § 1 K.p.a., poprzez nie wyjaśnienie dokładne stanu faktycznego i wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, skutkujące uznaniem, że zachodzą podstawy do zastosowania wobec GDDKiA Oddział w L. art. 29 ust. 3 ww. ustawy, podczas gdy w opinii skarżącego, wobec nieustalenia zasadniczych okoliczności brak jest przesłanek do zastosowania tego przepisu. Strona skarżąca ponadto podniosła, że organ nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w stosunku do opinii H. D. i nie wywołał w sprawie opinii biegłego, w sytuacji nakazania GDDKiA wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, na okoliczność wskazania sposobu odprowadzenia wód opadowych do urządzenia melioracyjnego rowu oznaczonego nr R-64b, zlokalizowanego po północnej stronie DK nr [...], w sytuacji gdy funkcji takiej nie pełni kineta/bruzda ściekowa biegnąca wzdłuż granicy działek 413 i 414. Zdaniem skarżącej organ naruszył także art. 80 K.p.a., poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, polegającą na oparciu rozstrzygnięcia na opinii biegłego, bez wzięcia pod uwagę oraz odniesienia się do innych dowodów w sprawie.
Strona poza tym podniosła, że w przypadku uznania przez Sąd, że nie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji organów obu instancji z ww. przyczyn, wskazuje, że został naruszony art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez niedookreślenie przez organ II instancji w skarżonej decyzji o jakich parametrach należy wykonać przepust i w jakiej dokładnej lokalizacji, tak aby nie wywoływać szkody dla gruntów sąsiednich poprzez ich zalewanie (po stronie działek 413, 414 w W. D.), co powoduje że decyzja ta byłaby niewykonalna, nienadająca się do egzekucji i w związku z tym obarczona wadą nieważności.
W ocenie strony skarżącej rozstrzygając merytorycznie organ odwoławczy wziął pod uwagę jedynie opinię biegłego H. D. wskazując, że opinia F. Z. jest nieprzydatna dla oceny skutków zaślepienia przepustu po drogą. Przy czym możliwość określenia rzeczywistych przyczyn zmiany stanu wody na gruncie wyniknie dopiero po wywołaniu nowej opinii biegłego, który to biegły dokona rzetelnej i kompleksowej oceny stanu faktycznego na gruncie i dostarczy organowi rozstrzygającemu wiadomości specjalnych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W ocenie skarżącego tylko nowa kompleksowa opinia biegłego, będzie spójna i rzetelna pozwoli na zidentyfikowanie urządzenia wodnego jakie ewentualnie winna wykonać GDDKiA.
Dodatkowo skarżący podniósł, że sentencja skarżonej decyzji narusza ustawę prawo wodne choćby z tej przyczyny, że organ odwoławczy wskazując, co prawda jaki rodzaj urządzenia zobowiązana jest wykonać GDDKiA Oddział w L. (przepust) nie określił precyzyjnie, o jakich parametrach należy zaprojektować i wybudować przepust, tak aby nie naruszał ani konstrukcji przebudowanej drogi krajowej nr [...], ani nie powodował dalszego zalewania przyległych do drogi działek lub zalewania w innym miejscu. W sentencji decyzji zabrakło też określenia szczegółowej lokalizacji ewentualnego zaprojektowanego przepustu.
Poza tym organy obu instancji nie uwzględniły faktu, że inwestycja drogowa (przebudowa DK nr [...]) została wykonana i oddana do użytkowania zgodnie z obowiązującym pozwoleniem na budowę oraz obowiązującymi zasadami prawa budowlanego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć organów administracji stanowił art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz.145 ze zm.).
Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód i ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntów ciąży ponadto obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli zaś spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3).
Z powyższego unormowania wynika ogólny zakaz dokonywania przez właściciela nieruchomości jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie, jeżeli w wyniku takiego działania powstałyby szkody dla gruntów sąsiednich. Na wypadek złamania przez właściciela gruntu tego zakazu, ustawodawca wyposażył organ administracji w możliwość zastosowania jednego z dwóch środków, określonych w ust. 3 powołanego przepisu. Mianowicie, organ może nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Przywołane unormowanie prawne art. 29 ust. 3 ww. ustawy przewiduje alternatywny sposób załatwienia sprawy a wybór jednego ze sposobów przywrócenia naturalnego stanu wód na gruncie pozostawiony został uznaniu organu administracji. Jednocześnie ustawa Prawo wodne nie zawiera żadnego dodatkowego unormowania, z którego wynikałoby, że jako podstawowe preferowane jest któreś wskazane w przepisie rozwiązanie.
Jakkolwiek w orzecznictwie prezentowane jest również stanowisko, że nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego jest środkiem subsydiarnym, tj. takim, który należy zastosować, gdy nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, albo gdy z okoliczności sprawy wynika, że ich wykonanie nie zapobiegnie szkodliwym wpływom na grunt sąsiedni (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2006 r. sygn. akt IVSA/Wa 218/05- LEX nr 348273,wyrok WSA w Kielcach z 25 października 2007 r. sygn. [...] – LEX nr 386499), to skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu. Subsydiarności zastosowania powyższego rozwiązania przeczy użyty w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne spójnik "lub". W języku potocznym (a wśród zasad interpretacji przepisów prawa podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa) zastosowanie tego spójnika oznacza alternatywę, równorzędną możliwość wykorzystania jednego z dwóch możliwości w celu wyeliminowania szkodliwych zmian stanu wody na gruncie.
W ocenie Sądu nadane omawianemu przepisowi brzmienie odzwierciedla intencje prawodawcy, by w zależności od konkretnej sytuacji organ mógł wybrać jedno z możliwych, przewidzianych w nim rozwiązań. Stwierdzenie, że doszło do zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływających na sąsiednie grunty, umożliwia podjęcie jednego z dwóch możliwych na drodze administracyjnej rozstrzygnięć: nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (por. wyroki: NSA z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt. II OSK 613/07 (LEX nr 469720), WSA w Warszawie 22 grudnia 2006 r. sygn. akt. V SA/Wa 2065/06 (LEX nr 348289), WSA w Rzeszowie z 14 października 2009 r. sygn. akt. II SA/Rz 315/09 (niepubl.), WSA w Lublinie z 18 września 2007 r. sygn. akt. II SA/Lu 416/07 (LEX nr 384113), WSA w Bydgoszczy z 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd439/11.
Uznanie administracyjne, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie rozstrzyganej na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne oznacza przyznanie organowi możliwości dokonania wyboru jednego z przewidzianych prawem rozstrzygnięć. Uznanie administracyjne nie może jednak w żadnym wypadku oznaczać dowolności działania organu i zwolnienia go z obowiązku uzasadnienia faktycznego oraz prawnego podjętej decyzji.
W świetle treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa na zasadzie uznania administracyjnego. Można wręcz stwierdzić, że w takim przypadku obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania, a to ze względu na możliwość spotkania się z zarzutem przekroczenia granic uznania administracyjnego.
Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w tym także jej uzasadnienie spełnia, w ocenie Sądu, wskazane podwyższone kryteria staranności i wnikliwości oraz rzetelności i przekonującej argumentacji przemawiającej za przyjętym rozwiązaniem.
Organ odwoławczy w obszernym uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowo przedstawił ustalenia faktyczne i wskazał dowody, w oparciu o które ich dokonał. Należy przypomnieć, że organ ten uzupełnił w postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy (w szczególności poprzez zlecenie przeprowadzenie opinii biegłego legitymującego się wiedzą i kwalifikacjami z zakresu gospodarki wodnej, budownictwa wodnego i budownictwa drogowego) i w konsekwencji wydał orzeczenie reformatoryjne konkretyzujące, w stosunku do decyzji organu I instancji, obowiązki w zakresie wykonania konkretnych przedsięwzięć w celu zapobieżenia szkodom.
Wypada też zauważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 9 lutego 2011 r. (wniosek mieszkańców Gminy W. D.). Jak wynika z akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia [...] r., nr [...] i z dnia [...] r., [...], dwukrotnie uchylało decyzje Wójta Gminy Z. z dnia [...] r., nr [...] i z dnia [...] r., nr [...] oraz przekazywało sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wobec tego, ze względu na zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) należy pozytywnie ocenić zlecenie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. oraz wydanie decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została w oparciu o opinie dwóch biegłych: F. Z. i H. D.. Obaj biegli jednoznacznie stwierdzili, że doszło do zmiany stanu wód na gruncie wywołanym zabetonowaniem przepustu podczas modernizacji drogi krajowej nr [...]. Tym samym zostały spełnione przesłanki do wydania jednego z nakazów z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.
Jak bowiem oświadczył F. Z.: "W badanym przypadku zabetonowanie przepustu pod droga, równoznaczne z jego likwidacją uniemożliwiło swobodny odpływ wody z terenu działek przyległych, skutkującego zalaniem i podtopieniem działek nr (...) ze szkodą dla domów i zabudowań gospodarczych. Prawdą obiektywną jest fakt, że spiętrzenie wody, o którym mowa wyżej spowodowało zmianę stanu wody na gruncie ze szkodą dla ww. działek, co oznacza, że został naruszony art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne" (Opinia F. Z. z 2011 r., k. 47 akt admin.) oraz "w tej chwili według niego rozwiązaniem problemu byłoby wywiercenie nowego przepustu obok tego zlikwidowanego o przepustowości, którą powinien wyliczyć projektant (....). Ten nowy przepust należało wykonać na tym samym poziomie co dotychczasowy.(...). Uważa, że problem zastoju wody na posesjach stron postepowania wynika z tego, że modernizacja dróg zatrzymała naturalny spływ wód powierzchniowych a dodatkowo w mniejszym stopniu wody odprowadzane z powierzchni drogi spływają i wsiąkają w okoliczny grunt" ((protokół rozprawy z dnia 16 maja 2012 r., k. 116-117 akt admin.).
Ponadto H. D. wskazał podobnie jak pierwszy biegły, że likwidacja przepustu przyniosła wymierne szkody dla lokalnej społeczności w obrębie rozpatrywanych działek i jest konieczność naprawienia problemu w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, tj. wykonania urządzenia zapobiegającego szkodzie. Dalej wskazał, że jest "brak możliwości przywrócenia do stanu poprzedniego zlikwidowanego przepustu poprzez jego odtworzenie do stanu przed modernizacja drogi nr [...] (...), Wójt Gminy Z. winien wydać decyzję w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w postaci nowego przepustu, którego parametry powinna określić dokumentacja projektowa" (Opinia H. D. z 2013 r., k. 8-9 opinii).
Wobec powyższego należy wskazać, że obie opinie – w brew twierdzeniu strony skarżącej - przedstawiają możliwe sposoby rozwiązania problemu i także w tym zakresie nie są ze sobą sprzeczne, lecz wzajemnie się uzupełniają. W oparciu o te opinie, w znacznej części uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, co do propozycji zapobiegania dalszym szkodom i sposobu ich wykonania, Kolegium wydało swoją decyzję. Powyższe opinie uznało za profesjonalne, kompetentne i rzeczowe i oparte na bezpośrednim materiale badawczym (oględzinach i pomiarach w terenie). Wskazano, że obie opinie rzetelnie opisują stan istniejący, uwzględniając zarazem konkretne uwarunkowania środowiska naturalnego oraz środowiska wytworzonego przez człowieka wskutek urbanizacji terenu. Przedstawione przez biegłych koncepcje rozwiązania problemu Kolegium uznało za racjonalne.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne opinia biegłego (biegłych) jest w zasadzie niezbędna. Zarówno ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właścicieli gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, tj. określenie odpowiednich urządzeń, do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 ww. ustawy przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń (zob. wyrok WSA w Lublinie z 8 kwietnia 2010r. sygn. [...] – LEX nr 668602, wyrok WSA w Łodzi z 15 maja 2014r. sygn. [...]).
Opinie biegłych podlegają oczywiście ocenie organu orzekającego w sprawie. Sąd stwierdza, że dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocena dowodów zgromadzonych w postępowaniu, zarówno przed tym organem, jak też w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wbrew zarzutom skargi, nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), jest ona wszechstronna, wnikliwa i przekonująca.
Jak już wyżej wskazano, wybór jednego z rozwiązań przewidzianych w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiednie należy do organu administracji, który stanowisko swoje w tej mierze winien należycie uzasadnić. W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając w niniejszej sprawie merytorycznie i reformatoryjnie sprostał temu obowiązkowi, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decydując się na nakazanie G. D. D. K. i A. O. w L. wykonania przepustu pod drogą krajową nr [...] w W. D. – jako urządzenia zapobiegjącego szkodom określonego w decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za rozwiązanie optymalne i rokujące skuteczność połączenie propozycji obu biegłych. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił szczegółowo cel nowo wybudowanego przepustu. Ocenił, że jest to rozwiązanie rozsądne, technicznie wykonalne, które przyniesie skutek w postaci możliwości odpływu wody powierzchniowej z terenów leżących po południowej stronie drogi na stronę północną, poprzez rowek (kinetę, bruzdę ściekową) biegnącą na granicy działek nr [...] w kierunku łąk i biegnących przez nie rowów melioracyjnych odprowadzających wody do Krzny.
Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako oparte na rzetelnej i wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Argumentacja zawarta w skardze ma zaś charakter polemiczny i w istocie nie jest w stanie podważyć prawidłowych ustaleń i ocen zaskarżonej decyzji. Ponadto strona skarżąca na poparcie swojego stanowiska nie przedstawiła żadnego równorzędnego dowodu, np. opinii hydrologicznej, ani też żadnego zasadnego kontrargumentu do opinii biegłego, znajdującego potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.
Trzeba także zauważyć, że rozważając zasadność wyboru – przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegjących szkodom w ramach uznania administracyjnego organ winien mieć na uwadze, zgodnie z art. 7 K.p.a., słuszne interesy stron postępowania. Winien on zatem zastosować takie rozwiązanie, które przy spełnieniu wymogu skuteczności, będzie racjonalne i ekonomicznie uzasadnione. Rozwiązanie to powinno zapewniać realizację interesów właściciela nieruchomości, na którego grunt szkodliwie wpłynęła dokonana zmiana, ale jednocześnie nie powinno ono w sposób zbędny obciążać właściciela nieruchomości, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 20 maja 2010r. sygn. [...] – LEX nr 672713).
W ocenie Sądu przyjęte w zaskarżonej decyzji rozwiązanie realizuje powyższe cele, co zostało w sposób należyty wykazane w jej uzasadnieniu. Ponadto Sąd podziela stanowisko Kolegium, że dążenie do przywrócenia stanu pierwotnego w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy byłoby nadmiernym i nieuzasadnionym obciążeniem, a do tego byłoby kosztowne, pracochłonne i nie gwarantujące skutku.
Z przytoczonych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza, zarówno przepisu prawa materialnego – art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jak też wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., wobec czego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).